電力管理政企關(guān)系優(yōu)化分析論文
【摘要】由于自身社會(huì )情況以及對于電力作為一種公共產(chǎn)品的考慮，我國現行的電力管理體制采取的是政府從管理體制，投資，電價(jià)等多方面，對電力行業(yè)進(jìn)行高度監管和控制。在這過(guò)程中，產(chǎn)生政企各自職能界限區分不明晰，電力行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程較為緩慢，電價(jià)控制不符合市場(chǎng)規律，從而造成我國社會(huì )用電現狀產(chǎn)生較多弊病。本文從現有電力行業(yè)弊端出發(fā)，考慮優(yōu)化政企關(guān)系，讓政府更多從法律法規角度，而非實(shí)際操作層面對電力進(jìn)行監管，而企業(yè)則更多從市場(chǎng)化層面參與其中，通過(guò)優(yōu)化和構建一個(gè)良好互動(dòng)的合作型政企關(guān)系，進(jìn)而改善我國電力管理的不足，讓民眾能從中較多的受益。
【關(guān)鍵詞】電力管理；電力監管；市場(chǎng)化；政企關(guān)系
1現狀
盡管我國電力行業(yè)管理在這20年來(lái)一直堅持走在持續市場(chǎng)化的道路上，但梳理現如今的我國電力行業(yè)管理特征以及其中所蘊含的政企關(guān)系不足與弊端，仍不由讓人感到深深的憂(yōu)慮：
1.1電力管理
目前我國電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)機制是在政府宏觀(guān)政策引導下企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，與此同時(shí)，在微觀(guān)層面上，政府也能干預電力企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。作為電力行業(yè)的宏觀(guān)管理者服務(wù)者，政府通過(guò)政策、財政等引導行業(yè)發(fā)展，制定企業(yè)行業(yè)標準，并通過(guò)法律法規對企業(yè)和市場(chǎng)運行進(jìn)行保護和強化。同時(shí)，政府對企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行制約，甚至可以直接干預企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)行為[1]。而企業(yè)作為電力的生產(chǎn)者和供應者，發(fā)電、輸電、配電、供電和用電五個(gè)環(huán)節，均由發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)公司來(lái)完成。在發(fā)電側，現已初步形成了中央、地方和外資等多方辦電的競爭格局；但在電網(wǎng)側，均由電網(wǎng)公司負責各個(gè)環(huán)節，我國現有國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司，都為國家控股所有。
1.2電力投資
隨著(zhù)不同類(lèi)型企業(yè)在發(fā)電側的多元化發(fā)展，在發(fā)電方面，電源投資主體較廣泛，包括中央政府、地方政府、民營(yíng)企業(yè)和外資等，其中地方政府、民企和外資對電力投資的比重較大。而更值得讓人稱(chēng)道的是，隨著(zhù)綠色環(huán)保概念的不斷深入人心，中央政府近年來(lái)逐漸加大對節能減排，科技創(chuàng )新等方面投入。除了發(fā)電投資，還有電源建設投資。水電、火電是電力行業(yè)的主要投資方面。近年來(lái)隨著(zhù)國家一系列產(chǎn)業(yè)政策出臺，可再生能源方面的投資占比在不斷上升，核電、新能源等方面成為新的投資方向。但在電網(wǎng)方面，與涉及電網(wǎng)側的企業(yè)類(lèi)型一致，電網(wǎng)投資主體仍是國家控股所有的電網(wǎng)公司。
1.3電價(jià)
我國電價(jià)制定現階段主要是掌握在政府手中。電價(jià)管理還是由國務(wù)院物價(jià)行政主管部門(mén)或者其授權的部門(mén)執行。政府部門(mén)享有電價(jià)的核定權，而無(wú)論是發(fā)電企業(yè)還是電網(wǎng)企業(yè)，都沒(méi)有擬定電價(jià)的權力而只有執行電價(jià)的權力。以城市電價(jià)為例，城市電價(jià)由省級（或自治區、直轄市）電價(jià)體系統一管理，具體的電價(jià)方案也由省物價(jià)部門(mén)以電力企業(yè)成本為基礎，根據各地具體情況制定，政府負責具體實(shí)施執行，自身沒(méi)有制定電價(jià)的權限。發(fā)電企業(yè)和供電公司自身更沒(méi)有制定和更改電價(jià)的權限，只能執行政府制定的電價(jià)，同時(shí)接受政府物價(jià)部門(mén)、審計部門(mén)等的監督和檢查[1]。
1.4電力監管
我國電力行業(yè)，就現階段而言，主要從四個(gè)方面進(jìn)行監管：（1）準入監管。企業(yè)要從事電力生產(chǎn)、供應與銷(xiāo)售業(yè)務(wù)，必須要通過(guò)政府電力管理部門(mén)的準入審核，在取得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證后，才能從事電力相關(guān)業(yè)務(wù)。（2）運行監管。依照政策法規所制定的許可范圍內，企業(yè)從事發(fā)電、輸電、供電業(yè)務(wù)，執行政府的電力、環(huán)保、消防、衛生等相關(guān)技術(shù)標準，接受政府監管。（3）電價(jià)監管。除了之前提到的，我國采用政府定價(jià)，發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)只有執行電價(jià)的權力以外，如果政府認為確實(shí)有需要維持相對穩定的電價(jià)，可以直接補貼企業(yè)，調整運作成本。（4）電力安全監管。平時(shí)需監管電力企業(yè)對電力安全標準的執行情況，當電力設施和供用電秩序方面的產(chǎn)生問(wèn)題或糾紛，電力管理中發(fā)生重大問(wèn)題，突發(fā)事件等，也需要政府及時(shí)出面協(xié)調處理。
2問(wèn)題
從上述現狀看，我國電力管理體制較為全面，涉及電源建設，發(fā)電，供電，用電等方方面面。那這種監管為何還會(huì )讓我們產(chǎn)生擔憂(yōu)呢？按照管理學(xué)的觀(guān)點(diǎn)，現代化企業(yè)制度革新的基礎就是政企分割，尤其對于我國現階段機構改革而言，更是成敗的關(guān)鍵，促進(jìn)電力體制改革的.必然要求�，F階段，政府部門(mén)仍能通過(guò)行政手段直接干預電力企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，并通過(guò)壟斷供電環(huán)節，影響整個(gè)電力行業(yè)從發(fā)電到用電的“流水線(xiàn)”。根據國家統計局消息，中國2013年全國發(fā)電總量達到5.2萬(wàn)億kWh，國家電力市場(chǎng)完成交易總電量為6千億kWh，通過(guò)市場(chǎng)交易的電量?jì)H占全年發(fā)電總量的11%�？梢�(jiàn)政府的審批和計劃仍舊控制著(zhù)全國電量交易，而電力企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和交易自主權很小。此外，正如之前從發(fā)電側和供電側兩個(gè)環(huán)節上不同企業(yè)類(lèi)型分布便可以看到。發(fā)電側的企業(yè)已經(jīng)逐漸多元化，政府，民間，外資等各方共同競爭；在供電側，仍然是國有資本一家獨大。經(jīng)濟學(xué)告訴我們，對于一條產(chǎn)業(yè)鏈上任何一個(gè)環(huán)節被壟斷，壟斷方就掌握了絕對的話(huà)語(yǔ)權，從而使得市場(chǎng)機制失效。國內電力行業(yè)這樣的現狀，無(wú)論是發(fā)電企業(yè)還是電力用戶(hù)，利益上都會(huì )受到壟斷方侵害。盡管在發(fā)電側電力企業(yè)多元化已逐漸產(chǎn)生，我們不可否認的是，我國大部分電力企業(yè)仍是國有電力企業(yè)。對于國有電力企業(yè)，其與政府在產(chǎn)權上存在著(zhù)管理與被管理的關(guān)系，這就不可避免會(huì )進(jìn)一步強化政府對其經(jīng)濟活動(dòng)的制約，從而在電力行業(yè)之中，進(jìn)一步強化現有的“強政府”，同樣也導致社會(huì )力量被變相削弱。電力投資方面，盡管政府與市場(chǎng)已經(jīng)開(kāi)始逐漸轉向新能源開(kāi)發(fā)，現狀是，目前現有投資重點(diǎn)仍集中在火電與水電。以2012年數據為例，1~12月全國電源基本建設完成投資總金額為3772億元，這之中水電所占比重為33.85％，火電所占比重為26.88％，核電所占比0.63％，風(fēng)電所占比重為16.30％。這種電力投資結構，不可再生能源仍是發(fā)電主要能源。這一點(diǎn)，除了影響電力投資單一化以外，發(fā)電過(guò)程中產(chǎn)生的廢料，對于現如今的環(huán)境也是一大負面影響。電價(jià)方面，政府定價(jià)這一規定，使得企業(yè)僅有執行電價(jià)的權力。一方面大大壓縮了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，缺乏市場(chǎng)化電價(jià)機制導致電價(jià)不能及時(shí)有效反映供需情況，無(wú)論是發(fā)電企業(yè)還是供電公司來(lái)說(shuō)，一旦發(fā)電供電成本上升，必然會(huì )縮減企業(yè)產(chǎn)生的利潤。而對于任何企業(yè)來(lái)說(shuō)，缺乏利潤必然難以生存，為了維持生存只能降低成本，容易產(chǎn)生“電荒”現象。部分企業(yè)為了減少虧損，情愿少發(fā)電。電價(jià)過(guò)低又會(huì )造成用戶(hù)對電力的過(guò)度消耗，從而加劇了電力短缺，如此一來(lái)，最后受到損失的仍是企業(yè)和用戶(hù)。從以上這些情況看，我國電力行業(yè)雖然處于一個(gè)高度監管的層次上，但缺乏靈活性的監管手段和調節模式，從某些意義上倒是產(chǎn)生了負面影響。
3原因及分析
電力行業(yè)既然已經(jīng)市場(chǎng)化改革近二十年，為什么還會(huì )產(chǎn)生這樣缺乏靈活性的監管手段和政企關(guān)系呢？（1）電力作為一種居民生產(chǎn)生活必備的重要物品，可以視作公共產(chǎn)品[1]。公共產(chǎn)品是指無(wú)論購買(mǎi)意愿如何，都不能影響到他人對該產(chǎn)品的消費，即公共產(chǎn)品具有“強制性”被購買(mǎi)的特點(diǎn)，當増加一個(gè)單位的消費者邊際成本為零，即每多提供一單位邊際成本同其他產(chǎn)品一樣為正。（2）我國作為社會(huì )主義國家，由于歷史原因，在建國之初的三十年中，處于計劃經(jīng)濟的范疇內，梳理建國以來(lái)電力行業(yè)管理制度的變化，也是從嚴密監管到逐步放松，但相對于資本主義國家，我國現有經(jīng)濟仍是“公有制為主體”的局面。作為民生重要資源的電力，監管放松自然也相對較緩。所謂“他山之石可以攻玉”，同樣監管力度較高的法國在面對電力行業(yè)改革時(shí)，又是怎樣做的呢？由于歐盟在1996年和2003年出臺兩部電力改革法令，法國電力也隨之進(jìn)行改革，主要舉措有以下兩個(gè)[2]：①將輸電業(yè)務(wù)獨立出來(lái)，以保障輸電系統運營(yíng)的公正性；②將發(fā)電配電及供電業(yè)務(wù)繼續保持在法國電力公司內部，但實(shí)行財務(wù)獨立核算。電價(jià)方面，存在監管價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格并存的局面；電力規劃方面，選擇政府指導和市場(chǎng)決策相結合的方式。
4優(yōu)化方案
從政府角度看，需要轉變政府的職能定位，減少對于企業(yè)的壟斷，以及對于一些關(guān)鍵性因素的硬性控制（如電價(jià)等），更多時(shí)候讓市場(chǎng)發(fā)揮其應有的作用。另外一方面，政府應更為科學(xué)靈活地加以管理。凡是“立法先行”，只有法令明確，才能執行到位。此外，參考法國經(jīng)驗，加強監管部門(mén)的獨立性，這也是監管部門(mén)公正性，可靠性的體現。而我國現有監管體制職責不明，造成的往往是政府一紙行政命令下來(lái)，企業(yè)按令執行，最后導致既不符合市場(chǎng)規律，又不符合社會(huì )現實(shí)。電價(jià)方面，政府定價(jià)雖然出于保護居民用電成本的初衷，但一系列經(jīng)濟行為連鎖反應后，產(chǎn)生的結果并不那么令人滿(mǎn)意，而監管價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格并舉可能是個(gè)比較好的思路。從企業(yè)看，目前民間資本和外資能夠進(jìn)入的只有發(fā)電環(huán)節，開(kāi)放被國有資本壟斷的供電一塊，則是政府亟需考慮的另一個(gè)問(wèn)題。但作為企業(yè)，在內部也需要建立起各自獨立，權責分明職能部門(mén)，相互制衡的公司制度和機構體系。由于我國國情，涉及電力行業(yè)的企業(yè)，大多仍是國有企業(yè)，這些企業(yè)與政府關(guān)系更為緊密，而企業(yè)自身就更應明確自身定位，以辦企業(yè)而非拼政績(jì)的心態(tài)去運作，才能更好的在產(chǎn)業(yè)鏈上扮演自己應有的角色。
5結語(yǔ)
看似小小的一度電，卻關(guān)系著(zhù)千千萬(wàn)萬(wàn)居民的日常生活，正如20世紀80年代新自由主義陷入危機，新凱恩斯主義誕生后，對于政府和企業(yè)關(guān)系的完善后的論述那樣，配置社會(huì )資源不僅要依靠政府調節，更要依靠市場(chǎng)調節，政府應適當干預企業(yè)行為，企業(yè)也應適應市場(chǎng)發(fā)展趨勢，配合政府的引導，在一種互動(dòng)型合作政企關(guān)系之下，資源配置才能達到最優(yōu)化，而電力行業(yè)也同樣如此。
參考文獻
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