城鄉一體化的社會(huì )保障體系論文

　　摘要：本文從分析中國城鄉社會(huì )保障的現狀出發(fā)，認為中國城鄉社會(huì )保障體系運作的基礎是農村的“土地保障”，并以農村的“土地保障”及社會(huì )保障的城鄉差別為后盾，通過(guò)農村青壯年的城市化不斷優(yōu)化城市的人口結構（或者說(shuō)在延緩城市人口結構上的老齡化速度），使城市的社會(huì )保障得以實(shí)現，而不合理的社會(huì )階層結構與不合理的城鄉人口比例是城鄉一體化的社會(huì )保障體系建設的主要障礙。因此，文章進(jìn)一步認為，城鄉一體化的社會(huì )保障體系的真正實(shí)現，只能通過(guò)加快城市化、改善整個(gè)社會(huì )的階層結構從而提高整個(gè)社會(huì )的扶養比，同時(shí)改善城鄉人口的比例，使農民在市場(chǎng)中與市民處于平等的競爭地位，才能真正增加其收入，從而實(shí)現社會(huì )保障體系的城鄉一體化。

　　關(guān)鍵詞：城市化社會(huì )保障體系一體化

　　近年來(lái)我國的“農村社會(huì )保障”有了較大的發(fā)展，如在農村推行醫療保健制度、農村社會(huì )養老保障制度和計劃生育保險等等，而根據社會(huì )保障的基本特征，目前我國在農村實(shí)施的任何一種“社會(huì )保障”項目都不完全符合社會(huì )保障的基本特征，因此從嚴格意義上講，它們都不應該歸屬為社會(huì )保障，而是社區保障。無(wú)論是農村醫療保健制度、或是農村社會(huì )養老保障制度或是農村計劃生育保險都是在一定社區范圍內，以本社區居民為保障對象的一種福利制度，與社區經(jīng)濟發(fā)展水平緊密相聯(lián)，因為它們都不是一種由國家強制實(shí)行的全國范圍內統一實(shí)施的保障制度，也沒(méi)有國家財政的支持，更不屬于國民收入分配與再分配的一種形式。這種城鄉有別的“社會(huì )保障”體制是有違社會(huì )公平的，因此，建立城鄉一體化的社會(huì )保障體系就勢在必行。

　　一、城鄉社會(huì )保障體系的現狀

　�。ㄒ唬┲袊�社會(huì )保障的前提：城鄉二元分割

　　我國80%的人口在農村，但農業(yè)所創(chuàng )造的國民收入僅占國民收入總額的30%，而20%的城市人口卻創(chuàng )造國民收入的70%。發(fā)達的城市經(jīng)濟與欠發(fā)達的農村經(jīng)濟同時(shí)并存，現代工業(yè)與傳統農業(yè)同時(shí)并存，這是典型的二元經(jīng)濟結構。

　　由經(jīng)濟二元結構決定，我國過(guò)大的城鄉差別制約著(zhù)社會(huì )保障總體水平的提高。占人口20%的城鎮居民享受89%的社會(huì )保障經(jīng)費，而占人口80%的農村居民的社會(huì )保障僅占全國保障費的11%。城鎮已初步建立了較高水平且完整的社會(huì )保障體系，養老保險金已基本實(shí)現了社會(huì )統籌，建立了國家、企業(yè)和個(gè)人共同負擔的基金模式，醫療保險、失業(yè)保險、工傷保險以及女職工生育保險，都在原有的制度上進(jìn)行了改革和逐步完善。而在廣大的農村，仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業(yè)為重點(diǎn)、以家庭保障為主體的社會(huì )保障，除養老保險和醫療保險進(jìn)行了改革試點(diǎn)以外，其他保險項目基本上沒(méi)有建立起來(lái)，城鎮的社會(huì )保險覆蓋率已達90%以上，而農村覆蓋率不足2.4%。這種城鄉社會(huì )保障發(fā)展水平的客觀(guān)差距，具有深刻的經(jīng)濟和社會(huì )背景，在一個(gè)相當長(cháng)的時(shí)期內是無(wú)法改變的。

　�。ǘ�）中國社會(huì )保障的基礎：“土地保障”

　　廣大鄉村農民的經(jīng)濟收入無(wú)一定保障，主要依當年的農業(yè)收成好壞而定，農業(yè)收入幾乎成為農民的唯一經(jīng)濟來(lái)源，土地亦成為農民賴(lài)以維持生計的最后依托。而我國是一個(gè)人口眾多、土地資源有限的農業(yè)大國，“靠天吃飯，靠土地為生”是農民數千年來(lái)世代相襲的傳統，從這個(gè)意義而言，土地就是農民賴(lài)以生存的“命根子”。自改革開(kāi)放以來(lái)，由于“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”政策在農村的全面貫徹落實(shí)，打破了計劃經(jīng)濟體制下形成的“一大二公”的農村經(jīng)濟格局，使農民擁有了自己的土地，極大地調動(dòng)了農民的積極性，同時(shí)也在一定程度上加重了農民對土地的依賴(lài)感。改革開(kāi)放以來(lái)，以農村聯(lián)產(chǎn)承包責任制為龍頭的改革為農民鋪就一條通向富裕的大道，以農業(yè)生產(chǎn)為基礎的多元化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式構筑了農村經(jīng)濟的基礎，但農業(yè)收入仍然是農民收入的主要來(lái)源。據有關(guān)資料的統計顯示，我國農戶(hù)生產(chǎn)性純收入的構成發(fā)生了很大的變化，其中非農業(yè)收入呈逐年上升的趨勢，由1980年的17.0%上升到1992年的43.2%，農業(yè)收入則呈現逐年下降的趨勢，由1980年的83.0%降至1992年的56.8%。<1>可見(jiàn)，盡管農民的非農收入增長(cháng)較快，但是，農業(yè)收入目前仍是農民收入的主要來(lái)源，靠土地謀生仍是絕大多數農民的理性選擇。

　　正是借助于這種城鄉保障水平上的差別與農村廣泛存在的“土地保障”，城市化后的青壯年，支持或者說(shuō)延緩著(zhù)城市老齡化進(jìn)程，即通過(guò)城市統一的群體或者說(shuō)集體的轉移支付方式——城市社會(huì )保障系統，為城市社會(huì )保障體系做出了自己的貢獻；另一方面，他們又通過(guò)非正式的個(gè)體間的親友饋贈方式支持著(zhù)部分農村人口的基本保障運行。顯然，這種方式的運行，是由城鄉社會(huì )保障二元化、農村社會(huì )保障的低水平共同決定的。從以上分析我們不難發(fā)現，從總體上來(lái)看，農村為其城市化的青壯年提供了撫養、教育等相關(guān)費用，即在這些城市化的青壯年的身上積累了大量的人力資本，顯然，這并不是一個(gè)小數字，而這些人在城市化以后，借助于城鄉差別，實(shí)際上給農村所做出的是不對稱(chēng)的回報。換一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是由農村投資，而同時(shí)由城市和農村共同來(lái)收益，甚至是城市收益大于農村。所以，從社會(huì )保障體系的資源上來(lái)說(shuō)，城市化的過(guò)程就是農村資源凝結成人力資本的形式向城市轉移的過(guò)程。因此在某種程度上可以說(shuō)，城市化這一機制，使城市化的青壯年在支持城市社會(huì )保障運行的同時(shí)，也支持了農村基本保障的運行。

　　二、城鄉一體化的社會(huì )保障體系的實(shí)現障礙之一：不合理的社會(huì )階層結構

　　“社會(huì )保障，是社會(huì )（國家）通過(guò)立法，采取強制手段對國民收入進(jìn)行分配和再分配形成社會(huì )消費基金，對基本生活發(fā)生困難的社會(huì )成員給予物質(zhì)上等幫助，以保證社會(huì )安定的一系列有組織的措施、制度和事業(yè)的總稱(chēng)。社會(huì )保障是社會(huì )成員應享有的基本權利，是國家應履行的確保社會(huì )成員生活權利的一種法律制度”<3>。而社會(huì )保險在現代社會(huì )保障體系中居于核心層次，一般由疾病、生育、工傷、殘障、失業(yè)、老年和死亡等保險項目組成，其中老年、疾病及失業(yè)等項目居于最重要的位置，并成為各國發(fā)展社會(huì )保障事業(yè)的重點(diǎn)。但不論社會(huì )保障的項目與內容有多在的差異，社會(huì )保障的對象主要是社會(huì )的弱者及潛在的弱者。

　　從上面對社會(huì )保障的定義及其基本特征可以看出，既存的與潛在的社會(huì )弱者是社會(huì )保障的核心，而社會(huì )的下層成員由于其比較低的抵御風(fēng)險的能力而成為社會(huì )弱者的主要來(lái)源。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì )保障所依靠的是全體社會(huì )成員在物質(zhì)方面以轉移支付為手段實(shí)現的社會(huì )成員間的再分配，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是上、中層社會(huì )成員對下層社會(huì )成員在經(jīng)濟上的一種扶助。顯然，在金字塔型的社會(huì )階層結構社會(huì )中，有能力提供扶助的社會(huì )成員是社會(huì )的上、中階層，接受扶助的成員是社會(huì )的下層成員，這樣，社會(huì )的扶助比率為3（1+2）﹕3，即1﹕1的比例，顯然，這樣的扶助比例過(guò)高，不可能實(shí)現全體社會(huì )成員的一體化保障，即使勉強實(shí)現，其保障的水平也不可能很高，起不到保障的作用。

　　因此，如果我們加快城市化的進(jìn)程，使社會(huì )的階層結構轉化為類(lèi)似于高福利國家的紡錘型結構，即中間大、兩頭小的服從正態(tài)分布的結構，我們將其上、中、下三個(gè)階層的比例理想化為1﹕2﹕1（一般情況下，這些國家的中間階層的比例遠遠大于2），顯然，這種社會(huì )結構的社會(huì )扶助比例為3（1+2）﹕1或更大，所以這種扶助比例是社會(huì )的上、中層成員可以接受的。

　　社會(huì )保障水平比較高的國家的實(shí)踐無(wú)不證明了這一點(diǎn)。發(fā)達國家是一種存在一個(gè)巨大的中等階層的社會(huì )階層結構，這是學(xué)術(shù)界不爭的事實(shí)。如果說(shuō)發(fā)達國家的保障水平較高是因為他們的經(jīng)濟發(fā)展水平較高的話(huà)，即將經(jīng)濟發(fā)展水平作為一個(gè)重要的變量進(jìn)行考察的話(huà)，那么與我國同為發(fā)展中國家的墨西哥、智利，其經(jīng)濟發(fā)展水平遠遠低于發(fā)達國家，但其社會(huì )保障建設得非常完善，社會(huì )成員接受政府救濟的貧困線(xiàn)的水平比較高，是每天收少于4美元就可以領(lǐng)取政府救濟金，即一個(gè)人如果1個(gè)月的收入少于120美元，就可以領(lǐng)取政府救濟金。<5>在如此高的保障水平下，墨西哥、智利政府卻沒(méi)有感到有多么的吃力，其中一個(gè)重要的原因就是階層結構的影響。這些發(fā)展中國家的階層結構已呈中間大、兩頭小的紡錘型結構已是一個(gè)眾所周知的事實(shí)，仍以墨西哥、智利為例，這些國家的農業(yè)人口僅為總人口的20%，而且農村的城鎮化建設比較快。<6>因此，從這一角度來(lái)說(shuō)，只有改善我們的社會(huì )階層結構，加快城市化的進(jìn)程，才能真正實(shí)現城鄉社會(huì )保障的一體化。

　　三、城鄉一體化的社會(huì )保障體系實(shí)現的障礙之二：不合理的城鄉人口比例

　　在西方國家，尤其是工業(yè)國，農民（Farmer）明顯比城市普通居民（普通雇員、工人）擁有更多的財產(chǎn)。一般來(lái)說(shuō)，農戶(hù)不但擁有他們耕種的全部或部分土地，而且擁有相當可觀(guān)的牲畜和農業(yè)機械，并且這些財產(chǎn)是可以隨時(shí)變現的。

　　而在現階段的中國，由于城鄉居民收入上的差距導致的城鄉居民在繳納保費上的差別是實(shí)現社會(huì )保障城鄉一體化的真正障礙已是學(xué)術(shù)界和社會(huì )各實(shí)際工作部門(mén)不言的共識，只有農民的收入實(shí)實(shí)在在地得到不斷提高，并和城市居民達到真正的平等，農民才有實(shí)力參與現代社會(huì )保障事業(yè)，所享受的保障待遇也才能和城市居民達到公平，可見(jiàn)，縮小城鄉居民收入之間的巨大差距才能真正實(shí)現社會(huì )保障的城鄉一體化，而農民的主要收入來(lái)源是農產(chǎn)品收入，因此，實(shí)現社會(huì )保障的城鄉一體化最終落實(shí)于能否提高農產(chǎn)品的價(jià)格，農產(chǎn)品的價(jià)格提高了，農民就能真正提高收入，從而縮小城鄉居民收入上的差異，社會(huì )保障的城鄉一體化才能真正實(shí)現，否則就只能是空談。如何提高農產(chǎn)品的價(jià)格？對于這個(gè)問(wèn)題的回答，有些學(xué)者建議借鑒日本的經(jīng)驗，宜采取繼續提高農產(chǎn)品價(jià)格以保護農民的收入得到不斷的.提高。<8>筆者認為，在中國目前的條件下，單方面提高農產(chǎn)品的價(jià)格，除了人為地增加了計劃性排斥市場(chǎng)以外（這對于一個(gè)長(cháng)期受計劃經(jīng)濟體制影響的國家來(lái)說(shuō)，其負面影響是不言而喻的），只能增加政府的負擔，其可行性非常低，即便可行，由于廣大農民群體的存在，這也就決定了農產(chǎn)品的保護價(jià)格不可能與市場(chǎng)價(jià)格有太大的差距，因而達不到縮小城鄉居民收入差距的目的，沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性的意義。

　　從經(jīng)濟學(xué)角度來(lái)看，決定農產(chǎn)品價(jià)格高低的根本原因并不是人為的計劃性，因此我們需要從市場(chǎng)本身中去尋找其根本原因，下面我們從市場(chǎng)機制本身，即農產(chǎn)品的市場(chǎng)供求狀況來(lái)分析決定農產(chǎn)品價(jià)格偏低的原因。一般來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)產(chǎn)品的市場(chǎng)供給大于其社會(huì )需求的話(huà)，該產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格就不可能非常理想，這是因為由于存在多家生產(chǎn)者，且相互之間處于一種競爭狀態(tài)，這就決定了購買(mǎi)者的主動(dòng)權，其有充分的討價(jià)還價(jià)的余地，而賣(mài)方則明顯處于一種被動(dòng)狀態(tài)，也即市場(chǎng)中的交換雙方并不是處于對等的地位上，因此，農產(chǎn)品價(jià)格的相對偏低就是一種不可避免的結果。

　　同樣根據市場(chǎng)原理，這多家生產(chǎn)者中必然有些生產(chǎn)者由于利潤的下降甚至虧損而不得不退出市場(chǎng)之外，從而調節供求狀況，使之達到供求的平衡而不至于使某一產(chǎn)品的價(jià)格長(cháng)期偏低。但是，我國農產(chǎn)品的生產(chǎn)卻并沒(méi)有完全按照市場(chǎng)的這一規則來(lái)運行，因為農業(yè)生產(chǎn)是農民唯一的生產(chǎn)手段和生產(chǎn)目的，農民們沒(méi)有其他可供選擇的商品可以生產(chǎn)，因而市場(chǎng)對其作出生產(chǎn)決定并不起多大的作用，即使是虧損也要生產(chǎn)，這一狀況是普遍的，這就更加劇了買(mǎi)方的心理預期和壓低農產(chǎn)品價(jià)格的把握，在這種情況下，農產(chǎn)品的價(jià)格不可能達到一個(gè)合理的狀態(tài)，即使人為地提高了其價(jià)格，在這種市場(chǎng)的作用下也不可能持久，最終還是會(huì )被壓低下來(lái)，更何況我們的城鄉人口比例相差懸殊。

　　從上面的分析我們不難知道，決定農民不能增收的決定因素是農產(chǎn)品價(jià)格偏低，而農產(chǎn)品價(jià)格偏低又是由不合理的農業(yè)、非農業(yè)從業(yè)人口結構決定的，這一不合理的結構主要表現在城鄉人口的比例上，因此，不改變城鄉人口的比例，要實(shí)現農民增收進(jìn)而實(shí)現城鄉社會(huì )保障的一體化只能是不現實(shí)的，只有農業(yè)人口與非農業(yè)人口達到一個(gè)適當的比例，從根本上改善農產(chǎn)品的供求狀況，才能實(shí)現農民收入的絕對、相對上的提高。這種決定關(guān)系我們可簡(jiǎn)單概括成如下表格：

　　城市化的階段與農產(chǎn)品供求比例

　　城市化階段城鄉人口比例農產(chǎn)品供求比例

　　早期小大

　　中期中中

　　晚期大小

　　顯然，當前的中國社會(huì )正處于上表中的早期或者是早期與中期的交接處，這一特定的歷史條件決定了我們離城鄉一體化的社會(huì )保障體系的實(shí)現還是有一段距離的。同樣根據上面的分析，我們所能做的也只能是調整城鄉人口的不合理比例，從根本上改變農產(chǎn)品的供求狀況，進(jìn)而改變城鄉收入上的巨大差距而實(shí)現社會(huì )保障的城鄉一體化，而要調整城鄉人口的不合理比例也只有城市化這一條道路，至此，我們已經(jīng)非常明確地知道，不是城鄉居民收入上的差距而是城市化人口比例不高在真正阻礙著(zhù)城鄉一體化的社會(huì )保障體系的實(shí)現。