從分化到整合：二元社會(huì )保障體系的起源、改革與前瞻 論文
建國之初，我國政府即建立了面向城市企業(yè)勞動(dòng)者的社會(huì )保險制度，從分化到整合：二元社會(huì )保障體系的起源、改革與前瞻。在農村，則實(shí)行家庭與集體相結合、以家庭保障為主的保障制度。城鄉社會(huì )保障因之出現了明顯的分化。對這種分化，學(xué)術(shù)界的提法不一，筆者稱(chēng)之為“二元社會(huì )保障體系”。二元社會(huì )保障體系的出現有其客觀(guān)必然性，但它的固化則產(chǎn)生了各種不利的后果。1978年以來(lái)，經(jīng)濟體制改革的深入推進(jìn)和社會(huì )結構的快速轉型，使二元社會(huì )保障體系的固有格局難以為繼，建構城鄉整合（銜接）的社會(huì )保障制度便成為一種客觀(guān)需要。本文在對二元社會(huì )保障體系的出現及其長(cháng)期存在的根源作出較為全面分析的基礎上，根據現階段的實(shí)際，提出了通過(guò)城鄉結合改革二元社會(huì )保障體系的具體任務(wù)，并進(jìn)一步探討了未來(lái)我國社會(huì )保障體系走向城鄉整合的可選擇的模式與制度安排。
一、二元社會(huì )保障體系的形成及其根源
1.二元社會(huì )保障體系的形成。
1949年9月在北京召開(kāi)的全國人民政治協(xié)商會(huì )議，通過(guò)了具有憲法效力的《共同綱領(lǐng)》，其中第32條規定在企業(yè)中“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險制度”。根據這一規定，1951年2月20日中央人民政府政務(wù)院（后稱(chēng)國務(wù)院）頒布了《中華人民共和國勞動(dòng)保險條例》。當時(shí)我國企業(yè)職工勞動(dòng)保險（即社會(huì )保險）涉及傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項目及職工供養直系親屬的有關(guān)待遇。除失業(yè)項目外，其他在發(fā)達的工業(yè)化國家尚存在的各社會(huì )保險項目，我國的社會(huì )保險都包括了。各保險項目的經(jīng)費一般由企業(yè)與國家提供，個(gè)人不繳費。除項目齊全的勞動(dòng)保險外，經(jīng)過(guò)幾十年的逐步發(fā)展，企業(yè)職工還享有各種福利待遇，如交通補貼、住房補貼、物價(jià)補貼、獨生子女補貼及各種優(yōu)惠乃至免費的社會(huì )服務(wù)。
而在農村則未實(shí)行社會(huì )保險制度。新中國成立以后，集體經(jīng)濟開(kāi)始取代家庭經(jīng)濟原有地位而成為農村經(jīng)濟的主體，社會(huì )文化論文《從分化到整合：二元社會(huì )保障體系的起源、改革與前瞻》。農民原先的依靠家庭獲得基本的生存保障轉變?yōu)橐揽考彝ネㄟ^(guò)集體（主要由家庭有生產(chǎn)能力的成員參加集體生產(chǎn)勞動(dòng)，取得報酬，為喪失生產(chǎn)能力或處于生活波折期的成員提供生存保護）獲得基本的生存保障。這種保障形式的實(shí)現方式是：農業(yè)生產(chǎn)最基本的資源——土地為集體所有，并由集體統一經(jīng)營(yíng)。具有農業(yè)戶(hù)口的農村人口只要具備了一定的勞動(dòng)能力，就可以直接成為該集體的成員，由集體安排參加生產(chǎn)勞動(dòng)，并參與對生產(chǎn)成果的分配。農業(yè)勞動(dòng)者僅僅在其完全喪失勞動(dòng)能力時(shí)，才退出農業(yè)生產(chǎn)，回到家庭由家庭具有生產(chǎn)能力的成員負責其基本的生活品供應。針對農民的醫療需求，從1958年開(kāi)始，我國在絕大部分農村地區實(shí)行了合作醫療制度。這種制度和城市企業(yè)職工的醫療保險具有本質(zhì)的不同。后者能夠滿(mǎn)足職工的基本醫療需要，而前者則不能。農民有病，特別是患了大病，取自合作醫療制度的幫助是微不足道的，費用仍主要是來(lái)自家庭。另對少數沒(méi)有勞動(dòng)能力，且無(wú)依無(wú)靠的老人、殘疾人和孤兒，由集體實(shí)行“五�！�，即保吃、保穿、保醫、保住、保葬（兒童保教）。
從以上所述可見(jiàn)，我國在改革以前對城市企業(yè)職工和農民采取了兩種不同的生活保障制度。不過(guò)這種不同主要是就核心保障內容而言：對城市企業(yè)勞動(dòng)者實(shí)行了社會(huì )保險，而對農民則采取了另外形式。至于一些補充保障項目，如社會(huì )救濟，盡管實(shí)施對象在農村和城市有所不同，但制度本身并無(wú)本質(zhì)差異。
2.二元社會(huì )保障體系存在的根源。
二元社會(huì )保障體系是適應當時(shí)國家推進(jìn)工業(yè)化的需要而形成的，是和二元經(jīng)濟、社會(huì )結構相適應的，傳統的計劃經(jīng)濟體制對其有著(zhù)重要的、直接的影響，以下分別加以分析。
第一，城鄉社會(huì )保障模式的不同選擇，與我國農業(yè)生產(chǎn)力水平低下，農村人口多且比例一直居高不下有密切關(guān)系。在社會(huì )轉型過(guò)程中，落后的農村農業(yè)經(jīng)濟與先進(jìn)的城市工業(yè)經(jīng)濟長(cháng)期并存是一個(gè)世界性的現象。與此相聯(lián)系，從工業(yè)化國家社會(huì )保障的歷程來(lái)看，一般都是先有面向城市企業(yè)雇傭勞動(dòng)者的社會(huì )保險制度的誕生，而后經(jīng)過(guò)較長(cháng)的時(shí)期，當社會(huì )結構在工業(yè)化、城市化的基礎上走上城鄉一體化，城市工業(yè)已能通過(guò)自身的積累來(lái)反哺農業(yè)而實(shí)現農業(yè)經(jīng)營(yíng)的規�；c機械化以后，才有農民社會(huì )保險制度的出臺與社會(huì )保障制度的城鄉一體化。以養老保險制度為例，先進(jìn)工業(yè)化國家城鄉勞動(dòng)者養老保險制度的實(shí)施，都間隔了較長(cháng)的一段時(shí)期：西德68年，丹麥86年，美國55年，加拿大63年，日本45年（注：日本于1941年推出面向城市企業(yè)勞動(dòng)者的“厚生年金”保險，1971年推出面向農民的“農業(yè)者年金”保險，直到1986年才真正實(shí)現“年金一體化”。）；如此等等。當然，我們也注意到就基本社會(huì )保險項目而言，蘇聯(lián)和東歐國家建國伊始一般即設計為全民覆蓋，包括農民。這主要是由于這些國家工業(yè)化已有較好的基礎，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，農業(yè)人口所占份額低。中國之所以采取不同于蘇東國家的社會(huì )政策，乃是由于工業(yè)化起步晚，程度低，農業(yè)人口規模大，國家財力難以向農業(yè)勞動(dòng)力提供與城市工業(yè)勞動(dòng)者同等的社會(huì )保障待遇。[1]
第二，二元社會(huì )保障體系的形成是我國工業(yè)化起步階段的客觀(guān)要求。20世紀50年代初期，我國政府提出了實(shí)現社會(huì )主義工業(yè)化的宏偉目標。二元社會(huì )保障體系正是為適應工業(yè)化的要求而推出的舉措之一。首先，工業(yè)化是以機器大工業(yè)生產(chǎn)取代傳統手工生產(chǎn)為特征的，工人成為社會(huì )化勞動(dòng)分工體系的一員。他們離開(kāi)土地，離開(kāi)農村，集中于工廠(chǎng)與城市從事工業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，其勞動(dòng)成果的絕大部分歸雇主或國家，小部分則以工資形式分配給工人作為生活來(lái)源。而當工人遭遇失業(yè)、疾病、工傷等事件時(shí)，建立相應的社會(huì )保險制度，就成為一種客觀(guān)必要。其次，最初形成的社會(huì )保險制度沒(méi)有包含農民，除農民可憑借土地取得最基本的生存保障外，一個(gè)更為重要的原因在于這樣的設計是為了保證為推進(jìn)工業(yè)化提供穩定的原料、農產(chǎn)品與資金來(lái)源。當時(shí)的國際環(huán)境使我國不具備大規模利用外資的條件，只能靠?jì)炔糠e累。除工業(yè)自身的積累外，主要靠農業(yè)積累。國家正是通過(guò)工農業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，征收農業(yè)稅與實(shí)行糧食統購統銷(xiāo)政策支撐工業(yè)發(fā)展的。在這種情況下，為農民建立與城市工人一樣的社會(huì )保障（險）制度便是不可能的了。當然，我國和西方工業(yè)國家走過(guò)的道路不同，即使在工業(yè)化起步階段亦沒(méi)有對農民的生存保障 問(wèn)題 放任不管，使農民即使享受不到和城市職工一樣的種種保險待遇，亦不至于生活無(wú)著(zhù)。
第三，二元社會(huì )保障體系形成并長(cháng)期維持的直接原因乃是建國初期為適應當時(shí)的工業(yè)化路線(xiàn)而配套出臺的一系列城鄉分割的社會(huì )政策。這些社會(huì )政策包括戶(hù)口政策（制度）、勞動(dòng)就業(yè)政策（制度）以及人民公社制度等。有了前二者對農業(yè)人口與非農業(yè)人口的劃分及勞動(dòng)就業(yè)部門(mén)對農民進(jìn)城落戶(hù)與就業(yè)的種種限制，如果沒(méi)有農村方面相關(guān)制度的配合，則遠遠不能達到目的。1958年農村人民公社制度的誕生正好滿(mǎn)足了這一要求。人民公社制度的建立一方面方便了實(shí)行統購統銷(xiāo)政策，為工業(yè)化提供源源不斷的積累；一方面通過(guò)土地的集體所有制，集體的生產(chǎn)和分配，實(shí)現對農民的集中控制與管理，從而防止了“流民”的產(chǎn)生。上述各項主要社會(huì )政策（制度）的相繼實(shí)施，是二元社會(huì )保障體系出臺并得以維持的最直接根源。由于這些政策（制度）的長(cháng)期存在而導致的我國獨特的城鄉二元社會(huì )格局的固化，帶來(lái)了社會(huì )結構轉型的困難與二元社會(huì )保障體系向一體化過(guò)渡的艱巨性。
應當肯定，由于中國政府在實(shí)施工業(yè)化戰略伊始通過(guò)社會(huì )保障制度建設為最大多數人民提供了最基本的生存保護，使人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng )造性得以發(fā)揮，從而保證了工業(yè)化的順利推進(jìn)與農業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，為我國 現代 化奠定了較為雄厚的物質(zhì)基礎，同時(shí)避免了工業(yè)化起步時(shí)極有可能出現的大量農業(yè)勞動(dòng)力盲目流入城市而陷入生活無(wú)著(zhù)的狀況。
當然，最初的社會(huì )保障計劃所明顯呈現出的城鄉分化，雖在一定條件下（工業(yè)化起步時(shí)期）是正常的，但城鄉社會(huì )保障長(cháng)期不能實(shí)現整合與銜接則是不合理的，使廣大農民的根本利益——基本生存的利益受到損害。由于這些與傳統的計劃經(jīng)濟體制及依托城市的工業(yè)化發(fā)展戰略密不可分，要對之加以改變，須具備必要的條件。
二、城鄉結合，推進(jìn)二元社會(huì )保障體系的改革
1978年以后，我國摒棄了傳統的計劃經(jīng)濟體制與依托城市的工業(yè)化戰略，確立了建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的改革總目標與城鄉結合的全面推進(jìn)工業(yè)化的策略。原先僵化的城鄉分割狀態(tài)出現了弱化與松動(dòng)的趨向，到 目前 為止有兩億左右的農民脫離了農業(yè)乃至鄉村。進(jìn)城農民所從事的行業(yè)多種多樣，以建筑業(yè)、工商及服務(wù)性行業(yè)為主，基本可歸結為第二、三兩類(lèi)職業(yè)。[2]鄉鎮企業(yè)與小城鎮的從業(yè)人員的行業(yè)結構與此大同小異。顯然，他們所面臨的風(fēng)險結構已和傳統的與小農經(jīng)濟相適應的 自然 風(fēng)險不同，而是一種和市場(chǎng)經(jīng)濟與工業(yè)化相適應的現代風(fēng)險結構，因此，傳統的家庭保障形式就難以再為其提供最基本的生活保護了，而必須將其納入和城市勞動(dòng)者相同的社會(huì )保護體系，即社會(huì )保險體系中。
然而，我國在計劃經(jīng)濟體制下形成的和就業(yè)高度結合在一起的城市社會(huì )保障體系是相當封閉的.，運行到后來(lái)，已使國家和企業(yè)背上了沉重的財政包袱，需要一個(gè)較長(cháng)的時(shí)期與過(guò)程才能逐步改變。在這種情況下，進(jìn)城農民與鄉鎮企業(yè)從業(yè)人員被納入城市社會(huì )保障體系之中就不是一蹴而就的事了。據對我國最早建立的經(jīng)濟特區深圳市的調查，該市1998年底外來(lái)勞務(wù)工人數達231萬(wàn)人，是戶(hù)籍人口職工（60萬(wàn)人）的近4倍，其中77.1%來(lái)自外地鄉村。該市針對外來(lái)勞務(wù)工的社會(huì )保障項目除工傷保險投保率達到75%外，醫療保險參保人數僅9萬(wàn)人，養老保險17萬(wàn)人，對外來(lái)勞動(dòng)力提供的社會(huì )福利幾近為零。進(jìn)城農民工與鄉鎮企業(yè)職工難以獲得社會(huì )保險待遇，不能為城市社會(huì )保障體系所吸收，但他們畢竟也需要生存保護，于是，盡管他們實(shí)質(zhì)上早已脫離土地，但家鄉仍給他們保留一份自留地。進(jìn)城農民為未來(lái)養老及防備各種生活不測，也不愿意放棄土地。這樣一來(lái)，不利的影響是多方面的：
第一，不利于實(shí)際推進(jìn)我國的工業(yè)化與城鄉社會(huì )結構的轉型。進(jìn)城農民與鄉鎮企業(yè)職工如不能為相應的城鎮社會(huì )保障體系所吸收，就將長(cháng)期處于流動(dòng)狀態(tài)，由此會(huì )帶來(lái)一系列問(wèn)題。
第二，不利于統一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立。目前的城市社會(huì )保障體系改革已推進(jìn)到逐步將城市戶(hù)口各類(lèi)勞動(dòng)者涵蓋于其中，是否能進(jìn)一步擴大覆蓋面，將符合條件的進(jìn)城農民包括進(jìn)來(lái)，關(guān)系到統一的勞動(dòng)力市場(chǎng)能否最終形成及社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制能否最終確立。
第三，不利于農村社會(huì )保障體系的改革與推進(jìn)城鄉居民實(shí)質(zhì)平等地分享經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展成果。如果不能實(shí)質(zhì)加快農業(yè)剩余勞動(dòng)力轉移，推進(jìn)工業(yè)化、城市化與城鄉結構轉型，農業(yè)從業(yè)人口就不可能減少，土地規模經(jīng)營(yíng)與現代化就不可能實(shí)現，農村集體經(jīng)濟實(shí)力與農民實(shí)際收入水平就不可能提高，國家財政面對大量的農業(yè)人口依舊無(wú)能為力。這樣，在社會(huì )保障上推進(jìn)農民與其他社會(huì )成員平等地分享經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展成果也就不可能。
依國際慣例，在各國工業(yè)化與社會(huì )結構轉型過(guò)程中，現代社會(huì )保障制度適應社會(huì )變遷的需要而產(chǎn)生，同時(shí)它也是一個(gè)開(kāi)放的體系，隨社會(huì )轉型的深化而不斷改變其內容和形式。在這一過(guò)程中，社會(huì )保險的覆蓋面不斷擴大，項目逐漸完善，標準也日益提高，并最終實(shí)現社會(huì )保險全民化。
根據國際慣例與我國實(shí)際，我們認為改革二元社會(huì )保障體系的總的目標應當是，通過(guò)城鄉結合，以逐步構建一種新型的城鄉整合的社會(huì )保障體系。應當以社會(huì )保險制度為重點(diǎn)，打破原來(lái)的社會(huì )保險自我封閉的格局，不斷擴大覆蓋面，以容納城鄉社會(huì )結構轉型過(guò)程中符合條件的新的保險對象不斷增加的狀況。并隨著(zhù)工業(yè)化步入高級階段，在工業(yè)不僅不需要農業(yè)提供的積累，相反能反哺農業(yè)、發(fā)展農村時(shí)，推出覆蓋城鄉全體勞動(dòng)者的社會(huì )保險制度。在逐步推進(jìn)社會(huì )保險制度覆蓋對象擴大化的同時(shí)，大力發(fā)展社會(huì )救助、社會(huì )福利與社會(huì )服務(wù)事業(yè)，以保障全體社會(huì )成員的最基本生活并能不斷改善與提高。
從操作的層次上，當前及今后一個(gè)時(shí)期應通過(guò)建構一種作為過(guò)渡形態(tài)的“三元社會(huì )保障模式”（注：“三元社會(huì )保障模式”是本文的新提法，是基于我國工業(yè)化與城鄉社會(huì )結構轉型的特殊性而提出的。1978年改革以來(lái)，在城鄉分割政策短期內尚不能全面取消的情況下，中國的工業(yè)化走上了一條特殊的道路，即原先依托城市的工業(yè)化加以鄉鎮企業(yè)為載體的工業(yè)化。中國的城鄉社會(huì )結構亦出現了新的情形：從產(chǎn)業(yè)結構看，在城市工業(yè)、農村農業(yè)之間，出現了鄉鎮企業(yè)；從階層結構看，在工人和農民之間，出現了農民工人（鄉鎮企業(yè)職工與進(jìn)城農民）；從地域（社區）結構看，在城市與農村之間，出現了小城鎮、城市的外來(lái)人口聚住地等。上述社會(huì )結構的新變化，社會(huì )學(xué)家稱(chēng)之為“三元社會(huì )結構”�！叭鐣�(huì )結構” 理論 對我國城鄉社會(huì )保障的改革與模式選擇具有 方法 論的啟示。根據我國目前已出現“三元社會(huì )結構”的實(shí)際，對原先的“二元社會(huì )保障體系”加以改革，以便于實(shí)現社會(huì )保障的城鄉整合，可考慮對城鄉三大勞動(dòng)者階層即城市企業(yè)職工、農民工人（鄉鎮企業(yè)職工與進(jìn)城農民）及農民分別實(shí)行既相對獨立、又便于走向整合的作為過(guò)渡形態(tài)的社會(huì )保障制度模式。接下的正文將對如何通過(guò)改革以建構這一模式作具體論述。限于篇幅，難以作全面展開(kāi)，可參閱 參考 文獻 [3]。），以突破二元社會(huì )保障體系的固有框架，為進(jìn)一步實(shí)現社會(huì )保障體系的城鄉整合做好準備。[3]
1.對進(jìn)城農民與鄉鎮企業(yè)職工實(shí)行階段性相對獨立的社會(huì )保險制度。
農民進(jìn)城與發(fā)展鄉鎮企業(yè)是我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的必然現象。鑒于他們所面對的風(fēng)險結構和農業(yè)社會(huì )時(shí)已明顯不同，應當是城市社會(huì )保障體系的覆蓋對象，享受社會(huì )保險待遇。而仍將他們納入農村社會(huì )保障體系之中，既不現實(shí)，也不可靠。但從我國目前的實(shí)際而言，對鄉鎮企業(yè)職工與進(jìn)城農民一開(kāi)始即推出像城市企業(yè)職工那樣的比較完善的社會(huì )保障制度，亦缺乏財源及其他資源。因此，在現階段，推出相對獨立的面向進(jìn)城農民與鄉鎮企業(yè)職工的社會(huì )保障制度是必要的。這一改革應以社會(huì )保險為核心，比照城市就養老、醫療、失業(yè)等基本項目建立社會(huì )保險制度。鑒于鄉鎮企業(yè)與進(jìn)城農民的具體情況，開(kāi)始時(shí)企業(yè)繳費比例不可能設計太高，個(gè)人繳費也不一定能達到要求的水平。因而，面向進(jìn)城農民與鄉鎮企業(yè)職工的社會(huì )保障制度在其起步階段，將是不太規范的，與城市企業(yè)職工社會(huì )保障及國際慣例相比，將存在較大的差距。但未來(lái)，它終將與城市社會(huì )保障體系實(shí)現統一，在實(shí)施的基本原則、經(jīng)費來(lái)源（各方比例）、保險金給付（具體標準），保險金的管理與運營(yíng)、基本項目設置等方面，都將實(shí)行相同的制度，并與國際慣例接軌。
2.加快對城市 企業(yè) 職工社會(huì )保險制度的規范化改革。
城市企業(yè)職工社會(huì )保障制度的改革，自20世紀80年代開(kāi)始至今，已經(jīng)取得了顯著(zhù)成就，過(guò)去長(cháng)期實(shí)行的個(gè)人不繳費的“福利模式”已順利過(guò)渡到“保險模式”，養老、醫療、失業(yè)等項目的個(gè)人繳費都已達到一定比重。盡管如此，企業(yè)負擔仍然過(guò)重。按有關(guān)要求， 目前 城市國有企業(yè)繳納基本養老保險費為工資總額的20%左右，加上失業(yè)、醫療兩項，企業(yè)繳費應在工資總額的40%以上。[4]這還不包括生育、工傷、死亡、遺屬等項目上的繳費。因此，企業(yè)實(shí)在不堪重負。這種狀況，也使面向進(jìn)城農民與鄉鎮企業(yè)職工的社會(huì )保障制度與城市接軌變得比較困難。
鑒于企業(yè)繳費困難，當然可考慮通過(guò)個(gè)人繳費并提高標準來(lái)解決，但在目前還存在一些 問(wèn)題 。近幾年來(lái)國有企業(yè)職工收入增長(cháng)緩慢，還有許多家庭收入出現了負增長(cháng)；另外就是目前改革中的企業(yè)基本保險項目像養老、醫療、失業(yè)等，職工個(gè)人已承擔了一定的繳費比例，這在職工工資基數還不高的情況下，比例已不算低。顯然，現階段讓職工承擔更大的繳費比例是不現實(shí)的。
不過(guò)，今后隨著(zhù)職工工資收入的逐步提高，個(gè)人承擔的繳費比例是應當逐步提高的。再就是像養老、醫療保險的個(gè)人賬戶(hù)部分，原規定除個(gè)人繳納外，企業(yè)亦相應劃入一部分，其中企業(yè)劃撥養老個(gè)人賬戶(hù)一項自2001年起已按國務(wù)院有關(guān)規定取消。企業(yè)直接繳納社會(huì )養老統籌基金即可。如此，降低國有企業(yè)負擔可期。
3.在農村實(shí)行一種和目前實(shí)際吻合又便于向城鄉整合目標過(guò)渡的社會(huì )保障制度。
農村社會(huì )保障體系改革的目標，應當是建成以社會(huì )保險為核心的、與城市整合（銜接）的 現代 社會(huì )保障制度，使農民在遭遇年老、疾病、傷殘及其他各種使其基本生活發(fā)生困難的重要事件時(shí)，能夠享受和城市從業(yè)者實(shí)質(zhì)平等的社會(huì )保障待遇。為實(shí)現這一目標，現階段應從宏觀(guān)和微觀(guān)層次展開(kāi)工作。在宏觀(guān)層次，應有步驟地實(shí)現農業(yè)剩余勞動(dòng)力向第二、第三產(chǎn)業(yè)（小城鎮）與城市的轉移并為相應的社會(huì )保障制度所覆蓋。與此同時(shí)，割斷已實(shí)現向鄉鎮企業(yè)、小城鎮與城市轉移的原農村人口與農村和土地的聯(lián)系，實(shí)行農業(yè)經(jīng)營(yíng)的規�；c現代化，提高農村與農民參與現代社會(huì )保障事業(yè)的經(jīng)濟實(shí)力。此外，國家應改變以農業(yè)積累支撐城市 工業(yè)發(fā)展的傳統發(fā)展戰略，加大財政支持農業(yè)與農村社會(huì )事業(yè)發(fā)展的力度。
在微觀(guān)層次，建構一種既適合大多數農村具體情況又便于未來(lái)與城市銜接的過(guò)渡形態(tài)的社會(huì )保障制度。就養老而言，可采取一種家庭養老、集體幫助、國家補助與個(gè)人儲蓄養老（注：20世紀90年代開(kāi)始在我國農村地區推行的社會(huì )養老保險改革因存在著(zhù)種種先天不足，成就甚微，筆者認為目前不宜全面推廣。）相結合的方式。疾病保障可選擇大病費用社會(huì )統籌模式，報銷(xiāo)比例可設較低起點(diǎn)，逐步提高。另對農村貧困人口的幫助應從目前的不規范的救濟制度逐步過(guò)渡到規范的最低生活保障制度。
三、構建城鄉整合的社會(huì )保障體系框架
毫無(wú)疑問(wèn)，未來(lái)我國的城鄉社會(huì )保障體系應當并且終將實(shí)現整合或銜接。我們在此使用的是“整合”而未用“統一”，乃是由于“整合”與“統一”既有聯(lián)系又有區別�！罢稀碑斎灰馕吨�(zhù)一定意義、一定形式、一定程度的統一，但這種“統一”是在承認差別的基礎之上的。按國際經(jīng)驗，農業(yè)與工商及服務(wù)業(yè)的差異即便在高度工業(yè)化 時(shí)代 依然存在，與此相應，面向不同從業(yè)者的社會(huì )保障體系不必要實(shí)現完全統一。從經(jīng)濟合作與發(fā)展組織24個(gè)成員國的情況來(lái)看，以養老保險為例，實(shí)行城鄉統一制度的國家有12個(gè)，實(shí)行專(zhuān)門(mén)制度的國家有7個(gè)，實(shí)行城鄉有統有分制度的國家有5個(gè)。當然，即便后兩類(lèi)國家，城鄉社會(huì )保障待遇并無(wú)實(shí)質(zhì)的差異。[5]從我國國情出發(fā)，即便在未來(lái)仍將保持相當份額的農業(yè)從業(yè)人口，從方便管理的角度看，實(shí)行有統有分的制度形式，即基本保障 內容 城鄉統一制度，其他內容實(shí)行差別制度比較有利。這種模式可稱(chēng)為“有差別的統一模式”。
按照上述模式來(lái)設計我國未來(lái)城鄉整合的社會(huì )保障制度框架，筆者以為，可以目前的社會(huì )保障體系架構為藍本，作出較為具體的勾劃。在面向城市企業(yè)職工的社會(huì )保險制度與面向進(jìn)城農民及鄉鎮企業(yè)職工的社會(huì )保險制度已實(shí)現統一、前述對農村社會(huì )保障體系進(jìn)行規范化改革的各種宏觀(guān)前提已經(jīng)具備的條件下，目前城市實(shí)行的養老保險的第一支柱與醫療保險的大病統籌以及最低生活保障等可設計為城鄉共享項目，其他方面或項目則可根據城鄉實(shí)際保持一定差異。以下我們作較具體的 分析 。
1.建立覆蓋城鄉全體勞動(dòng)者的基本養老保險制度。
目前城市企業(yè)職工養老保險實(shí)行兩支柱制度，第一支柱，按各地上一年職工平均工資的一定比例發(fā)放，標準是達到最基本生活水平，其基金來(lái)源為企業(yè)繳納和國家財政支持；第二支柱，則主要為個(gè)人積累部分，通過(guò)個(gè)人賬戶(hù)來(lái)實(shí)現。在未來(lái)，第一支柱可考慮作為全體勞動(dòng)者的基本養老項目，而不分城鄉之別，以確保城鄉全體勞動(dòng)者的最基本生活的平等。至于第二支柱，城鄉之間可保持一定的差異。就保障城鄉勞動(dòng)者最基本的養老待遇的第一支柱的經(jīng)費來(lái)源而言，城市企業(yè)職工仍通過(guò)現行辦法實(shí)現，農民則可考慮以下途徑，即集體幫助和國家財政的支持。當然將來(lái)如條件允許，農民個(gè)人亦可承擔一定比例。其 中國 家支持部分，應當作為重點(diǎn)。國家財政支持農民養老保險的資金來(lái)源，即絕對貧困基本消除后，原先用于扶貧的那部分款項的大部分。以目前扶貧款項實(shí)際超過(guò)200億元（注：1996年國家的各種扶貧投入已超過(guò)了100億元，從1997年始，國務(wù)院決定每年從中央財政再增加45億元的資金用于扶貧。根據有關(guān)統計，目前扶貧款總額已超過(guò)200億元。（參見(jiàn)《加強扶貧攻堅力度，盡快解決溫飽問(wèn)題》，《新華月報》1997年第1期，第196頁(yè)。）。） 計算 ，分攤到約1億左右的老年農民身上，人均約為200元，當然這筆錢(qián)不可能完全用于養老事業(yè)。但隨著(zhù)國家經(jīng)濟形勢的不斷好轉，加之絕對貧困的消失，逐步轉移并加大財政對農民養老的支持應該是無(wú)疑的。除部分扶貧款項外，國家財政收取的個(gè)人所得稅、財產(chǎn)稅、消費稅的少部分亦可用于農民養老事業(yè)（注：應當指出，國家對農民養老的支持不是一種恩賜，而是一種義務(wù)。國家積累的相當部分來(lái)自農民，目前經(jīng)常提變現部分國有資產(chǎn)用于城市職工養老，對農民亦應一視同仁，以清償國家對農民的隱性負債。）。國家支持加上集體幫助部分，使農民養老逐步達到城市職工第一支柱的水平，應是沒(méi)有什么問(wèn)題的。再加上農民在其勞動(dòng)年齡期間所逐步積累起來(lái)的個(gè)人養老儲蓄部分（相當于城市企業(yè)職工的個(gè)人養老賬戶(hù)部分），農民養老待遇與城市從業(yè)者的實(shí)質(zhì)差距將變得微不足道。當然農民年老領(lǐng)取相當于維持最低生活水平的社會(huì )養老金時(shí)，所承包的土地應作出相應的調整。
2.建立全民統一的大病統籌醫療保險制度。
醫療保障項目目前分日�；踞t療和大病統籌兩個(gè)部分。在總結江蘇鎮江與江西九江兩市醫療保險制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，現階段我國城市企業(yè)職工醫療保險實(shí)行社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的制度，其中社會(huì )統籌用于大病醫療，基金來(lái)源為企業(yè)繳費；個(gè)人賬戶(hù)用于日�；踞t療，基金來(lái)源為個(gè)人繳費與企業(yè)劃撥。這樣的劃分是否合理，筆者是存有疑問(wèn)的。其一，自改革至今，我國人民的收入水平已有大幅度提高，對絕大多數人來(lái)說(shuō)，個(gè)人應付日�；踞t療已不成問(wèn)題；其二，為個(gè)人日�；踞t療建立單個(gè)賬戶(hù)，反而增大了管理成本。倒不如將企業(yè)劃撥個(gè)人賬戶(hù)部分打入個(gè)人制度性工資，直接由個(gè)人支配使用，節約下來(lái)的管理成本可進(jìn)入社會(huì )醫療統籌基金。
可見(jiàn)，如將個(gè)人醫療賬戶(hù)取消反倒有利。但鑒于城市企業(yè)職工過(guò)去長(cháng)期享受免費醫療之惠，現日常醫療完全由個(gè)人繳費，心理上不可能馬上接受。因此，可設定一個(gè)過(guò)渡期。在過(guò)渡期內，對城市企業(yè)職工繼續實(shí)施現制度。而對非企業(yè)職工及小企業(yè)職工，包括城市自謀職業(yè)者、家庭婦女、雇工人數極少（如在5人以下）的企業(yè)職工、個(gè)體農民等所有國民，則以建立大病統籌保險項目作為醫療保障制度改革的基本目標。至于資金來(lái)源，可根據以往大病的發(fā)生率、費用情況和發(fā)展變化趨勢，預測人均費用。再根據社會(huì )及個(gè)人合理負擔的原則，測出個(gè)人繳費（城市企業(yè)職工在過(guò)渡期后，也應平等承擔大病統籌醫療保險的個(gè)人繳費部分）及國家、集體（企業(yè)）分攤比例，目標是保障全體國民不致因大病而 影響 基本生活乃至陷于貧困。
3.實(shí)行全民統一的最低生活保障制度。
即使就上述項目實(shí)行“國民皆保障”，亦會(huì )發(fā)生少數國民因這樣或那樣的原因而陷于生活貧困的狀況，這就提出了即使在未來(lái)，亦有建立與保留最低生活保障制度的必要。未來(lái)的最低生活保障制度，城鄉實(shí)行統一制度，資金完全由國家與社會(huì )提供，但給付標準可視具體地區情況而定。
廣東、浙江等沿海經(jīng)濟發(fā)達省市在此方面已先行一步，2001年先后宣布實(shí)行城鄉統一的最低生活保障制度。以浙江為例，城鄉最低生活保障制度已進(jìn)行了多年的試點(diǎn)與推廣。以該省經(jīng)濟實(shí)力較為雄厚的現實(shí)，浙江在最初建立這項制度時(shí)，即采取城鄉一體化的 方法 ，城鄉統一建一套制度，以縣級為單位，只是在保障標準上在城鄉間作出區分，實(shí)行“一套制度，多種標準”。[6]上述經(jīng)驗可為其他省份未來(lái)在建立此項制度時(shí)提供參考 。
除上面提到的養老項目的第二支柱與醫療項目的日常部分在制度形式上不一定實(shí)現城鄉銜接外，失業(yè)、工傷等項目對農民特別是個(gè)體農民來(lái)說(shuō)，就不像對城市企業(yè)職工那么迫切，城鄉之間保持一定的差異，是可行的。
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