財政支出績(jì)效管理改革的思考經(jīng)濟論文
摘要:隨著(zhù)我國公共財政體制框架的建立,財政資金使用效率問(wèn)題受到政府和公眾的廣泛重視。由于我國目前財政管理基礎還不夠堅實(shí),實(shí)施績(jì)效監督將會(huì )面臨觀(guān)念制約、制度制約、技術(shù)制約,所以推進(jìn)我國財政支出績(jì)效管理改革,需要明確績(jì)效管理的層次、主客體,初步構建科學(xué)的指標體系,以及選擇適合我國國情的改革路徑。
關(guān)鍵詞:財政支出;績(jì)效管理;指標體系
Abstract: Government and the public all recently pay attention to the use efficiency about financial fund. Because at present the financial control foundation is not perfect in our country, government will be able to face the idea restriction, the system restriction, and the technical restriction. So we need to be clear about the main body and the object body of the achievements management, establish the scientific target system, and choose the appropriate reform way.
Key words: public expenditure; achievements management; target system
財政支出績(jì)效管理是一種特殊的管理活動(dòng),它運用科學(xué)的評價(jià)方法對財政支出的全過(guò)程進(jìn)行相關(guān)分析,并將考評結果融入整個(gè)預算編制,從而使財政資金的分配和使用遵循經(jīng)濟、高效的原則進(jìn)行,以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。
一、西方國家財政支出績(jì)效管理改革的新特點(diǎn)
20世紀90年代以來(lái)西方發(fā)達國家掀起了新一輪績(jì)效預算改革高潮,結合近年來(lái)新公共管理運動(dòng)的理念,將更多的注意力從財政支出過(guò)程的管理轉到對財政資源使用成果的關(guān)注,取得了很大的成效。
(一)獲得立法機構的廣泛支持
許多國家已完成了績(jì)效管理的相關(guān)立法。如美國的《政府績(jì)效與成果法》,英國有《財務(wù)管理法》,澳大利亞有《計劃管理與預算》,新西蘭有《財政法》。這些法律明確了不同政府部門(mén)的權力與義務(wù),保證了績(jì)效評估的透明性、權威性與固定性。
(二)績(jì)效評價(jià)成為提高公共部門(mén)管理水平的新工具
績(jì)效評價(jià)不僅成為財政資金管理制度的一部分,也成為政府管理理念的一次革命,績(jì)效評價(jià)已經(jīng)成為提高公共部門(mén)管理水平的新工具。尤其在很多國家,地方政府的改革力度甚至超過(guò)了中央,地方政府在公共服務(wù)的提供上,更能顧及地方社會(huì )公眾偏好。
(三)政府設立了強有力的績(jì)效審計機構
在美國,政府責任總署(原美國審計總署)不僅監督聯(lián)邦資金的有效使用,還要對聯(lián)邦政府進(jìn)行業(yè)績(jì)審核、項目評估、政策分析等。此外,很多國家都重視發(fā)展計算機網(wǎng)絡(luò )技術(shù),為績(jì)效管理的順利實(shí)施提供了技術(shù)條件,這也為績(jì)效審計提供了可靠保證。
二、我國財政支出績(jì)效管理制度改革的困境
早在2003 年4月財政部就下發(fā)了《中央級教科文部門(mén)項目績(jì)效考評管理試行辦法》,此后又下發(fā)了一系列制度辦法,開(kāi)始探索建立財政支出的績(jì)效考評制度。從這幾年實(shí)踐情況看,績(jì)效監督工作的效果還不理想,主要是由于當前績(jì)效監督環(huán)境基礎還很不完善,實(shí)施績(jì)效監督還存在較多的難點(diǎn)。
(一)觀(guān)念制約
傳統計劃經(jīng)濟體制下,政府資金的管理往往是粗放式的。目前雖然我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革進(jìn)行了這么多年,但是很多市場(chǎng)規范化的觀(guān)念仍然沒(méi)有深入人心。在財政資金的監督審計和考核方面,一些官員和民眾仍缺乏一種公共性、效率化的現代財政觀(guān)念。
(二)制度制約
1.預算管理模式尚未完善。目前我國預算的編制、執行、監督各方面都存在不規范的現象,嚴重影響績(jì)效預算的推行。首先,在預算編制方面,自主性和可預見(jiàn)性較差。其次,預算執行方面,我國國庫集中收付、政府采購、收支兩條線(xiàn)等管理體系改革剛起步,問(wèn)題頗多。第三,預算監督體系不健全。人大、審計、公眾等監督乏力。
2.財政的基礎管理水平較低。在管理水平較弱的時(shí)候推行績(jì)效預算,不但不能起到優(yōu)化資源配置的作用,甚至會(huì )造成負面激勵。目前我國缺乏必要的預算信息和分析能力,財經(jīng)紀律松弛,缺乏一個(gè)支持公共責任與追求績(jì)效的預算環(huán)境,這些都會(huì )影響財政支出績(jì)效管理的推行。
3.績(jì)效管理法律框架不健全�，F在我國財政支出績(jì)效管理的法制化程度低,在績(jì)效評價(jià)的標準、組織實(shí)施程序、跟蹤問(wèn)效等方面都沒(méi)有明確的規定,使得我國績(jì)效管理改革的推行無(wú)法可依,推行不利。
(三)技術(shù)制約
1.績(jì)效標準難以制定。政府追求的公共目標是多元的,這些目標處于不斷變化之中,并且很多內容難以量化,導致公共部門(mén)及公共支出績(jì)效指標和標準很難設定,為編制和實(shí)施績(jì)效預算造成很大的困難。
2.數據搜集更加困難。財政支出績(jì)效管理工作需要搜集被監督單位完成目標的各種方法及目標完成程度的有關(guān)數據,為有效完成目標而采取的`程序和控制措施等資料。目前我國還沒(méi)有建立起搜集這些數據和資料的有力途徑,也沒(méi)有完備周密的數據分析系統,影響績(jì)效管理工作的開(kāi)展。
3.人員素質(zhì)有待提高。目前財政管理部門(mén)的人員雖然普遍財務(wù)會(huì )計實(shí)務(wù)知識較多,但理論基礎薄弱,缺乏管理、生產(chǎn)技術(shù)等方面的專(zhuān)業(yè)知識,對績(jì)效評價(jià)的方法和理念較為陌生,會(huì )影響財政支出績(jì)效管理工作的開(kāi)展。
三、我國財政支出績(jì)效管理改革初探
目前我國公共財政體制框架已基本建立,財政管理日臻規范,對財政資金使用效率進(jìn)行全面評價(jià)的工作也是刻不容緩。我國必須建立有中國特色的財政支出績(jì)效管理制度。
(一)財政支出績(jì)效管理基本體系構建
1.財政支出績(jì)效評價(jià)的主體。一是項目支出各職能部門(mén),即具體執行和實(shí)施績(jì)效體系的部門(mén)。各職能部門(mén)需要制定策略目標、進(jìn)行自我評價(jià)、分析總結。二是財政部門(mén)和專(zhuān)家組織。財政部門(mén)負責作綜合效益評價(jià)。專(zhuān)家組織協(xié)助財政部門(mén)做好調查、監督與分析工作。三是監督機構、中介組織及社會(huì )公眾。審計部門(mén)應嚴格對資金使用效率進(jìn)行績(jì)效審計監督,其審計結果作為來(lái)年預算安排依據的因素。社會(huì )中介機構、社會(huì )公眾也應樹(shù)立績(jì)效理念,成為支持和監督財政支出績(jì)效評價(jià)的主體。
2.財政支出績(jì)效評價(jià)的客體。一是對一般預算支出的績(jì)效評價(jià),即評價(jià)部門(mén)預算的總體績(jì)效。主要包括政務(wù)信息管理、資源配置績(jì)效管理、公務(wù)員業(yè)績(jì)管理、財務(wù)質(zhì)量管理等內容。通過(guò)評價(jià)加強政府責任制,并激勵各機構完善其內部管理、識別問(wèn)題和解決問(wèn)題。二是對項目支出績(jì)效評價(jià),包括項目質(zhì)量技術(shù)標準、項目資金效益標準、項目社會(huì )效益標準等內容。
(二)財政支出績(jì)效評價(jià)指標體系構建
財政支出績(jì)效評價(jià)指的是對財政支出的效率和效能的評價(jià),所以財政支出績(jì)效評價(jià)指標應包括定量指標和定性指標。
1.定量指標,指可以通過(guò)數量計算分析評價(jià)內容的指標。根據財政活動(dòng)的特點(diǎn),首先,包括反映財政支出規模以及其是否適度的指標,如財政支出占國內生產(chǎn)總值的比重、財政支出增長(cháng)率等。其次,包括反映財政支出結構以及其是否合理的指標,如反映我國公共財政支出在行政管理、科教文衛事業(yè)、社會(huì )保障和社會(huì )福利等領(lǐng)域使用情況的指標。
2.定性指標,指無(wú)法通過(guò)數量計算分析評價(jià)內容,而采取對評價(jià)對象進(jìn)行客觀(guān)描述和分析來(lái)反映評價(jià)結果的指標,它是對定量指標的進(jìn)一步補充。一是效益性指標�？疾椴块T(mén)和單位對經(jīng)濟增長(cháng)、社會(huì )發(fā)展、環(huán)境保護等方面影響。二是創(chuàng )新性指標�？疾椴块T(mén)和單位在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下,圍繞和諧社會(huì )發(fā)展的目標,不斷根據外部環(huán)境進(jìn)行的結構調整和創(chuàng )新的能力。三是合規性指標�？疾樨斦С霾块T(mén)和單位是否制定合理的組織結構、管理模式等方面的制度。四是人員素質(zhì)指標�？疾樨斦С霾块T(mén)和單位公務(wù)員的素質(zhì)。五是公共責任和公眾滿(mǎn)意程度指標�？疾樨斦С霾块T(mén)和單位辦公條件、專(zhuān)業(yè)設備的先進(jìn)程度、服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量等內容。
(三)財政支出績(jì)效管理改革路徑選擇
在我國要推進(jìn)財政支出績(jì)效管理改革必須循序漸進(jìn),逐步完成。
1.短期任務(wù)。首先,加大宣傳力度,制定獎罰措施,在政府部門(mén)內部形成追求績(jì)效的意識。并且初步建立財政支出績(jì)效管理專(zhuān)門(mén)機構,可以考慮將財政監督檢查部門(mén)和績(jì)效評價(jià)部門(mén)“一套人馬兩塊牌子”,由專(zhuān)門(mén)分管領(lǐng)導負責本地區績(jì)效評價(jià)的試點(diǎn)工作。其次,建立財政支出績(jì)效管理法律框架。中央政府要對財政支出績(jì)效管理制度專(zhuān)門(mén)立法,各地方政府因地制宜出臺相關(guān)的績(jì)效評價(jià)與管理規章制度。第三,根據部門(mén)和單位的業(yè)務(wù)狀況,按分類(lèi)評價(jià)思想初步建立較科學(xué)合理的績(jì)效評價(jià)指標與標準體系。
2.中期任務(wù)。首先進(jìn)一步加強宣傳力度,喚起全民對財政支出績(jì)效管理的關(guān)注。其次充分發(fā)揮各級人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì )的作用,可以在財政經(jīng)濟委員會(huì )的基礎上設立專(zhuān)門(mén)的財政支出績(jì)效監管委員會(huì )。三是進(jìn)一步完善科學(xué)的指標體系。四是建立以人大、審計、財政以及社會(huì )中介評價(jià)為主的,并各有分工的績(jì)效評價(jià)與管理模式。
3.長(cháng)期任務(wù)。在一段相當長(cháng)的時(shí)期后,財政支出績(jì)效的觀(guān)念已經(jīng)深入人心,相關(guān)的管理體系已經(jīng)日趨成熟,績(jì)效評價(jià)與預算密切結合,此時(shí)需要進(jìn)一步制定和完善詳細多層次的法律體系,并且引入中介組織開(kāi)展績(jì)效評價(jià)活動(dòng),降低政府管理成本,最終實(shí)現財政支出效率和公平的價(jià)值理念。
參考文獻:
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