國外高等教育財政支出預算管理改革對廣東省的啟示論文
【關(guān)鍵詞】財政預算 改革 啟示
【摘要】以績(jì)效預算思想為主導的高等教育財政支出預算管理制度改革在美國等一些發(fā)達國家不斷得到推進(jìn)，成為解決財政資金緊張與教育規模擴大這一矛盾的有效措施。本文分析了國外相關(guān)國家在教育財政預算管理方面的改革思路和措施，結合廣東省的實(shí)際情況，提出了值得借鑒的地方。
一、國外高等教育財政支出預算管理模式評析
(一)國外績(jì)效撥款在高等教育中的實(shí)踐
1.績(jì)效撥款產(chǎn)生的背景
二十世紀七、八十年代，世界范圍內的高等教育開(kāi)始進(jìn)入高等教育大眾化時(shí)代，高校招生規模的迅速增長(cháng)、生均教育成本的不斷提高與各國高等教育公共撥款支出的增長(cháng)緩慢、高等教育財政相對萎縮的矛盾日漸突出。在有限的財政資源情況下如何提高資源的利用率，成為各國教育、財政部門(mén)重點(diǎn)關(guān)注和要解決的問(wèn)題�？�(jì)效撥款，是指政府部門(mén)根據高校在辦學(xué)、科研等方面取得的績(jì)效指標的表現，包括質(zhì)量、效率和成本等，分配指定的財政經(jīng)費。其主要思路就是將市場(chǎng)規則引入高等教育市場(chǎng)，使得資源配置更有效率和公平，同時(shí)也促進(jìn)了高等教育的公平競爭，有助于提高高等院校的辦學(xué)質(zhì)量和水平。
2.國外績(jì)效撥款的實(shí)踐
(1)美國的績(jì)效撥款模式——以田納西州和南卡羅來(lái)那州為例
田納西州是目前仍在實(shí)行績(jì)效撥款的州中最早制定和實(shí)施績(jì)效撥款的州，被各界人士視為比較成功的案例。1979年，田納西州高等教育委員會(huì )與高校協(xié)商制定了績(jì)效撥款政策，并建立了10項績(jì)效指標。對于績(jì)效表現出色的公立高校，政府將給予超出該校財政撥款總額一定比例的“獎金”。1980-1981學(xué)年，田納西州的公立高�？梢詰{借績(jì)效指標的優(yōu)異表現獲得高�？傌斦䲟芸�2%的最高獎金。目前，其額度已經(jīng)提高到高�？傌斦䲟芸畹�5.45%。田納西州績(jì)效撥款占高等教育撥款總額的比例在所有將一部分財政經(jīng)費按績(jì)效表現分配的州中是最高的。從1982-1983學(xué)年開(kāi)始，田納西州的績(jì)效撥款每5年進(jìn)行一次，在5年內根據年度的績(jì)效表現進(jìn)行微調。經(jīng)過(guò)幾次重大調整，10大績(jì)效指標被賦予不同的權重，產(chǎn)出指標占大多數，所占比重也最大;其次是過(guò)程和投入指標。田納西州績(jì)效撥款方式體現出純獎勵性和非競爭性這兩大特征，績(jì)效表現出色的高校將獲得經(jīng)常性財政撥款一定比例的獎金，績(jì)效表現不佳的高校卻不會(huì )受到撥款削減的懲罰，而且高校是否獲得獎金和其他高校沒(méi)有關(guān)系。
與田納西州不同的是，南卡羅來(lái)那州是美國唯一將所有高等教育財政經(jīng)常性經(jīng)費根據績(jì)效指標分配的州，該州以州議會(huì )批準的《績(jì)效撥款法案》為依據，對績(jì)效撥款政策進(jìn)行了規定。南卡羅來(lái)那州的績(jì)效撥款方式注重懲罰機制，只有達到“明顯超出標準”等級的高校才能獲得全額的經(jīng)常性經(jīng)費，其他等級的高校都將承受一定程度的經(jīng)費削減。而且，由于州財政撥款總額是固定的，南卡羅來(lái)那州的績(jì)效撥款在高校之間的分配競爭程度較高。
(2)英國的績(jì)效撥款模式
由英格蘭高等教育撥款委員會(huì )(以下簡(jiǎn)稱(chēng)HEFCE)對科研撥款的分配是一種典型的績(jì)效或產(chǎn)出導向型撥款方式，只有達到一定科研質(zhì)量標準的高等教育機構才能獲得撥款。對科研質(zhì)量的評價(jià)由RAE做出，分配的經(jīng)費主要用于科研的基礎建設。這一分配具體體現在質(zhì)量相關(guān)的主流撥款中。撥款公式以科研活動(dòng)的人數作為計算科研撥款數額的基礎，對那些達到一定科研質(zhì)量標準(4分以上)的學(xué)科，通過(guò)兩種因素確定各高校的撥款額度：其一是成本權重系數，即將68個(gè)學(xué)科領(lǐng)域按其成本分為A、B、C三大類(lèi)，每一類(lèi)賦予不同的`權重系數;其二是依據RAE的評價(jià)等級作為權重。某高校某學(xué)科獲得的科研撥款額度就是學(xué)科撥款額度標準乘以費用權重系數與科研人員數量，再乘以科研質(zhì)量權重系數。為了貫徹英國政府《高等教育的未來(lái)——政府白皮書(shū)》中提出的要求，HEFCE還對那些科研評估達到5以上的學(xué)科提供額外的科研撥款。
(二)國外績(jì)效預算在高等教育中的實(shí)踐
美國總統預算辦公室對績(jì)效預算的定義是：“績(jì)效預算是這樣一種預算，它闡述請求撥款是為了達到目標，為實(shí)現這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢(qián)，以及用哪些量化的指標來(lái)衡量其在實(shí)施每項計劃的過(guò)程中取得的成績(jì)和完成工作的情況”。世界銀行專(zhuān)家沙利文認為：績(jì)效預算是一種以目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績(jì)評估為核心的一種預算體制。具體來(lái)說(shuō)，就是把資源分配的增加與績(jì)效的提高緊密結合的預算系統。
美國洛克菲勒基金會(huì )將高等教育績(jì)效經(jīng)費政策分為三大類(lèi)：績(jì)效預算、績(jì)效撥款和績(jì)效報告，并給出了明確的定義�？�(jì)效預算是指州政府將高�？�(jì)效指標的表現作為影響高校財政預算的綜合因素之一;績(jì)效撥款是指州政府直接根據高�？�(jì)效指標的表現分配指定的財政經(jīng)費;績(jì)效報告是對州高等教育或高�？�(jì)效指標的表現的定期報道�？�(jì)效報告對高等教育經(jīng)費的分配沒(méi)有正式的影響，本質(zhì)上不屬于績(jì)效經(jīng)費分配方式，但是作為政策杠桿，它仍然被視為績(jì)效政策之一�？�(jì)效撥款中，財政經(jīng)費的分配與高校的績(jì)效表現之間的聯(lián)系是直接的、自動(dòng)的和公式化的�？�(jì)效預算中，高校由于績(jì)效表現出色獲得額外經(jīng)費的可能性取決于州政府的主觀(guān)決定�？�(jì)效報告主要依靠信息的公開(kāi)性刺激高校提高績(jì)效表現，它采用的績(jì)效指標的數量要遠遠大于績(jì)效撥款或預算中使用的績(jì)效指標的數量。從美國的情況看，采用“績(jì)效預算+績(jì)效報告”和“績(jì)效撥款+績(jì)效預算+績(jì)效報告”形式的州略多一點(diǎn)，僅采用績(jì)效撥款形式和僅采用績(jì)效撥款和績(jì)效預算形式的州明顯較少。
二、國外高等教育財政支出預算管理改革對廣東省的啟示
(一)預算管理模式應以目標或結果為導向，強調有效性和效率性
由于高校長(cháng)期以來(lái)忽視辦學(xué)成本效益分析，造成不少學(xué)校不同程度地存在著(zhù)規劃不周、管理不善、重復建設、盲目投資的現象，有些學(xué)校脫離實(shí)際，講排場(chǎng)、講形式、搞形象工程，超標準、超規模建設，以致存在一方面經(jīng)費緊張，另一方面又資金和資產(chǎn)閑置浪費、效率低下、流失嚴重等現象。根據2007年廣東省教育廳的相關(guān)統計數據顯示，全省高校20萬(wàn)元以上的大型儀器設備共有1718臺(套)，總價(jià)值為9.72億元，其中處于閑置狀態(tài)即零機時(shí)的有189臺，占11.43%，總值達10409萬(wàn)元。也就是說(shuō)，一年約有1億元的設備未產(chǎn)生任何使用效益。還有382臺(套)未能達到400機時(shí)以上，有33%的大型設備使用機時(shí)不達標，說(shuō)明政府投入的每100元中有33元是無(wú)效投入，40萬(wàn)元臺(套)以上的大型儀器設備有81臺為零機時(shí)。 預算模式以目標或結果為導向，強調有效性和效率性，有助于將結果導向和顧客中心的市場(chǎng)理念導入高等院校，把資金分配與教育生產(chǎn)聯(lián)系起來(lái)，以使那些培養更多學(xué)生和質(zhì)量更高的學(xué)校得到更多的資源，使高等教育財政資源的分配機制更加簡(jiǎn)單、公平、透明和自主，促進(jìn)大學(xué)之間的質(zhì)量競爭。
(二)改革目前的撥款制度，適當考慮績(jì)效因素
高等教育大眾化以后，高等教育經(jīng)費使用的效率和責任問(wèn)題成為人們關(guān)注的重點(diǎn)，世界各國開(kāi)始進(jìn)行的財政撥款模式改革的一個(gè)重要方向就是把產(chǎn)出或績(jì)效撥款機制引入高等教育資源的分配中。但是，績(jì)效撥款模式對相關(guān)績(jì)效指標的定性標準不易把握，也難以量化，從而限制了它的應用范圍和程度。所以大多數國家和地區還是以投入撥款為主，只是其中引入了績(jì)效因素，如澳大利亞和英國、美國的一些州等。鑒于我國目前的現狀，完全實(shí)行教育經(jīng)費績(jì)效撥款不太可能，績(jì)效撥款模式只是作為公式撥款法等模式的輔助方法。
(三)建立系統、科學(xué)和合適的高等教育財政支出績(jì)效評價(jià)指標體系
績(jì)效撥款機制的核心部分是績(jì)效評價(jià)指標體系，績(jì)效指標的選擇關(guān)系到績(jì)效評價(jià)結果的客觀(guān)性和科學(xué)性，因此，如何設計和選擇指標成為指標體系的關(guān)鍵�？偨Y以美國為代表的績(jì)效評價(jià)指標體系，設計思路應該包括以下幾點(diǎn)：
1.績(jì)效指標的系統性。指標不僅考慮教學(xué)、科研、人才培養等辦學(xué)成果的各個(gè)方面，博士、碩士、本專(zhuān)科等不同層次，而且要關(guān)注高等教育資金的投入、使用(過(guò)程)和產(chǎn)出這三個(gè)不同階段。
2.績(jì)效指標的合適性。指標的選擇必須結合高等學(xué)校的共同情況和特殊情況，通過(guò)收集大量的基礎數據，經(jīng)過(guò)多次測算獲取。既要包括通用指標，也要包括個(gè)性指標。
3.績(jì)效指標的發(fā)展性。隨著(zhù)外部環(huán)境和時(shí)間的變化，各個(gè)指標本身及其對應的權重也會(huì )改變。因此，為了保證指標體系的客觀(guān)性，必須及時(shí)根據客觀(guān)環(huán)境進(jìn)行調整和修正。
4.預算管理模式的改革應循序漸近
從國外推行績(jì)效撥款或績(jì)效預算的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，都歷經(jīng)了法律、政治和經(jīng)濟等方面的阻力，而且還繼續在實(shí)踐中探索和檢驗。因此，廣東高等教育財政支出預算模式改革也不可能一蹴而就，必須循序漸進(jìn)。
借鑒績(jì)效撥款制度和績(jì)效預算在各國高等教育中的實(shí)踐經(jīng)驗，筆者對于目前廣東省高等教育財政支出預算管理改革的主要建議是：首先，修正和完善目前的生均定額撥款公式，公式中要考慮實(shí)際生均培養成本、通貨膨脹、成本上升等因素;其次，委托中介機構對高等教育財政支出績(jì)效進(jìn)行評價(jià)，逐步建立起完善的績(jì)效評價(jià)指標體系;最后，結合績(jì)效評價(jià)結果，將績(jì)效因子納入撥款公式，根據績(jì)效分配的資源比重可逐步增加。
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