十二五怎樣推進(jìn)農民工市民化研究論文
“十二五”時(shí)期農民工市民化的核心在于綜合考慮資源分配的可能性、農民工進(jìn)城定居的需要，使農民工獲得與城鎮居民同等的公共服務(wù)。這可以大大降低農民工在城市定居的制度本錢(qián)，從而提升其在城鎮靜居的能力和意愿。農民工是指戶(hù)籍在農村而主要在城鎮從事非農產(chǎn)業(yè)、依靠工資收進(jìn)生活的勞動(dòng)者。2009年，全國農民工總量為2．30億人，其中離開(kāi)本鄉鎮從業(yè)6個(gè)月以上的外出農民工1．45億人；外出農民工占城鎮人口的23．4%，為我國46．6%的城鎮化率貢獻了10．9個(gè)百分點(diǎn)。促進(jìn)這一只在統計意義上為城鎮人口的群體能夠真正融進(jìn)城市社會(huì )，是“十二五”乃至今后一段時(shí)期內進(jìn)步我國城鎮化質(zhì)量的核心任務(wù)。
農民工市民化的核心是獲得與城市原居民同等的公共服務(wù)
發(fā)展中國家城市化的歷史表明，進(jìn)城農民職業(yè)與社會(huì )身份的分離在其他國家同樣存在，但分離方式與我國不同。以巴西為代表的拉美國家表現為進(jìn)城農民居住地域為城市，且逐步享有城市教育、衛生和社會(huì )保障等公共服務(wù)，但缺乏相應的城鎮就業(yè)機會(huì )和崗位；埃及開(kāi)羅大量“城市鄉民”的存在，表明非洲城市化也存在類(lèi)似現象。我國的“農民工人”與其他發(fā)展中國家的“城市鄉民”形成了從字面到內涵上的對照，表現為職業(yè)非農化而難以在城市定居。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國的農民工市民化是指農民在進(jìn)進(jìn)城市實(shí)現職業(yè)身份轉變的基礎上，實(shí)現居住地域、生活方式及行為模式轉變的過(guò)程，即實(shí)現職業(yè)與社會(huì )身份的雙轉變。
在我國，農民工實(shí)現社會(huì )身份的轉換有兩種途徑：一是將其戶(hù)口轉為城鎮戶(hù)口；二是無(wú)論其為何種戶(hù)口而給予其與城市居民同等的`勞動(dòng)就業(yè)、子女義務(wù)教育、計劃生養、醫療衛生、社會(huì )保障、住房補助等待遇，也就是使這些由城市原居民享有的公共服務(wù)覆蓋于農民工�！笆濉睍r(shí)期促進(jìn)農民工市民化應是兩者同時(shí)推進(jìn)，但重點(diǎn)在于后者。這基于以下兩個(gè)原因：其一是城鄉戶(hù)口各有其所附帶的權利（農業(yè)戶(hù)口附帶著(zhù)土地權利及計劃生養權利），當兩者利益比較差異較小時(shí)，城鎮戶(hù)口吸引力不大，小城鎮戶(hù)口對于農民的吸引力以及城市戶(hù)口對于近郊農民的吸引力就均在下降；其二是城鄉戶(hù)口附帶福利之間差異過(guò)大時(shí)，城市戶(hù)口短期內難以完全放開(kāi)，放開(kāi)也不得不收回，如鄭州市的戶(hù)籍改革。兩種情況都不利于農民工進(jìn)城生活。因此，在繼續向建立城鄉同一的戶(hù)口登記制度這一戶(hù)籍制度改革方向努力的同時(shí)，“十二五”時(shí)期農民工市民化的核心在于綜合考慮資源分配的可能性、農民工進(jìn)城定居的需要，使農民工獲得與城鎮居民同等的公共服務(wù)。這可以大大降低農民工在城市定居的制度本錢(qián)，從而提升其在城鎮靜居的能力和意愿。目前依附于我國城鎮戶(hù)籍上的福利或公共服務(wù)包括就業(yè)扶持政策、教育（義務(wù)教育、職業(yè)教育補貼）、公共衛生服務(wù)、社會(huì )保障和住房保障�！按龠M(jìn)農民工市民化”可以理解為通過(guò)制度創(chuàng )新和政策設計，糾正這些公共服務(wù)供給中的市場(chǎng)失靈和政府失靈，使農民工得以享有這些公共服務(wù)的過(guò)程。
“十二五”時(shí)期農民工市民化的思路
（一）因群分類(lèi)地將公共服務(wù)延伸于農民工
根據農民工進(jìn)進(jìn)城市就業(yè)時(shí)間是非以及工作穩定性的高低，大體可以將農民工劃分為進(jìn)城時(shí)間不長(cháng)，以及進(jìn)城較長(cháng)且就業(yè)穩定者兩大群體。城市居民所享有的公共服務(wù)固然在規模不同的城市水平會(huì )不盡相同，但可分為公共品和準公共品兩類(lèi)，公共衛生和計劃生養、子女義務(wù)教育、就業(yè)扶持等公共品性質(zhì)更加突出；而社會(huì )保障和住房保障等具有準公共品性質(zhì)。將農民工的兩大群體與城市居民公共服務(wù)兩大類(lèi)相對應，則公共衛生和計劃生養、子女義務(wù)教育和就業(yè)扶持應降低所覆蓋農民工的條件要求，盡量實(shí)現對于兩大群體的全覆蓋。社會(huì )保障中的養老保險和醫療保險與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農民工應該可以得到，且主要由企業(yè)和個(gè)人承擔，政府支出壓力并不大，而社會(huì )保障中的最低生活保障以及住房保障，則需要將農民工在城市就業(yè)年限較長(cháng)、工作穩定性較高等作為是否覆蓋的條件。
（二）利用過(guò)渡性制度安排進(jìn)步公共服務(wù)覆蓋水平
實(shí)施了40余年的城鄉分割的戶(hù)籍制度，使我國城鄉之間的發(fā)展差距不僅表現于收進(jìn)之間，也表現為公共服務(wù)方面，即在城鄉之間在社會(huì )發(fā)展水平上形成了巨大鴻溝。在加強城市公共服務(wù)能力，努力把城市公共服務(wù)體系延伸到農民工，使其享受到城市原居民服務(wù)的同時(shí)，“十二五”時(shí)期也需要根據城市公共服務(wù)能力，夸大公共服務(wù)提供的“可承受性”，需要根據農民工收進(jìn)低、活動(dòng)性強等特點(diǎn)，進(jìn)步公共服務(wù)的“可得性”，或者說(shuō)是先彌補制度的缺失，然后逐漸縮小“新”“老”市民之間的差距。由此，一些過(guò)渡性制度安排就成為特定發(fā)展階段下的“次優(yōu)”選擇，如針對農民工的簡(jiǎn)易住房建設等。
（三）對跨省活動(dòng)農民工在就業(yè)地市民化給予關(guān)注
從“十一五”時(shí)期的情況看，外出務(wù)工農民51%為跨省活動(dòng)，跨省活動(dòng)主要方向是東部地區。根據2009年的數據，假設跨省活動(dòng)者與全部外出務(wù)工者流向東部地區的比例相同，則約1／3外出務(wù)工者，即約有4500萬(wàn)流向東部地區�！笆濉睍r(shí)期，隨著(zhù)中西部地區產(chǎn)業(yè)化步伐可能會(huì )因此加快，吸納本地區農民工的能力會(huì )有所增強。但東部地區二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性高于中西部地區，即使東部地區產(chǎn)業(yè)升級戰略取得成效，由于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)仍將進(jìn)一步帶動(dòng)生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)相對較高的就業(yè)彈性使得“十二五”時(shí)期跨省活動(dòng)且向東部地區活動(dòng)的農民工規�？赡懿粫�(huì )明顯下降。
“十二五”時(shí)期促進(jìn)農民工市民化的制度創(chuàng )新
（一）加大中心政府對于跨省活動(dòng)農民工在就業(yè)地市民化的支持力度
近年來(lái)中心政府不斷加大財政投進(jìn)力度以支持地方政府改善農民工的待遇，如中心財政2009年下?lián)芰诉M(jìn)城務(wù)工農民隨遷子女接受義務(wù)教育獎勵資金20億元，專(zhuān)項用于接收農民工子女的城市義務(wù)教育階段學(xué)校補充公用經(jīng)費和改善辦學(xué)條件，東南沿海農民工流進(jìn)較多的省區成為主要補助地區�！笆濉睍r(shí)期，可以以此為基礎形成中心加大對于跨省遷移農民工集中地區穩定、長(cháng)效的財政轉移支付制度。手段可以是中心對地方政府加大在解決農民工公共服務(wù)方面的專(zhuān)項轉移支付力度。重點(diǎn)是加強公共衛生和計劃生養、子女義務(wù)教育、就業(yè)扶持以及住房保障對于勞動(dòng)力流進(jìn)地區的補助。原因在于前三項為公共品性質(zhì)突出，目前以新生代為主體的農民工，對生殖健康和計劃生養服務(wù)以及就業(yè)扶持壓力增大，而且新生代農民工的年齡結構預示著(zhù)將有相當規模隨遷子女在“十二五”期間進(jìn)進(jìn)義務(wù)教育階段，對于義務(wù)教育的需求也相應較大；保障性住房建設本錢(qián)較高，地方政府支出壓力較大。社會(huì )保障領(lǐng)域在我國屬于準公共服務(wù)領(lǐng)域，且從目前看大量年輕農民工在工作城市參保，實(shí)際上為充裕流進(jìn)城市社保資金做出了貢獻，因此社會(huì )保障領(lǐng)域可以不在中心補助范圍。
具體方式可有幾種選擇：
一是按所產(chǎn)生經(jīng)費的一定比例進(jìn)行補助。根據流進(jìn)地解決非本省農民工子女進(jìn)進(jìn)公辦學(xué)校免費接受義務(wù)教育人數、享受住房保障制度的人數進(jìn)行獎勵性補助。中心補助數額可按服務(wù)跨省農民工所產(chǎn)生經(jīng)費的1／4——1／3進(jìn)行補助；
二是按每個(gè)服務(wù)人數或提供服務(wù)水平進(jìn)行固定數額補助，如可按農民工保障性住房建設單位面積本錢(qián)進(jìn)行補助；
三是區分領(lǐng)域，按提供公共服務(wù)的某項種別進(jìn)行補助，如在農民工子女義務(wù)教育方面，專(zhuān)項對地方教育的公用經(jīng)費進(jìn)行補助。
（二）促進(jìn)農村建設用地制度創(chuàng )新
一是探索跨省的城市建設用地與非本省外來(lái)人口增加掛鉤辦法。
二是探索農村宅基地資本化模式。按照國土資源部的部署，2009年底前已基本完成對宅基地使用權登記發(fā)證，在此基礎上，鼓勵一些地方繼續采取出讓、作價(jià)出資、作價(jià)進(jìn)股、抵押和置換等方式，進(jìn)行農村宅基地資本化的探索，并及時(shí)總結經(jīng)驗供其他地區鑒戒參考，以進(jìn)步農民工進(jìn)城定居的經(jīng)濟能力。
（三）加強城市治理
我國的城市治理模式可進(jìn)行多方面的探索：
一是可考慮降低農民工參加選舉的限制。根占有關(guān)規定，凡在城市居住一年以上、戶(hù)口不在本市的農民工，取得戶(hù)口所在地證實(shí)后，可在居住社區進(jìn)行選民登記，依法參與選舉活動(dòng)。從一些城市的實(shí)踐看，可以降低農民工參加務(wù)工地選舉的年限時(shí)間，以調動(dòng)其參與選舉的積極性。對于被選舉權仍可加以一定的務(wù)工或居住年限的限制。
二是構建以社區為依托的農民工服務(wù)和治理平臺，進(jìn)步公共服務(wù)的針對性和覆蓋率。
三是促進(jìn)農民工的自助治理。包括答應農民工成立公然的自助性組織，如維權組織、信息中介組織或法律服務(wù)組織等，政府加強對其的監管和引導，使其成為政府加強治安、消防、計生、環(huán)保治理的有效渠道。
四是參照工資集體協(xié)商機制，對于事關(guān)農民工在城市生活的重大題目，建立政府與農民工的對話(huà)、溝通與協(xié)商機制。
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