公共政策評估主體性原則透析論文

　　（論文關(guān)鍵詞）公共政策評估主體原則

　　（論文摘要）我國在公共政策評估的實(shí)施過(guò)程中仍然存在著(zhù)諸多問(wèn)題，究其原因之一，主要是我國在政策評估方面的著(zhù)重點(diǎn)在于提出各種不同的評估方法、模式，卻忽視了對政策評估的研究。事實(shí)上，只有本著(zhù)利益相關(guān)、多元化、獨立性、專(zhuān)業(yè)化、公開(kāi)公平、代表性等公共政策評估性原則，才能選出客觀(guān)、獨立、合理、有效的政策評估主體，才會(huì )有利于公共政策評估的改進(jìn)。反之，公共政策評估的有效性將受到影響。

　　公共政策評估主體就是直接或間接地參與公共政策評估過(guò)程的個(gè)人、團體或組織。公共政策評估主體在評估活動(dòng)中處于舉足輕重的地位，它決定著(zhù)評估標準的制定、評估范圍的大小以及評估方法的選擇，從而發(fā)揮著(zhù)主導性的作用，直接影響到評估工作的成敗。筆者認為，只有遵照以下系統的評估主體性原則，才能選定客觀(guān)、獨立、合理、有效的公共政策評估主體，才能實(shí)現科學(xué)有效的公共政策評估。

　　一、利益相關(guān)原則

　　一般的公共政策教材認為，在公共政策評估活動(dòng)中，除立法機關(guān)、政黨組織、司法機關(guān)、社會(huì )組織和公民外，比較重要的公共政策評估主體是政策制定者和執行者、專(zhuān)業(yè)機構和人員、大眾傳播媒體。在這其中，把政策對象這一重要評估主體排除在外是非常不科學(xué)的。因為作為公共政策對象的社會(huì )組織和公眾，他們能夠親身感受到公共政策給自己的經(jīng)濟、社會(huì )生活帶來(lái)的影響，對公共政策最有發(fā)言權�？上У氖�，在一些政策評估實(shí)踐中，具有如此重要發(fā)言權的團體往往不能參與到政策評估的過(guò)程中，他們不能把他們的意見(jiàn)、他們的切身體會(huì )表達出來(lái)，這對于公共政策的評估來(lái)說(shuō)無(wú)疑是巨大的損失。評估主體中作為政策對象的社會(huì )組織和公眾代表的缺位，導致公共政策評估過(guò)程中相關(guān)利益群體和個(gè)人話(huà)語(yǔ)權的缺失，使得評估結論所涵蓋的觀(guān)點(diǎn)不夠全面。社會(huì )組織和公眾作為政府行為相對人參與公共政策評估，不僅能夠提高公共政策評估的客觀(guān)性和全面性，更能夠提高公共政策評估結論的公信力。

　　二、多元化原則

　　長(cháng)久以來(lái)，我國公共政策評估的主體都是以政府機關(guān)為主的，從中央政府到省級政府再到地方政府都設有自己的政策研究室。但行政官員在其政策評估報告中，常常通篇強調政府做了些什么，政府投入了多少，但對于該政策給目標群體究竟帶來(lái)了多大的效用，他們卻往往沒(méi)有提到。要知道在衡量政策效用時(shí)，我們不能僅僅立足于政府做了些什么。

　　這種政策評估主體的'單一化，使得公共政策的評估往往帶有嚴重的片面性。而且由于評估主體自身知識水平的限制，這種評估也帶有很大的不可靠性。20世紀90年代以來(lái)，在企業(yè)管理界一直風(fēng)靡著(zhù)這樣一種評估模式——360度績(jì)效評估，又稱(chēng)為全方位評估。它是指由員工自己、上司、直接部屬、同仁同事甚至顧客等全方位的各個(gè)角度來(lái)了解個(gè)人的績(jì)效：溝通技巧、人際關(guān)系、領(lǐng)導能力、行政能力等等，通過(guò)這種理想的績(jì)效評估，被評估者不僅可以從自己、上司、部屬、同事甚至顧客處獲得多種角度的反饋，也可通過(guò)這些不同的反饋清楚地知道自己的不足、長(cháng)處與發(fā)展需求，使以后的職業(yè)發(fā)展更為順暢。公共政策評估是通過(guò)制度保障的、規范化的工作行為，同時(shí)也是專(zhuān)業(yè)性很強、技術(shù)含量很高的研究活動(dòng)。針對目前評估主體單一化的現狀，公共政策評估可以參照360度績(jì)效評估以及國外的成功經(jīng)驗，在目前官方績(jì)效評估的基礎上，實(shí)行政府、黨的組織、權力機關(guān)（人大）專(zhuān)業(yè)評估組織（包括大專(zhuān)院校和研究機構）、社會(huì )組織和公眾特別是“受到政策影響的相關(guān)利益群體代表”等多元評估主體的結合，實(shí)現評估主體“多元化”。

　　三、獨立性原則

　　我國的公共政策評估的主體主要是以官方為主。而我國官方的政策評估又主要是依靠各級政府和黨委下屬的政策研究中心進(jìn)行的。從公共政策制定者的角度看，這個(gè)角色本身就是不獨立的。主要表現為兩個(gè)方面：其一，政策研究中心的研究經(jīng)費主要來(lái)源于行政撥款，這就決定了這樣的政策評估者是很難客觀(guān)地去評價(jià)政府的政策。其二，政府的政策評估會(huì )受到內在“人事關(guān)系”的不良影響。中國傳統社會(huì )是一個(gè)愛(ài)講“關(guān)系”的國家，政府里面的人事關(guān)系尤為復雜，在對公共政策的評估過(guò)程中會(huì )牽涉到許許多多的利害關(guān)系。

　　這就使得評估主體在公共政策評估過(guò)程中帶有很強的主觀(guān)色彩，難以保持立場(chǎng)和態(tài)度的科學(xué)性、客觀(guān)性。顯然，要政府部門(mén)自己評估自己并指出其政策的不足是很困難的。J。Q。威爾生曾提出了兩條有關(guān)政策評估的一般定律：威爾生定律一，假如一項政策研究是由實(shí)施該項政策的人或者他們的朋友進(jìn)行的，那么，所有對社會(huì )問(wèn)題所作的政策干預都會(huì )產(chǎn)生所要得到的效果。威爾生定律二，如果政策調研是由獨立的第三方，尤其是如果是由對相關(guān)政策持懷疑態(tài)度的人所進(jìn)行的，那么，沒(méi)有任何對于社會(huì )問(wèn)題進(jìn)行的政策干預會(huì )產(chǎn)生預想得到的成果。一般來(lái)說(shuō)，政府的人員常常偏好于證明自己的政策是有效的，而且在政府的內部也往往存在著(zhù)各種各樣利害關(guān)系的制約。因此，要求政府在對自己所制定政策進(jìn)行評估的時(shí)候做到客觀(guān)幾乎是不可能的。另外，由于受傳統文化的影響，政府的工作人員更習慣于服從上級的領(lǐng)導，為了自身前途也不會(huì )去反駁領(lǐng)導。這會(huì )導致公共政策評估的信息源受到上級政府部門(mén)偏好的影響，使得最后公共政策評估的結論不準確。因此，我們應該大力發(fā)展民間的政策評估組織，并使之逐漸成為政策評估的重點(diǎn)。在這方面，美國的蘭德公司、斯坦福國際咨詢(xún)研究所，英國的倫敦國際戰略研究所等取得的成功經(jīng)驗，對我國建立獨立的專(zhuān)業(yè)評估組織具有積極的借鑒意義。

　　四、專(zhuān)業(yè)化原則

　　做好政策評估需要具備兩個(gè)重要的基本條件：一是擁有關(guān)于政策方案和政策結果的足夠信息；二是擁有關(guān)于政策理論尤其是政策評估理論的足夠知識。而我國目前公共政策評估活動(dòng)的主力軍一官方政策評估部門(mén)往往缺乏有關(guān)政策評估的專(zhuān)業(yè)理論，大多靠經(jīng)驗進(jìn)行評估，那么其評估結果的科學(xué)性就值得懷疑。而專(zhuān)業(yè)評估組織（大專(zhuān)院校和研究機構）聚集了大批專(zhuān)門(mén)從事公共政策分析研究和實(shí)踐活動(dòng)的人士，有利于提高公共政策評估的科學(xué)性，更重要的是專(zhuān)業(yè)評估組織成員作為“非官方人士”，其觀(guān)點(diǎn)和看法不受政府利益和本位主義影響，能更好地保證評估結論的客觀(guān)真實(shí)性。因此，我們應該加強專(zhuān)業(yè)評估人員隊伍建設。必須加強對政府決策人員和評估人員的教育、培訓，使其掌握政策評估的科學(xué)理論和相關(guān)技術(shù)方法，盡快從“外行”轉到“內行”；必須采取有效措施，鼓勵和吸引政策分析專(zhuān)業(yè)人士到政策評估組織任職工作；加強官方政策評估人員與非官方政策評估人員的交流和合作，最大限度地實(shí)現信息共享，將評估理論與決策現實(shí)有機統一起來(lái)。

　　五、公開(kāi)公平原則

　　公共政策是社會(huì )生活中各個(gè)利益團體之間互相協(xié)調利益關(guān)系的產(chǎn)物。因此，公共政策的評估也應該建立在各個(gè)利益團體共同平等協(xié)商的基礎上。要做到平等地協(xié)商，最重要的一點(diǎn)就是雙方掌握的信息一定要是對稱(chēng)的，因為在信息不對稱(chēng)狀態(tài)下，缺乏信息的一方會(huì )處于談判的弱勢地位，這是不利于該方的利益表達的，這會(huì )使政策更偏向于掌握更多信息的一方，也就是說(shuō)對它更有利。在實(shí)際的運作中，有些政府部門(mén)在公共政策評估的過(guò)程中，會(huì )基于自身的利益而提供虛假的信息，或者出于政治性策略的考慮有意歪曲實(shí)際效果，或者提供一些誤導性信息，這就使得公共政策評估參與主體在評估過(guò)程中，出現了對話(huà)地位的不平等。參與評估的主體在缺乏全面真實(shí)信息的情況下，也不可能科學(xué)客觀(guān)地去對一項政策進(jìn)行系統的分析。針對這種由于信息不對稱(chēng)而導致的公共政策評估中評估參與主體話(huà)語(yǔ)權的缺失，政府應該把公共政策制訂的目的、規則、標準、實(shí)施狀況等因素依據國家法律、法規和政策予以公開(kāi)，使公共政策評估參與主體在評估前可從有關(guān)部門(mén)那里獲取評估對象的全面、真實(shí)信息，使他們能夠結合自身的切身體驗以及對被代表公眾的信息匯總，作出科學(xué)、客觀(guān)的評價(jià)。同時(shí)還應建立一個(gè)完善的信息系統進(jìn)行及時(shí)的信息收集、分析，以滿(mǎn)足對公共政策評估的信息需求。

　　六、代表性原則

　　在近年來(lái)的公共政策評估實(shí)踐中，我們看到有些地方政府在公共政策評估中已經(jīng)（上接第128頁(yè)）非常重視社會(huì )組織和公眾的代表參與。但是，由于有參與公共政策評估過(guò)程的社會(huì )組織和公眾代表聲生方式不盡合理評估參與主體是由上級組織指定，而非通過(guò)選舉產(chǎn)生，在上級組織指定參與主體的過(guò)程中，把一些與政府部門(mén)觀(guān)點(diǎn)相左的社會(huì )組織和公眾代表排斥在外，或者評估參與主體本身就是公共政策的既得利益者，或者與政府有利害關(guān)系等因素都導致評估參與主體的代表性和廣泛性的欠缺。賽可否認，實(shí)踐中有些地方政府也大張旗鼓、興師動(dòng)地開(kāi)展過(guò)名目繁多的民間評估公共政策的活動(dòng)然而由于受政府領(lǐng)導者個(gè)人素質(zhì)影響大，缺乏相應{I勺制度保障，大都流于形式主義。在公共政策評估過(guò)程中，要真正重視社會(huì )組織和公眾代表的參與，公共政策評估主體就應該是涵蓋所有公共政策評估相關(guān)人利益的代表，不論是持正面的評價(jià)還是負面的看法的公眾都要包括在內。

　　作為公共政策評估參與主體的代表，應該遵循相應的制度化的選舉程序，由公開(kāi)、民主的程序選舉產(chǎn)生，而與政策執行者有利益關(guān)系的公共政策評估參與主體，根據具體的實(shí)際情況，按照有關(guān)的公共政策評估法規、制度，決定是否應該回避。在公共政策評估過(guò)程中，政府機關(guān)、黨的組織、人大的代表、利益相關(guān)組織和公眾代表、專(zhuān)業(yè)評估組織的專(zhuān)家，都可以進(jìn)行充分的意見(jiàn)表達，這些代表也可以交叉詢(xún)問(wèn)，最后由獨立的公共政策評估組織根據討論的結果作出公開(kāi)的結論。其中，尤其要注意保證利益相關(guān)組織和公眾代表產(chǎn)生方式的公正性，要使他們的觀(guān)點(diǎn)具有真正的代表性，還要注意代表與被代表的公眾之間需要進(jìn)行充分的交流，否則，代表無(wú)從真實(shí)反映被代表人的利益。

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