公共官理研究中的利益分析論文
公共管理，尤其是政府管理，它是由作為核心的政府以及非政府公共組織和民眾多種利益主體所組成的管理體系，共同對政治性、經(jīng)濟性與文化性的社會(huì )公共事務(wù)實(shí)施管理的活動(dòng)。在公共管理的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中，眾多利益主體間的利益沖突愈來(lái)愈顯示出復雜化趨勢。如何化解各個(gè)利益主體之間的利益矛盾，實(shí)現作為社會(huì )利益核心的公共利益、與具有組織分享性的共同利益和私人獨享性的個(gè)人利益之間的和諧發(fā)展，便越來(lái)越顯示出其重要性和迫切性。在這種情況下，對利益問(wèn)題的梳理和提煉，對利益分析方法的反思和斟酌，就不是一個(gè)簡(jiǎn)單的重復性工作。凸顯利益分析的地位，探討利益分析的基本框架，在公共管理研究中有著(zhù)重要的理論意義。
一、利益分析是基本的研究方法
我們認為，利益的界定是利益分析方法的邏輯前提，只有在明確利益概念的內涵和外延的基礎上，才能為利益分析方法提供穩定的支點(diǎn)，從而構建好利益分析的基本框架。
利益問(wèn)題是一個(gè)十分復雜的現象。關(guān)于什么是利益，學(xué)者們有各種各樣的解釋。有人認為，利益“是人們通過(guò)社會(huì )關(guān)系所表現出來(lái)的不同需要”也有人指出，“利益是主客體之間的一種特殊的關(guān)系”可見(jiàn)，有從“需要”的視角定義利益的;也有從“關(guān)系”的視角定義利益的，它們都在不同的側面反映了利益的某種特性。然而，就一種分析方法而言，無(wú)論是從“需要”層面闡釋利益，還是從“關(guān)系”層面理解利益，都不太適合作為利益分析法的構建基礎。
我們認為，利益是人們?yōu)榱松�、享受和發(fā)展所需要的資源和條件。對這一定義，我們特作如下說(shuō)明：
�。�1)利益的實(shí)質(zhì)是資源與條件，它具有客觀(guān)性；
�。�2)利益為人的生存、享受和發(fā)展所需，它具有主觀(guān)需求性；
�。�3)資源的表現形式既有物質(zhì)也有精神，因而必然存在物質(zhì)利益與精神利益；
�。�4)利益滿(mǎn)足人的生存與發(fā)展需要，具有正當性；
�。�5)條件列為利益的一種特殊形式，應受到人們的足夠關(guān)注。
首先，這種界定表明了主體的需求與滿(mǎn)足需求的客體之間的一致性。正是人們有生存、享受、發(fā)展等各種需求的推動(dòng)，才產(chǎn)生占有資源和條件的動(dòng)機。利益的存在依賴(lài)于主體需求的確定，不同的人有不同的需求，利益最終需要主體的認定。但利益的內涵又集中體現了它的客觀(guān)性。這種客觀(guān)性始終與利益主體的需求性緊密相聯(lián)，并受制于外部環(huán)境及現實(shí)的制度和文化影響。只講利益定義中的客觀(guān)性，否認它與主體的需求性密切相關(guān)，或者只講利益定義中的主體需求性，否認它的客觀(guān)性，恐怕都有片面性。
其次，這種界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存與發(fā)展，都有利益要求;而且只要是由人組成的組織，為了組織目標的實(shí)現以及組織與組織成員的生存與發(fā)展，也同樣需要資源與條件。因此，現實(shí)生活中的任何個(gè)人與組織，無(wú)論是私人，還是集體和政府，都有與之相關(guān)的利益存在利益的普遍性集中體現在利益主體的普遍性上。
再次，這種界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人和組織都要生存與發(fā)展，這自然就需要利益。所以，個(gè)人利益的存在顯然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有爭議的還有一類(lèi)利益，它的存在是作為特殊組織所需求的利益，這就是政府利益。按照以上定義，如個(gè)人利益一樣，合理合法的政府利益存在也是不證自明的事實(shí)。與利益的普遍性一樣，利益的合理性不僅存在于人們的觀(guān)念中，更存在于現實(shí)中。
最后，這種界定表明了人所需求的利益具有交換性。資源與條件，其本身都可以在特定環(huán)境下用于交換。人們清楚可見(jiàn)，公共管理的不同主體所擁有的經(jīng)濟利益或政治利益，會(huì )經(jīng)常出現在這些相關(guān)人員的交易行為中。其中物質(zhì)利益，不僅可用于交換，而且會(huì )在交換中有“量”的體現。這說(shuō)明利益分析既有定性討論的基礎也有適當定量研究之可能。
綜上所述，明確的利益內涵，可以為紛繁復雜的人類(lèi)行為提供一個(gè)有力的解釋框架�；谶@點(diǎn)，我們相信:利益分析在揭示人類(lèi)行為的內在動(dòng)力和社會(huì )現象的根本來(lái)源方面有著(zhù)不可或缺的重要地位。
二、堅持公共管理的利益分析法
在公共管理的研究中，有規范研究方法，也有實(shí)證研究方法;有從制度的視角進(jìn)行研究，也有從價(jià)值的視角進(jìn)行研究，不一而足。主張公共管理的利益分析法，并不意味著(zhù)排斥其他方法對公共管理進(jìn)行研究。恰恰相反，這些方法與利益分析法是互相補充、相得益彰的關(guān)系。這是因為，利益問(wèn)題是公共管理多種研究方法和視角的內在焦點(diǎn)，所以諸如制度分析、權力分析、文化分析、倫理分析、組織分析等多種方法，必須結合利益研究才更加具備解釋力和信服力。
1.利益視角下的制度分析。制度分析可謂是迄今為止公共管理發(fā)展得最為成熟的研究方法。但制度主義研究所提出的若干核心概念，都可以從“利益”那里獲得基本答案:某種制度安排纟其實(shí)質(zhì)就是各利益群體之間的利益分配處于相對均衡的穩態(tài);制度變遷的實(shí)質(zhì)就是謀求利益再分配的新形式;制度創(chuàng )新的實(shí)質(zhì)就是謀求利益分配方案的最優(yōu)化。
2利益視角下的權力分析。美國學(xué)者在關(guān)于公共管理的新近研究中指出，權力研究應該成為合作情境中公共管理的理論核心。從權力的角度看，公共管理的發(fā)展過(guò)程是政府與社會(huì )之間，不斷分權、放權、還權乃至最終定權的過(guò)程。但權力關(guān)系的分析離不開(kāi)利益分析的內核，因為“政治權力不過(guò)是用來(lái)實(shí)現經(jīng)濟利益的手段”。[5丨權力依賴(lài)本質(zhì)上就是一種利益依賴(lài);權力鏈條的形成與破裂內在地由利益驅動(dòng);利益關(guān)系決定了權力關(guān)系的走向；集權與分權的選擇最終取決于何種方式能更好地實(shí)現社會(huì )利益。
3利益視角下的組織分析。組織視角也是新近公共管理研究中的重要途徑。學(xué)者們從組織間關(guān)系及組織社會(huì )學(xué)的角度，不斷探討政府與非政府公共組織、中央政府與地方政府、地方政府之間及政府各部門(mén)之間的關(guān)系�？梢赃@樣講，除了以信仰作為形成和維系紐帶之外，在多數情況下，組織是一個(gè)利益共同體利益是組織成員的主要聯(lián)結機制。在組織視角看來(lái)，各種同質(zhì)或異質(zhì)的組織形成特定的組織網(wǎng)絡(luò )，并在網(wǎng)絡(luò )中平等地進(jìn)行利益博弈和利益妥協(xié)。
4.利益視角下的文化分析。在某種意義上講，文化是一種利益認知的歷史積淀。關(guān)于文化分析在公共管理中的運用，英國公共管理研究的資深學(xué)者克里斯托弗°胡德在《國家的藝術(shù)：文化、修辭與公共管理》中指出，文化多樣性的分析應當成為公共管理研究的核心內容。161在胡德構建的文化分析體系中，對個(gè)人利益的激勵和約束是其中不可分割的'一部分。從宏觀(guān)層面上看，有的文化譜系側重于實(shí)現公共利益，有的文化譜系則更加關(guān)心個(gè)人利益的實(shí)現，由此生長(cháng)出各不相同的社會(huì )秩序和公共管理風(fēng)貌。
5利益視角下的倫理分析。倫理分析是公共管理研究中的重要分支。公共倫理學(xué)的學(xué)者認為，公共服務(wù)就是公民美德的延伸。公共倫理的最終任務(wù)，就是要促使人們除了追求自身利益之外，應以兼愛(ài)的姿態(tài)關(guān)心他人及公共的利益。因此，從事公共服務(wù)的工作人員不應該是完全自利的，而應該承擔公共責任、追求公共利益。公共倫理學(xué)的這些看法，實(shí)質(zhì)上是與利益分析的思路基本相容的。因為利益分析并不完全贊成“經(jīng)濟人”假設作為公共管理人性假設的基礎，認為這種假設在公共管理運用中應有個(gè)限度，主張應該堅持管理主體的權力、責任、義務(wù)與利益的有機契合。
三、公共管理的利益分析框架
在公共管理中，利益分析必須與事實(shí)分析、價(jià)值分析與規范分析相結合，并需要綜合運用于實(shí)際問(wèn)題的研究中。
首先，人們在分析中所遇到的基本問(wèn)題是:分配什么利益？向誰(shuí)分配利益？誰(shuí)獲利益多，誰(shuí)獲利益少?這些屬于事實(shí)層面的分析。其次，利益分析離不開(kāi)價(jià)值分析，在利益分析中必須滲透平衡公平與效率的價(jià)值理念，為利益分析提供價(jià)值導向。最后，要在各種利益關(guān)系和利益矛盾中尋找利益平衡，化解利益沖突，必須通過(guò)規范分析，達成激勵和約束多元利益主體行為的目的�？傊�，利益分析不但要明確“誰(shuí)”在追求“什么”利益，而且要分析其追求利益的“方式”及“結果”。
1.利益主體及利益結構分析利益分析首要的問(wèn)題在于明確利益主體及主體間的關(guān)系和結構，所以利益主體及利益結構分析是一個(gè)重要的研究工具�！叭藗兛赡軐娴睦斫庥休^大的分歧，但大多數人都認為，利益總是與主體相聯(lián)系的，離開(kāi)了利益的主體空談利益是不實(shí)際的�！薄銇�(lái)說(shuō)，利益主體有個(gè)人為載體和組織為載體兩種表現形態(tài)。
在個(gè)人利益和組織利益之外，還有缺乏非常明確利益載體的公共利益，它們構成了一個(gè)互動(dòng)、沖突和相容的利益結構。從組織形態(tài)的利益主體來(lái)看，利益分析會(huì )包括如下基本內容:組織間的利益關(guān)系呈現水平型的還是垂直型的結構？如果是水平型的利益關(guān)系結構，主體間的利益沖突如何協(xié)調？如果是垂直型的結構，弱勢主體的利益是否能夠得到補償?另一方面，從組織利益與個(gè)人利益的關(guān)系來(lái)看，個(gè)人利益是恪守組織利益，還是背離組織利益？哪些個(gè)體的利益與組織利益是一致的？哪些個(gè)體的利益會(huì )失去組織利益的庇護？這個(gè)層面的分析，更多的是事實(shí)分析。
2利益需求分析
利益主體的利益需求可以是政治層面的，也可以是經(jīng)濟、文化等層面的�；蛘�，可以大致分為物質(zhì)與精神兩個(gè)方面的需求。哪種類(lèi)型、哪個(gè)層面的利益需求更容易被激勵起來(lái)，使之與社會(huì )利益的實(shí)現和增進(jìn)相協(xié)調，這可能是利益分析中的一個(gè)要點(diǎn)。
對利益主體需求的分析是一種行為動(dòng)機分析�！熬蜏蚀_推測人們的意圖而言，最正確的格言是考察人們的利益，因為利益是行為最基本的動(dòng)機�！�181換言之，行為是受利益支配的，理解了人的利益需求，就可以對人的行為進(jìn)行解釋和預知。西方多數學(xué)者認為，一般來(lái)說(shuō)，人們的行為動(dòng)機遵循著(zhù)一種“經(jīng)濟人”的自利性邏輯，并在這種自利性邏輯導引之下，形成一個(gè)由親及疏的差序性格局。然而，人們的行為動(dòng)機是復雜的，并不是一成不變地以自利性作為所有行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。在資源互相依賴(lài)的環(huán)境之中，利益主體必須把追求自身利益的愿望，與實(shí)現他人的利益結合起來(lái)，在利他和利己之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。
3利益實(shí)現方式分析
從宏觀(guān)層面上來(lái)看利益的實(shí)現方式主要包括強制式的政府機制、交換式的市場(chǎng)機制和美德式的倫理機制。政府在公共管理的過(guò)程中，其主要責任在于彌補交換式的市場(chǎng)機制的只重效率、不顧公平的缺陷，用各種政策工具來(lái)對受損者進(jìn)行合理的利益補償，體現最少受惠者獲益最大的公平原則。除了市場(chǎng)和政府兩種最為基本的方式之外，道德機制也是利益實(shí)現的主要途徑。此外，在當前的中國社會(huì )中，基于以人情為基礎、以社會(huì )網(wǎng)絡(luò )為載體的關(guān)系型分配以及政策過(guò)程中執行偏差所導致的沖突型分配，都是十分值得人們關(guān)注并需認真研究的利益實(shí)現方式。
在利益實(shí)現方式之中，最為核心的問(wèn)題是如何體現效率與公平的統一。具體地講，在利益實(shí)現活動(dòng)中，如何杜絕個(gè)人通過(guò)搭便車(chē)和機會(huì )主義等途徑實(shí)現利益的方式;如何按照付出與回報、成本與效益相一致的準則來(lái)規范逐利行為;如何遵循帕累托改進(jìn)的原則，以不損害其他所有人的利益為前提去提高某一部分人的福利�？梢�(jiàn)，這個(gè)層面的分析與規范方式是緊密結合在一起的。
4.利益分配結果分析
結果層面的分析也是利益分析的重要內容。通過(guò)判斷公共管理活動(dòng)，分析最終實(shí)現的是誰(shuí)的利益，是長(cháng)遠的利益還是短期的利益，是大多數人的利益還是少數人的利益，由此對公共管理進(jìn)行一個(gè)價(jià)值分析。一般情況下，以下三類(lèi)利益群體容易從公共管理中獲取利益:與政府主觀(guān)偏好一致或基本一致者;最能代表社會(huì )生產(chǎn)力發(fā)展方向者;普遍獲益的社會(huì )多數者。
結果層面的利益分析，重要的目的在于研究如何在公共管理中實(shí)現社會(huì )利益的維護與增進(jìn)。事實(shí)上，公共管理活動(dòng)并不是所有一切僅為實(shí)現具有社會(huì )分享性的公共利益。換句話(huà)說(shuō)，公共利益是公共管理期望實(shí)現的根本目標但不是唯一目標。公共管理還包含著(zhù)其他兩類(lèi)目標：一部分利益主體所追求實(shí)現的具有組織共享性的共同利益和具有私人獨享性的個(gè)人利益。因此，公共管理最終達成的利益分配結果，是公共利益與組織的共同利益和個(gè)人利益的和諧與均衡。衡量公共管理成功與否的標準，就是視利益分配結果中公共利益是否基本實(shí)現。
四、結論
利益分析是社會(huì )科學(xué)研究中的基本方法，它對人類(lèi)行為和社會(huì )現象有著(zhù)充足的解釋力。利益分析方法在公共管理多種研究視角和途徑中是獨特的，是多種研究方法的基礎和核心。運用利益分析的方法，可以揭示公共管理中利益沖突和利益妥協(xié)的本質(zhì)過(guò)程，證明公共管理的要旨在于規范利益主體之間的互動(dòng)和合作，實(shí)現以公共利益為核心的社會(huì )利益的維護與增進(jìn)。
我們曾把公共政策的利益分析研究稱(chēng)為利益政策學(xué)，同樣，為說(shuō)明在公共管理研究中對利益分析方法的關(guān)注，也把這種研究簡(jiǎn)稱(chēng)為利益（公共）管理學(xué)，或者直接地寫(xiě)為:利益管理學(xué)。
我們的解釋是:利益管理學(xué)是以馬克思主義的利益理論為指導用利益分析方法研究公共管理的不同利益主體，如何在為維護、增進(jìn)與分配社會(huì )利益的博弈中，實(shí)現利益相對和諧與均衡的學(xué)問(wèn)。需要說(shuō)明，這里的社會(huì )利益不僅包括作為社會(huì )核心利益的多層次公共利益，也包括具有組織分享性的共同利益與私人獨享性的個(gè)人利益。
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