科技計劃項目管理專(zhuān)業(yè)機構關(guān)鍵問(wèn)題的思考論文
摘要：科技計劃項目管理專(zhuān)業(yè)機構建設是當前我國科技計劃管理改革的一項重要工作，是推動(dòng)政府科技管理職能轉變的重大舉措。文章結合科技計劃管理改革的最新精神與進(jìn)展，探討了專(zhuān)業(yè)機構的定位與職責、內部機構設置、管理制度與管理能力、支持與監督機制等方面的關(guān)鍵問(wèn)題，提出了未來(lái)引導專(zhuān)業(yè)機構建設運行的建議，以期為相關(guān)決策部門(mén)和科技管理工作者提供參考。
關(guān)鍵詞：科技計劃管理；專(zhuān)業(yè)機構；改革；關(guān)鍵問(wèn)題；建議
科技計劃管理改革是當前我國深入推進(jìn)科技體制改革的重要環(huán)節。2014年，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕11號）和《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專(zhuān)項、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)〔2014〕64號）對科技計劃項目管理專(zhuān)業(yè)機構建設工作進(jìn)行了部署[1-2]。2016年，科技部印發(fā)《中央財政科技計劃（專(zhuān)項、基金等）項目管理專(zhuān)業(yè)機構管理暫行規定》，對專(zhuān)業(yè)機構管理做出了具體規定[3]。依托專(zhuān)業(yè)機構管理科技計劃項目是改革完善科研組織方式和管理機制，簡(jiǎn)政放權、優(yōu)化服務(wù)的重要途徑，也是此輪科技計劃管理改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)[4-6]。專(zhuān)業(yè)機構將具體承擔科研項目的受理、評審、立項、過(guò)程管理和驗收工作，為科技計劃的組織實(shí)施提供管理支撐。文章結合科技計劃管理改革的精神與最新進(jìn)展，探討了專(zhuān)業(yè)機構的定位與職責、機構設置、管理制度與管理能力、支持與監督機制等方面的關(guān)鍵問(wèn)題，以期為推進(jìn)專(zhuān)業(yè)機構建設與運行提供參考與啟示。
1專(zhuān)業(yè)機構的定位與職責
明確專(zhuān)業(yè)機構的定位與職責，是確保專(zhuān)業(yè)機構切實(shí)發(fā)揮項目管理職能的前提，是建設專(zhuān)業(yè)機構的重要基礎和首要任務(wù)。國務(wù)院文件以及專(zhuān)業(yè)機構管理暫行辦法對專(zhuān)業(yè)機構的定位與職責進(jìn)行了規定，在總體要求下，還需要根據具體情況對不同行業(yè)、不同領(lǐng)域專(zhuān)業(yè)機構的定位與職責進(jìn)一步界定和細化。
1.1定位
科研項目的第三方管理是實(shí)現政府職能轉變的重要改革舉措[7-8]。專(zhuān)業(yè)機構作為項目管理第三方機構，是指具備獨立法人資格，具備完善法人治理結構和專(zhuān)業(yè)化的管理能力，承擔中央財政科技計劃（專(zhuān)項、基金等）項目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“項目”）管理工作的科研管理類(lèi)單位。專(zhuān)業(yè)機構依據委托協(xié)議，對項目實(shí)施全過(guò)程管理，包括組織項目評審、立項、過(guò)程管理和結題驗收等，獨立行使權利、履行相關(guān)職責，對實(shí)現項目管理目標負責。專(zhuān)業(yè)機構應以建立規范化的科研項目管理機制，構建專(zhuān)業(yè)化的管理模式為宗旨，受部際聯(lián)席會(huì )議及上級部門(mén)委托具體管理科研項目，為科技計劃實(shí)施提供管理支撐，接受行業(yè)主管部門(mén)的指導和監督；根據實(shí)際需求，為相關(guān)領(lǐng)域的科研單位提供項目管理、咨詢(xún)與綜合服務(wù)。專(zhuān)業(yè)機構應以各部委現有的科研管理類(lèi)事業(yè)單位為主，以社會(huì )化組織為輔，整合現有業(yè)務(wù)，剝離與項目管理不相關(guān)的業(yè)務(wù)，承接政府職能，強化服務(wù)意識。
1.2職責
在簡(jiǎn)政放權的改革背景下，專(zhuān)業(yè)機構承接了行業(yè)部門(mén)科研項目管理的職能。簡(jiǎn)而言之，其職責就是負責項目從立項到驗收等各環(huán)節的管理，對項目管理目標的實(shí)現負責。
1）項目籌備立項階段。制訂項目管理工作方案，編制項目概算；參與編制科技計劃年度指南；通過(guò)國家科技管理信息系統受理項目申請，對申請單位提供申請程序等方面的咨詢(xún)服務(wù)。組織項目（預算）評審評估，從國家科技專(zhuān)家庫中抽取項目評審專(zhuān)家，采取公開(kāi)擇優(yōu)、定向擇優(yōu)等方式，遴選承擔單位，形成項目安排和預算安排，并簽訂項目任務(wù)書(shū)（含預算書(shū)）。
2）項目過(guò)程管理階段。監督檢查項目的執行情況和經(jīng)費使用情況，對項目任務(wù)進(jìn)行調整、暫緩、延期和終止，對項目經(jīng)費實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，協(xié)調處理項目實(shí)施過(guò)程中的有關(guān)問(wèn)題，按期匯總報告項目年度執行情況。在委托任務(wù)實(shí)施過(guò)程中，出現技術(shù)路線(xiàn)不合理、不可行以及不可抗力導致任務(wù)無(wú)法繼續實(shí)施等重大變化時(shí)，應及時(shí)向有關(guān)部門(mén)提出調整或終止建議。
3）項目結題驗收階段。組織項目驗收及后續管理，開(kāi)展項目成果匯交，對項目相關(guān)材料、物品等進(jìn)行歸檔；按相關(guān)規定開(kāi)展項目驗收后的成果轉化、知識產(chǎn)權等后續組織管理工作。
4）其他職責。按照國家科技報告管理要求，指導、督促項目承擔單位按要求開(kāi)展科技報告工作；根據國家相關(guān)法律法規，做好項目知識產(chǎn)權管理工作，對項目承擔單位知識產(chǎn)權管理提出要求，實(shí)施監督；調研國內外相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域研發(fā)動(dòng)態(tài)，總結項目研發(fā)進(jìn)展情況；及時(shí)反饋參與項目管理的有關(guān)專(zhuān)家、項目承擔單位、項目人員等各類(lèi)主體科技信用情況。
2內部機構設置
對于改建的專(zhuān)業(yè)機構，應在原有項目管理專(zhuān)業(yè)團隊的基礎上，優(yōu)化、調整、增加內設機構，建立一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化項目管理與戰略研究隊伍，并形成穩定的財務(wù)、法律事務(wù)和知識產(chǎn)權管理等支撐服務(wù)團隊。
2.1項目管理職能處室
項目管理職能處室是專(zhuān)業(yè)機構行使項目管理職能的核心部門(mén)，需要配備具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域背景和項目管理經(jīng)驗的人才隊伍。根據項目管理的需要，可以將項目管理處室按照管理流程或者負責管理項目的具體類(lèi)型進(jìn)行劃分。根據專(zhuān)業(yè)機構內部控制體系建設的要求，各項目管理處室分別負責對不同類(lèi)別項目進(jìn)行全流程、一體化管理，并努力保證不相容崗位互相分離。對委托管理的項目編制概算、參與項目指南編制，負責評審立項、過(guò)程管理、年度報告編寫(xiě)、驗收及后續工作等環(huán)節的管理。
2.2行政保障處室
專(zhuān)業(yè)機構的行政保障處室主要包括綜合處（或辦公室）和財務(wù)處，主要對機構履行項目管理職能起到必要的支撐和保障作用。綜合處主要負責項目管理的綜合協(xié)調，負責黨務(wù)、政務(wù)、人事、檔案、信息網(wǎng)絡(luò )、有關(guān)數據庫建立健全和管理，必要時(shí)可協(xié)助開(kāi)展項目全過(guò)程的管理。財務(wù)處主要負責不同類(lèi)別項目的概算編制、預算安排、過(guò)程中預算調整、財務(wù)驗收等環(huán)節的管理。分別設置項目管理處室和行政保障處室，是實(shí)現專(zhuān)業(yè)機構合理分工、高效運行的重要保證，有助于高效配置人力資源，避免項目管理處室對于項目管理所有任務(wù)的“一肩挑”，有效實(shí)現了任務(wù)分解與管理效能提升。
2.3監督與法務(wù)部門(mén)
根據專(zhuān)業(yè)機構改建的要求，專(zhuān)業(yè)機構應該建立內部監督管理機制。在專(zhuān)業(yè)機構內部設立監督與法務(wù)處，能夠實(shí)現對機構內部人員的有效監督管理，協(xié)調處理項目管理過(guò)程中出現的法律糾紛與知識產(chǎn)權糾紛。監督與法務(wù)處主要負責制定專(zhuān)業(yè)機構章程、內部監管規章制度及風(fēng)險防控制度，對內部人員工作行為進(jìn)行監管；處理項目管理過(guò)程中發(fā)生的法律糾紛和項目實(shí)施過(guò)程中的知識產(chǎn)權糾紛，負責各類(lèi)項目全過(guò)程監管.
2.4戰略研究與規劃部門(mén)
在專(zhuān)業(yè)機構中增設戰略研究與規劃部門(mén)，有利于更加充分地發(fā)揮專(zhuān)業(yè)機構在行業(yè)科技方面的支撐作用。戰略研究與規劃部門(mén)在與項目管理職能處室有關(guān)工作相銜接的基礎上，主要負責與專(zhuān)項管理相關(guān)研究領(lǐng)域的國內外研發(fā)進(jìn)展，受有關(guān)部門(mén)委托進(jìn)行政策調研，參與相關(guān)領(lǐng)域宏觀(guān)發(fā)展戰略與規劃編制，開(kāi)展專(zhuān)業(yè)機構規章制度建設，負責與受委托專(zhuān)項相關(guān)的科研成果知識產(chǎn)權研究與保護工作。
3管理制度與管理能力
專(zhuān)業(yè)機構通過(guò)制定章程，建立較為完善的內部管理、質(zhì)量控制、風(fēng)險控制等管理制度，從而保證項目管理的公開(kāi)、透明、公平、公正。
3.1章程
根據相關(guān)法律法規和改革方案的要求，由專(zhuān)業(yè)機構的理事會(huì )制定章程，主要包括專(zhuān)業(yè)機構運行機制，理事會(huì )議事規則；理事會(huì )與各利益相關(guān)方的關(guān)系；理事會(huì )、監事會(huì )以及理事長(cháng)、監事會(huì )主席的產(chǎn)生方式、人員以及主要職責等內容。章程是專(zhuān)業(yè)機構的行動(dòng)綱領(lǐng)，能夠規范專(zhuān)業(yè)機構作為第三方項目管理機構的行為，是確保對專(zhuān)業(yè)機構實(shí)現有效監督的制度保障。
3.2項目管理制度
主要包括項目任務(wù)、資金管理、專(zhuān)家管理、公開(kāi)公示、項目監督和評估、項目專(zhuān)員制、項目監理制、經(jīng)費、法務(wù)、知識產(chǎn)權等方面的內容，編制本專(zhuān)業(yè)機構所負責管理專(zhuān)項的管理辦法、知識產(chǎn)權管理實(shí)施細則、資金管理實(shí)施細則、評審專(zhuān)家工作管理辦法、信息公開(kāi)管理辦法、法務(wù)管理辦法、流動(dòng)編制項目專(zhuān)業(yè)管理規定、科研項目信用管理辦法等。
3.3內部管理制度
主要包括人事、財務(wù)、保密、信息管理及文檔管理等內部管理有關(guān)的制度，對員工的崗位設置與管理實(shí)行不相容崗位分離制度。對于改建的專(zhuān)業(yè)機構，在機構原有管理制度的基礎上，應根據專(zhuān)業(yè)機構建設的要求和項目管理的.實(shí)際需要進(jìn)行優(yōu)化調整，聚焦項目管理職能相關(guān)制度，使內部管理制度能夠最大限度支撐項目管理工作的高效運行。
3.4質(zhì)量控制、風(fēng)險防控制度
市場(chǎng)化和社會(huì )化對項目管理機構在專(zhuān)業(yè)化管理與風(fēng)險控制方面提出了更高的要求。專(zhuān)業(yè)機構應建立質(zhì)量管理體系、經(jīng)費管理內控體系和績(jì)效管理制度，對項目執行、經(jīng)費使用、專(zhuān)家使用、人員變動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節及不可預見(jiàn)因素實(shí)施風(fēng)險控制，并研究制定應急預案等。ISO9001質(zhì)量管理體系是目前在各行業(yè)廣泛應用的質(zhì)量管理工具[9]。作為市場(chǎng)化的第三方組織，專(zhuān)業(yè)機構建立執行質(zhì)量管理體系是保證其增強市場(chǎng)競爭力、提高服務(wù)水平的重要基礎，也是專(zhuān)業(yè)機構改建對于專(zhuān)業(yè)機構全流程精細化管理的具體要求[10]。對于風(fēng)險防控，除了在質(zhì)量管理體系中積極落實(shí)“基于風(fēng)險的思維”，還應建立專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險防控制度，完善頂層設計和決策機制，加強員工思想教育，強化關(guān)鍵部門(mén)與崗位的監督，加大懲戒力度，標本兼治、懲防并舉。3.5管理能力專(zhuān)業(yè)機構應具備專(zhuān)業(yè)化項目管理隊伍，配備精通經(jīng)費管理的專(zhuān)業(yè)人員，擁有項目管理所需的條件能力，滿(mǎn)足科技計劃項目管理需求。在項目管理方面，具有滿(mǎn)足專(zhuān)業(yè)化管理要求、相對穩定、結構合理且素質(zhì)較高的專(zhuān)業(yè)化管理隊伍，能夠滿(mǎn)足項目的全鏈條設計和一體化實(shí)施的要求；具備較強的業(yè)務(wù)能力和組織協(xié)調能力，在相關(guān)領(lǐng)域具有突出的項目管理能力和豐富的項目管理經(jīng)驗。在經(jīng)費管理方面，掌握國家有關(guān)財政科研經(jīng)費管理和財政預算管理有關(guān)要求，制定規范的項目經(jīng)費管理程序，配備經(jīng)費管理專(zhuān)門(mén)處室和人員，具備對科研項目經(jīng)費管理預算的全過(guò)程管理和監督的能力。在管理條件方面，擁有穩定的辦公場(chǎng)所和較完備的辦公系統，以及與國家科技管理信息系統相銜接的項目管理平臺，定期對管理人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化培訓。在社會(huì )信譽(yù)方面，科技管理表現良好，運行規范，無(wú)違紀違法等不良記錄。
4支持與監督機制
4.1支持機制
建立健全合理有效的專(zhuān)業(yè)機構支持機制，事關(guān)科技計劃管理改革的整體進(jìn)程和實(shí)施效果。目前，專(zhuān)業(yè)機構建設方案提出“建立有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)調整機制”，具體如何實(shí)現有利于項目高效管理的專(zhuān)業(yè)機構支持機制尚未明確，仍在實(shí)踐中不斷探索�？紤]到專(zhuān)業(yè)機構的現實(shí)情況，原先各部委下屬的項目管理單位多為中央財政全額撥款的公益性事業(yè)單位，在專(zhuān)業(yè)機構改建的過(guò)程中，如何轉變職能與角色，關(guān)鍵需要從經(jīng)費、人力、政策指導等方面予以合理支持。一是應穩定支持，確保專(zhuān)業(yè)機構的生存與長(cháng)遠發(fā)展。在合理監督評估專(zhuān)業(yè)機構履職盡責情況的基礎上，對于符合條件的專(zhuān)業(yè)機構要保證穩定足量的任務(wù)分配，避免出現“朝不保夕”的情況，盡量減少專(zhuān)業(yè)機構的“后顧之憂(yōu)”。二是要嚴格篩選，確保專(zhuān)業(yè)機構的專(zhuān)業(yè)水平和社會(huì )聲譽(yù)。在專(zhuān)業(yè)機構遴選環(huán)節，要從項目管理能力、社會(huì )聲譽(yù)等方面嚴格把關(guān)，從源頭上保證專(zhuān)業(yè)機構的質(zhì)量和水平。三是要強化指導，確保專(zhuān)業(yè)機構的服務(wù)質(zhì)量和目標實(shí)現。在項目管理過(guò)程中，要對專(zhuān)業(yè)機構進(jìn)行定期及時(shí)地指導與監督，對于發(fā)現的問(wèn)題要求其及時(shí)整改，研究制訂專(zhuān)業(yè)機構的長(cháng)遠發(fā)展規劃。
4.2監督機制
嚴格監督機制是確保項目管理公平公正的重要保證，也是進(jìn)行科技計劃管理改革的初衷之一。一是實(shí)行公開(kāi)公示制度。在專(zhuān)項管理全過(guò)程中，按規定公開(kāi)公示科研項目評審流程和方法、評審規范、評分標準以及立項信息、資金安排、驗收結果等，接受各方監督（涉密項目除外）。二是實(shí)行年度報告制度。通過(guò)國家科技管理信息平臺向科研人員和社會(huì )公眾公布。三是實(shí)行重大事項報告制度。監督評估活動(dòng)采取抽查、巡視、受理舉報、中期評估、績(jì)效評估和績(jì)效審計等方式進(jìn)行，重點(diǎn)對專(zhuān)業(yè)機構內部風(fēng)險控制體系和管理制度規范建立，以及執行情況等進(jìn)行檢查，并將監督評估結果納入科研信用體系。
5結語(yǔ)與展望
隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，科技計劃項目管理的難度與復雜性日益增加�？萍加媱濏椖抗芾韺�(zhuān)業(yè)機構在我國作為一個(gè)新生事物，如何在項目管理中發(fā)揮積極作用，仍需要各方面的不斷努力探索。要以提高項目管理效能、促進(jìn)科學(xué)研究發(fā)展為終極目標，既要破除藩籬、改革創(chuàng )新，又要符合國情、穩妥推進(jìn)。一方面，應理順機制，避免專(zhuān)業(yè)機構運行過(guò)程中過(guò)多的行政干預；另一方面，應有效監管，防止專(zhuān)業(yè)機構成為“二政府”。下一步，應進(jìn)一步落實(shí)科技計劃管理改革精神，從實(shí)際出發(fā)推進(jìn)專(zhuān)業(yè)機構建設與運行工作。一是借鑒國外專(zhuān)業(yè)機構的運行模式，吸收國外專(zhuān)業(yè)機構在項目管理流程、條件能力支撐、信息系統建設運行、市場(chǎng)化和社會(huì )化以及監督評估等方面的成功經(jīng)驗[11]；二是盡快形成操作層面上的專(zhuān)業(yè)機構遴選與建設指導細化方案，并適時(shí)引入資格招標采購制度，鼓勵具備條件的社會(huì )化科技服務(wù)機構參與競爭[12]；三是進(jìn)一步加強各部門(mén)的溝通協(xié)作，建立民主、務(wù)實(shí)的協(xié)同工作機制，確保專(zhuān)業(yè)機構遴選、監督等環(huán)節工作的公平與公正；四是發(fā)揮好行業(yè)部門(mén)在本領(lǐng)域科技計劃頂層設計和管理監督中的應有作用，利用行業(yè)部門(mén)在管理本領(lǐng)域科研項目的經(jīng)驗以及對本行業(yè)科技發(fā)展熟悉的優(yōu)勢，加強與科研機構的溝通與銜接。
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