對績(jì)效預算實(shí)施步驟的設計論文
【摘要】績(jì)效預算是政府公共支出管理的一項重要制度,其核心是強調公共支出管理中的預期和目標,以及目標與結果的結合,以提高財政資金使用的有效性和政府公共支出管理水平。實(shí)施好預算績(jì)效管理有利于解決我國傳統預算管理中責任不清、透明度低、效率低下等問(wèn)題。因此,對績(jì)效預算實(shí)施步驟的設計意義重大。
一、實(shí)施好績(jì)效預算的重要性
(一)量化政府責任,改善政府與公眾關(guān)系
績(jì)效預算的顯著(zhù)功能在于,它要求部門(mén)將每年的支出與績(jì)效掛鉤,注重產(chǎn)出與投入比例。這種對結果負責的體制,使政府對人有了清楚的交待,納稅人也可以對政府提出異議或肯定政府的成績(jì),尤其有助于政府與公眾建立“雙向溝通機制”,從而建立起相互信任的良好關(guān)系。
(二)提高預算資金的使用效率
績(jì)效預算的本質(zhì)在于增強財政資源分配與政府各部門(mén)績(jì)效之間的聯(lián)系,從而提高財政支出的科學(xué)性、規范性。其結果是公共部門(mén)有了責任機制,各部門(mén)會(huì )將每年要實(shí)施的計劃列出,并按其優(yōu)先性做出排列,項目實(shí)施過(guò)程中和結束后都可以利用績(jì)效評估來(lái)對其做出改變,從而實(shí)現資源的優(yōu)化配置。
二、我國績(jì)效預算實(shí)施的現狀
(一)實(shí)施的現狀
目前,在財政部預算司研究制定的《中央部門(mén)預算支出績(jì)效考評管理辦法》指引下,我國已有大部分的省、市、區正在穩步的實(shí)施績(jì)效預算的改革,其中有些已經(jīng)取得了可喜的成果,為我國推行績(jì)效預算總結了寶貴的,為績(jì)效預算在我國的進(jìn)一步推廣留下了基礎。
(二)存在的問(wèn)題
1.預算的資源配置效率低下,缺乏資金追蹤問(wèn)效機制,缺乏有針對性的.制度規范。
2.政府職能轉變滯后給實(shí)施績(jì)效預算帶來(lái)現實(shí)和制度上的障礙,我國財政資金管理人員配置不足,知識結構的陳舊,難以滿(mǎn)足績(jì)效預算的要求。
3.把預算支出過(guò)程的管理等同于預算支出的績(jì)效管理。預算支出管理進(jìn)行了了多項改革,如實(shí)行國庫集中支付制度、政府采購制度等等。這類(lèi)改革對提高預算支出效率有一定的作用,但這屬于政府對預算支出生產(chǎn)過(guò)程管理的改革而不是預算配置資源的范疇。
三、充分借鑒西方先進(jìn)觀(guān)點(diǎn)
(一)確�？�(jì)效信息和資料的可信性
美國的經(jīng)驗是,在績(jì)效預算改革中,戰略規劃、績(jì)效目標、評價(jià)指標和標準的制訂都是以部門(mén)為主,并征求其他績(jì)效管理者、技術(shù)專(zhuān)家的參與,OMB、財政部門(mén)等預算管理機構進(jìn)行指導。
(二)注意培養績(jì)效管理人員
實(shí)施績(jì)效預算要求培養一批懂專(zhuān)業(yè)、懂管理的人員隊伍,這是推行績(jì)效預算的先決條件。美國政府一直比較注意對公共管理人才隊伍的培養,OMB每年都要在培訓績(jì)效管理人員上花費大量的時(shí)間和經(jīng)費。
(三)財政法體系不健全
目前我國預算管理還處于階段,財政法體系不健全,各級政府的法律遵從度很低,合規性差,利機構和民眾還不能對政府的預算活動(dòng)加以有效監控,因此我國目前尚不具備全面推行績(jì)效預算的條件和環(huán)境。我國可以借鑒美國的績(jì)效預算經(jīng)驗,首先在預算管理引入績(jì)效管理理念和某些做法,同時(shí)積極進(jìn)行制度環(huán)境建設、相關(guān)技術(shù)的研發(fā)及績(jì)效管理人員和文化的培養,為未來(lái)進(jìn)行績(jì)效預算改革準備必要的條件。
四、對我國實(shí)施績(jì)效預算步驟的設計
我國的部門(mén)預算已經(jīng)推行了近十年,各級政府已基本熟悉部門(mén)預算的編制程序,因此,可以在部門(mén)預算的基礎上推行績(jì)效預算的改革,按照“先進(jìn)行試點(diǎn),最后再全方位推行”的思路實(shí)施,逐步構建過(guò)程與結果相結合、效果與效率相結合的預算編制模式,這一過(guò)程的實(shí)施如下:
(一)選擇部分項目支出較大的部門(mén)實(shí)行績(jì)效預算的試點(diǎn)改革
在全面推行實(shí)施績(jì)效預算之前,有必要對績(jì)效預算的運行狀況及具體作用進(jìn)行試點(diǎn)探索,我們可以選擇項目支出較大的農業(yè)、科技等部門(mén)進(jìn)行試點(diǎn),先從具體項目的績(jì)效考核開(kāi)始,運用績(jì)效預算的原理來(lái)指導部門(mén)預算,引入政府項目績(jì)效評價(jià)制度來(lái)優(yōu)化部門(mén)預算。具體步驟如下:
1.財政部門(mén)要負責制定項目績(jì)效預算編制方法,規定項目績(jì)效預算的程序、目標、主體、內容和方法,建立項目績(jì)效考評制度及其框架體系,構建部門(mén)績(jì)效項目庫,其主要內容應包括部門(mén)事業(yè)發(fā)展的總體計劃、項目的內容、項目的滾動(dòng)計劃、項目所產(chǎn)生的社會(huì )或經(jīng)濟效益、達到目標所需的撥款。
2.各部門(mén)根據項目績(jì)效預算編制方法和部門(mén)績(jì)效項目庫編制年度預算。
3.年度終了各部門(mén)根據年度預算執行情況向人大提交項目績(jì)效報告。為充分體現項目支出的責任,報告內容應包括部門(mén)工作目標的戰略計劃執行情況及績(jì)效目標的年度執行情況,要對實(shí)際取得的績(jì)效成績(jì)和年度績(jì)效計劃中的績(jì)效指標進(jìn)行比較;對沒(méi)有達到績(jì)效目標的項目說(shuō)明原因,列出將來(lái)完成績(jì)效目標的計劃和時(shí)間表;如果某個(gè)績(jì)效目標是不實(shí)際或不可行的,要說(shuō)明改進(jìn)或終止目標的計劃。
4.政府委托財政與部門(mén)對政府各部門(mén)的支出項目進(jìn)行績(jì)效考評。
5.由政府根據內外部績(jì)效考評結果做出獎懲,對于年度項目績(jì)效或是事業(yè)發(fā)展的計劃完成較好的部門(mén)給與獎勵,對于指標完成不好的部門(mén),根據情況消減直到取消該項目的預算。
(二)總結上一步的經(jīng)驗并在所有部門(mén)的內部實(shí)施績(jì)效預算
部分項目績(jì)效預算的實(shí)行,為績(jì)效預算的全面實(shí)施打好了基礎,提供了可供參考的模式和經(jīng)驗,在部分項目績(jì)效預算取得一定成績(jì)和效果的前提下,逐步在各個(gè)部門(mén)全面推開(kāi)項目績(jì)效預算,針對各部門(mén)的重點(diǎn)項目計劃開(kāi)展項目績(jì)效預算,真正將項目成果和效果聯(lián)系起來(lái)。
(三)在項目績(jì)效預算的框架下由政府部門(mén)全面推行績(jì)效預算
不斷地學(xué)習與借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗,在項目績(jì)效預算基礎上進(jìn)行改良,引入權責發(fā)生制進(jìn)行多年滾動(dòng)預算,全面推行績(jì)效部門(mén)預算。
1.編制部門(mén)長(cháng)期戰略計劃。部門(mén)工作計劃應將戰略目標詳細分解成年度目標,這些目標應當盡量量化或指標化,以便編制預算并考核效果。
2.根據部門(mén)長(cháng)期的工作目標同步構建績(jì)效預算框架,形成部門(mén)績(jì)效目標�？�(jì)效預算以部門(mén)長(cháng)期戰略計劃為依據進(jìn)行編制,全面考慮項目的成本、效益,充分保證績(jì)效目標的效率性,實(shí)現部門(mén)績(jì)效目標與部門(mén)工作一體化,達到資金有效配置的效果,致使績(jì)效的觀(guān)念貫穿與整個(gè)預算編制與執行過(guò)程的始終。
3.考核年終項目執行情況。隨著(zhù)績(jì)效預算改革的深入,對績(jì)效評價(jià)的要求越來(lái)越高,應引入科學(xué)的績(jì)效評估方法,采取定性分析與定量分析相結合,逐步建立評估模型。同時(shí)隨著(zhù)考評范圍的擴大績(jì)效評估可以委托中介機構進(jìn)行,這樣考評部門(mén)可以把主要精力放在評估結果的應用和監管決策上,而且因為社會(huì )中介機構有豐富的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗可以提高評價(jià)的工作效率、質(zhì)量和公正性。
4.根據考核結果做出獎懲與預算調整。一是由政府根據內外部考評結果對于績(jì)效好的部門(mén)給與獎勵,對于指標完成不好的部門(mén)則予以公告削減直到取消這項預算。二是根據績(jì)效預算按效果撥款的原則,財政部門(mén)按照各機構的計劃制定情況以及工作績(jì)效的考核結果調整下一年度財政預算,并提交人大審議。
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