人民銀行預算績(jì)效管理實(shí)踐分析論文
摘要：“八項規定”等規章制度的出臺，對人民銀行的預算管理工作提出了更高要求。預算績(jì)效管理作為一種新興的概念，已經(jīng)漸漸融入人民銀行的預算管理工作，其重要性日益突顯。本文通過(guò)分析預算績(jì)效管理實(shí)施的外部環(huán)境及面臨的困難，對加強人民銀行預算績(jì)效管理工作提出建議。
關(guān)鍵詞：預算績(jì)效；外部環(huán)境；建議
一、預算績(jì)效管理的產(chǎn)生背景
20世紀，許多發(fā)達國家在經(jīng)濟下行和財政趨緊的壓力下，開(kāi)始反思傳統預算管理制度的弊端，隨后掀起一系列預算改革的高潮。在不斷地研究與探索中，衍生出了以產(chǎn)出為導向的預算管理模式，這種模式解決了總量控制與支出效益兩者間的矛盾，并日漸重視支出效益以改進(jìn)政府部門(mén)的運行效率�！翱�(jì)效預算”作為政府支出管理改革戰略的集中承載者,是產(chǎn)出預算管理模式的重要組成部分,它更加注重產(chǎn)出預算的理念，并將理念不斷融入預算管理工作中。預算績(jì)效管理是19世紀70年代末，由績(jì)效評價(jià)延伸而來(lái)。1979年，英國保守黨按照“雷納評估”結果，將績(jì)效評價(jià)理念逐步融入高校財政撥款的預算管理工作中。1993年，美國政府通過(guò)了《政府績(jì)效與評價(jià)法案》。近幾年，在產(chǎn)出預算模式的影響下，預算績(jì)效管理逐漸被各國采用，取得了很好成效。
二、預算績(jì)效管理的內容構成
預算績(jì)效一般是指特定預算資金實(shí)現的效益，是預算績(jì)效管理的核心組成，胡佛委員會(huì )這樣定義預算績(jì)效：“預算績(jì)效是為了實(shí)現特定目標，預計一定開(kāi)支，這些開(kāi)支取得的成果以及用相關(guān)指標來(lái)衡量所取得成果的過(guò)程”。預算績(jì)效管理在我國逐步得到發(fā)展，財政部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)預算績(jì)效管理的指導意見(jiàn)》中，對預算績(jì)效管理的范圍和程序進(jìn)行了界定：預算績(jì)效管理是由績(jì)效評價(jià)主體、績(jì)效評價(jià)目標、績(jì)效評價(jià)指標體系、績(jì)效評價(jià)方法及程序、績(jì)效評價(jià)結果集應用等部分組成的有機整體，從而形成了確定績(jì)效評價(jià)主體、設定績(jì)效目標、確立績(jì)效評價(jià)體系、建立評價(jià)方法、評定績(jì)效評價(jià)結果以及運用評價(jià)結果的綜合系統。預算績(jì)效管理有四個(gè)基本構成要件：
（一）明確績(jì)效目標
預算主體在全面分析其預算資金及業(yè)務(wù)開(kāi)展情況的基礎上，統籌規劃，設定明確的、可測量、預期可實(shí)現的績(jì)效目標，據其設定相關(guān)績(jì)效指標，用以具體評價(jià)績(jì)效目標的實(shí)現程度。統籌分析與量化指標相結合，以更好準確、客觀(guān)評價(jià)預算主體的績(jì)效評價(jià)進(jìn)展情況。
（二）以績(jì)效為基礎的預算分配
這是采用預算績(jì)效管理最實(shí)質(zhì)用處，預算主體在編制預算時(shí)將上一年度相關(guān)項目績(jì)效評價(jià)結果一同附上，財政部門(mén)在核批預算指標時(shí)需以此為依據。通過(guò)這種方式不僅保證了實(shí)現績(jì)效目標所需資金，而且督促預算主體提升預算資金使用效率，完成績(jì)效目標。
（三）項目績(jì)效評價(jià)
從某種意義上說(shuō)，績(jì)效評價(jià)的結束正是績(jì)效管理工作的開(kāi)始，利用項目績(jì)效評價(jià)結果，對當年預算績(jì)效評價(jià)工作情況進(jìn)行總結，對下一年度項目績(jì)效目標進(jìn)行調整，同時(shí)將調整后績(jì)效信息以作為核批預算指標的依據。
（四）績(jì)效評價(jià)結果使用
績(jì)效評價(jià)本身不是目的，而是要獲得客觀(guān)、準確的績(jì)效評價(jià)結果�？�(jì)效評價(jià)結果的使用主要包括：一是作為預算主體預算信息公開(kāi)的一部分，向社會(huì )或者內部公開(kāi)，促使相關(guān)部門(mén)提高績(jì)效。二是績(jì)效評價(jià)結果作為預算主體調整績(jì)效目標，提高預算編制的科學(xué)性、合理性提供客觀(guān)依據。這是目前績(jì)效評價(jià)作重要的作用。
三、國內外預算績(jì)效管理呈現的特點(diǎn)
我國及西方各國對預算績(jì)效管理的研究和實(shí)踐從未停止，而縱觀(guān)國內外主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是預算績(jì)效管理是一個(gè)綜合的`制度體系。預算績(jì)效管理讓我們樹(shù)立一種理念，要以提高預算資金使用效益為目標，在關(guān)注預算資金支出的責任與效益的同時(shí)，將預算資金的產(chǎn)出予以考慮，預算資金由原來(lái)的投入式向產(chǎn)出式轉變。預算績(jì)效管理提供了一個(gè)制度體系，它貫穿預算編制、分配、執行和監督等預算管理全過(guò)程，可以統籌兼顧預算管理各個(gè)環(huán)節，從而使預算管理發(fā)揮更好作用。二是預算績(jì)效管理是促進(jìn)預算資金合理分配和使用的重要參考。預算績(jì)效管理以提升預算資金使用效益為出發(fā)點(diǎn)，使有限的資金發(fā)揮更大作用，通過(guò)績(jì)效推動(dòng)預算資金的合理分配，強化預算約束。三是預算績(jì)效管理以預算公開(kāi)為前提。預算績(jì)效評價(jià)是預算績(jì)效管理的最重要部分，而預算績(jì)效評價(jià)需要獲取充分相關(guān)的預算信息。四是預算績(jì)效管理改變了對預算資金的管理和監督方式。預算績(jì)效管理模式引入之前，監督部門(mén)對于預算資金的監督主要集中在合規性方面。實(shí)施預算績(jì)效管理后，在強調預算資金合規性的基礎上，更注重預算資金的產(chǎn)出和使用效益，并對結果進(jìn)行考核，預算績(jì)效管理是一種理念和制度的雙重創(chuàng )新。
四、預算績(jì)效管理對人民銀行財務(wù)管理的影響
（一）短期看，預算績(jì)效管理正逐步融入人民銀行預算經(jīng)費的分配和使用工作
人民銀行的預算績(jì)效管理工作仍處于探索階段，相關(guān)的法規制度保障有待完善，預算信息的透明度不高，思維模式存在局限性，使得人民銀行的預算績(jì)效管理工作不可能一蹴而就。人民銀行系統從2014年開(kāi)始預算績(jì)效管理工作，開(kāi)始對某些項目類(lèi)支出開(kāi)展績(jì)效評價(jià)工作，首先選擇了備受關(guān)注的項目支出，如貨幣發(fā)行費作為績(jì)效評價(jià)對象，評價(jià)范圍逐年擴大，2015年擴展到電子設備購置、安全防衛費等項目支出，同時(shí)為績(jì)效評價(jià)工作的順利推進(jìn)做了充分的準備，預算績(jì)效管理工作初見(jiàn)成效。隨著(zhù)績(jì)效管理工作的開(kāi)展，逐步將績(jì)效評價(jià)結果與費用指標核批相結合，在預算核批時(shí)考慮績(jì)效評價(jià)成果，提高項目資金使用效益。但由于績(jì)效評價(jià)項目尚未考慮常規性和一般性項目，從而導致績(jì)效評價(jià)結果與預算決策的結合程度不高，但隨著(zhù)相關(guān)制度的完善，預算績(jì)效管理將會(huì )逐漸融入并促進(jìn)人民銀行對預算管理工作的開(kāi)展。
（二）長(cháng)期看，預算績(jì)效管理將會(huì )促進(jìn)人民銀行預算管理工作的開(kāi)展
1.當前形勢和環(huán)境促使人民銀行加強預算績(jì)效管理。一是近幾年，人民銀行系統財務(wù)形勢趨緊，財務(wù)監管趨嚴。加之預算績(jì)效管理工作的逐步開(kāi)展，財政部門(mén)對預算績(jì)效管理的要求也隨之提升，績(jì)效評價(jià)結果將會(huì )漸漸融入預算分配和使用的過(guò)程，如何提升預算資金使用效益是一個(gè)長(cháng)期議題，強化預算績(jì)效管理是大勢所趨。二是外部監管促使人民銀行大力發(fā)展預算績(jì)效管理。近幾年，外部監管的頻率增加，范圍擴大，監管要求由合規性審計向績(jì)效審計轉變，審計署2008-2012年審計工作發(fā)展規劃中提出，要全面推進(jìn)績(jì)效審計，到2012年每年所有的審計項目都要開(kāi)展績(jì)效審計，預算績(jì)效必將會(huì )被納入審計監督范圍。
2.內部管理要求我們積極推進(jìn)預算績(jì)效管理。一是隨著(zhù)人民銀行財務(wù)形勢的日趨嚴峻，預算供給與預算需求的矛盾日漸突出。在“厲行節約，勤儉辦行”的理念不斷深入的情況下，預算績(jì)效管理提供了一套體系，讓每個(gè)部門(mén)、每個(gè)員工增強預算理念和績(jì)效理念。使用預算資金不單單是“花出去”這么簡(jiǎn)單，而是要花的有效率。預算績(jì)效管理有利于我們增強預算觀(guān)念，樹(shù)立節約意識。二是預算績(jì)效管理提供了一套比較成熟的管理機制，具有可量化的績(jì)效評價(jià)指標體系，有利于提高基層人民銀行財務(wù)管理科學(xué)化和精細化水平。
五、推進(jìn)人民銀行預算績(jì)效管理的建議
（一）領(lǐng)導重視，協(xié)調配合
預算績(jì)效管理工作的推進(jìn)需要各級領(lǐng)導的高度重視，這不僅僅是財務(wù)部門(mén)的責任，而且需要各部門(mén)相互協(xié)調配合，加強財權、事權與監督部門(mén)之間的溝通聯(lián)動(dòng)機制，建立績(jì)效問(wèn)責機制，明確職責，共同參與。應將績(jì)效評價(jià)工作成效與預算資金核批相結合，并將預算績(jì)效管理工作開(kāi)展情況納入年度工作考核，增強全員參與意識。
（二）轉變理念，完善制度
加強預算績(jì)效管理工作的指導培訓工作，牢固樹(shù)立預算績(jì)效理念，逐步改善預算編制與預算執行相脫節的現狀，進(jìn)一步加強預算管理，強化預算約束。預算績(jì)效管理的有序推進(jìn)需有完備的制度體系，對制度實(shí)施者加以規范和指導，使其有章可循。針對預算績(jì)效評價(jià)項目，制定了《石家莊中心支行項目績(jì)效評價(jià)項目實(shí)施方案》，計劃下發(fā)至各市中心支行，為開(kāi)展項目績(jì)效評價(jià)明確工作思路和方向，引導各級行做好項目績(jì)效評價(jià)工作，推進(jìn)預算績(jì)效管理工作的有序開(kāi)展。
（三）認清形勢，有序推進(jìn)
建立預算績(jì)效管理工作機制是積極適應預算體制改革的要求，是建立高效節約機關(guān)的有效途徑。我們應積極順應趨勢，結合人民銀行所處環(huán)境，統一規劃，積極試點(diǎn)，逐漸鋪開(kāi)，積極探索適應人民銀行系統預算績(jì)效管理模式，扎實(shí)有序地在系統內開(kāi)展預算績(jì)效管理工作。
（四）以改革促管理
目前人民銀行預算仍然沿用傳統投入預算模式，由預算需求部門(mén)按照人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和項目支出等類(lèi)別分別申請預算，其中人員和公用根據人員編制和定額標準來(lái)確定，項目經(jīng)費則根據當年的實(shí)際需求確定。財政部門(mén)在核批經(jīng)費時(shí)會(huì )依據上一年度核批情況進(jìn)行增減�？梢钥闯�，預算編制與費用核批過(guò)程與預算績(jì)效并沒(méi)有關(guān)聯(lián)，預算資金利用效率的高低并不影響其預算分配，改進(jìn)預算制度成為必需。
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