財政補貼績(jì)效管理云平臺建設與保障論文
我國財政補貼還存在著(zhù)涉及范圍廣、管理混亂、補貼項目雜、數額巨大及補貼管理體制運行不暢等問(wèn)題。財政補貼作為公共資源的再分配，其效率的好壞直接關(guān)系到經(jīng)濟社會(huì )的持續發(fā)展和社會(huì )整體福利水平的提高，通過(guò)對財政補貼績(jì)效管理的研究，將有助于政府制定合理的財政補貼政策，從而提高財政補貼效率，優(yōu)化財政資源配置。然而，我國的財政補貼績(jì)效管理還存在思路不清晰、缺乏保障機制等問(wèn)題。為了提高財政補貼績(jì)效，就需要根據經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境的變化，重新構建財政補貼績(jì)效管理體系。
一、財政補貼績(jì)效管理整體思路及架構
1.財政補貼績(jì)效管理整體思路
財政補貼績(jì)效管理政策性強、科學(xué)性強且操作難度大，要順利推行財政補貼績(jì)效管理，就要按照“整體設計、積極試點(diǎn)、分階段實(shí)施”的思路進(jìn)行�！罢w設計”就是要把中央發(fā)放補貼、地方發(fā)放補貼、不同部委發(fā)放的補貼全部納入績(jì)效管理體系。將前期績(jì)效目標設立、績(jì)效預算的制定、補貼資金的發(fā)放、補貼資金的運用、績(jì)效評價(jià)、績(jì)效結果反饋等環(huán)節進(jìn)行流程梳理，并統一制定制度。 “積極試點(diǎn)”是指根據財政補貼不同目的，先選擇一些地區或企業(yè)試行，按照“先易后難、逐步推廣”的原則，即對于容易界定績(jì)效，容易進(jìn)行績(jì)效評價(jià)的補貼項目先實(shí)施績(jì)效管理，取得經(jīng)驗后逐步擴大范圍推廣�！胺蛛A段實(shí)施”由于我國績(jì)效管理意識還比較脆弱，績(jì)效管理意識的落差較大，績(jì)效管理的理論方法和評估技術(shù)不成熟，績(jì)效評價(jià)與管理的法制程度較低等問(wèn)題的存在，導致財政補貼績(jì)效管理必然分為三個(gè)階段，第一個(gè)階段是啟動(dòng)階段，在該階段主要是學(xué)習與模仿先進(jìn)的經(jīng)驗，對一些補貼項目進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，采用試點(diǎn)推行績(jì)效管理；第二個(gè)階段是提升階段，借鑒經(jīng)驗加上本土創(chuàng )造，在該階段強化績(jì)效監督及推行績(jì)效預算；第三個(gè)階段是成熟階段，在該階段財政補貼績(jì)效管理具有規范性、法制性、公開(kāi)透明性，而且通過(guò)財政支出績(jì)效管理系列法規全面推行財政補貼績(jì)效管理。
2.財政補貼績(jì)效管理整體架構的設想
借鑒國內及國外財政支出績(jì)效管理理論研究及實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，我國財政補貼績(jì)效管理整體架構概括如圖 1所示：績(jì)效管理是一個(gè)系統工程，各個(gè)環(huán)節之間，強調持續不斷系統的溝通與交流，這就需要依托信息系統，搭建財政補貼績(jì)效管理平臺作為基礎。法律體系是開(kāi)展財政補貼績(jì)效管理的重要依據，組織機構是開(kāi)展績(jì)效管理的主體，統一明確的績(jì)效管理流程及工作規范是開(kāi)展績(jì)效管理工作的必要條件，在這些保障條件的基礎上進(jìn)行事前、事中和事后的績(jì)效管理。事前要制定合理的績(jì)效目標，編制合理的績(jì)效預算，防止補貼資金浪費，事中績(jì)效管理是指補貼資金的分配、補貼資金運用過(guò)程中采取一些監控措施，防止補貼資金支出與績(jì)效目標不一致。事后績(jì)效管理主要是指績(jì)效評價(jià)結果的應用及反饋。要保證財政補貼績(jì)效管理的順利實(shí)施，我國還需要建立財政補貼績(jì)效監管體系。
二、建立財政補貼績(jì)效管理云平臺
云技術(shù)的發(fā)展為財政補貼績(jì)效管理提供了新的可能。由于財政補貼資金涉及面廣，所產(chǎn)生的績(jì)效復雜，對其進(jìn)行績(jì)效管理，難度高，需要有效的制度和技術(shù)工具。云計算作為一個(gè)新興的信息服務(wù)平臺，云平臺能夠提供給我們的是多點(diǎn)計算和云存儲功能。所謂的云平臺是以云計算技術(shù)為基礎所構建的對資源進(jìn)行整合和共享的平臺[1].只有保證績(jì)效管理過(guò)程的透明度，才能培養受補貼企業(yè)的責任感。透明化是財政補貼績(jì)效管理不可或缺的部分。因此有必要建立財政補貼績(jì)效管理云平臺，實(shí)現績(jì)效管理過(guò)程的透明化。
1.建立財政補貼績(jì)效管理云平臺優(yōu)勢分析
目前我國財政補貼存在著(zhù)補貼名目繁多，在實(shí)際安排財政補貼資金時(shí)，沒(méi)有統籌安排相關(guān)補助，導致補貼資金缺乏協(xié)調配合，不僅不能體現補助資金的規模效益，而且存在補貼資金重復投入，造成補貼資金分配不合理的現象。我國現行的補貼資金分屬多個(gè)部門(mén)管理，對具體補貼政策的理解、執行的各不相同，政策之間缺乏有機的協(xié)調。由于財政補貼相關(guān)信息不共享，不互聯(lián)互通，條塊分割嚴重，最終導致補貼政策運行成本高昂，補貼運行效率低。建立財政補貼績(jì)效管理云平臺的優(yōu)勢具體體現為以下幾點(diǎn)：
第一，實(shí)時(shí)共享信息，打破信息孤島，有效解決信息不對稱(chēng)問(wèn)題。財政補貼績(jì)效管理云平臺，可以使財政補貼發(fā)放過(guò)程中涉及的相關(guān)利益方都可加入到資金監管行列，并可利用云平臺上的信息資源，有效解決信息不對稱(chēng)帶來(lái)的道德風(fēng)險、無(wú)效監管、監管失靈等情況，減少補貼發(fā)放過(guò)程中的種種暗箱操作，從而提高補貼資金績(jì)效。
第二，實(shí)現財政補貼資金的統一調配和監管，通過(guò)云平臺可以減少條塊分割嚴重，避免補貼資金重復投入。將補貼資金放到統一的云平臺，有利于企業(yè)在公平、公正的環(huán)境中順利得到補貼，避免有的企業(yè)通過(guò)政治關(guān)聯(lián)多獲得補貼。通過(guò)云平臺還有利于各補貼專(zhuān)項之間、各監督機構之間的協(xié)調監管，有利于突破由于對地方企業(yè)保護主義所形成的監管漏洞。
第三，實(shí)現績(jì)效信息及時(shí)傳遞、及時(shí)更新及反饋。通過(guò)云平臺，可以實(shí)現對補貼資金發(fā)放情況及運行情況及時(shí)了解。云平臺具有對信息即時(shí)處理和更新的優(yōu)勢，有利于補貼資金支出過(guò)程中各種問(wèn)題的及時(shí)反饋，以便于優(yōu)化后續補貼資金發(fā)放，對補貼資金真正達到全過(guò)程、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的監管。
2.財政補貼績(jì)效管理云平臺的具體模塊
財政補貼績(jì)效管理云平臺的目的是為了向政府、行業(yè)、企業(yè)提供財政補貼信息服務(wù)，為了向公眾、監管機構、專(zhuān)業(yè)機構、專(zhuān)家等提供監管所需的信息，通過(guò)對財政補貼相關(guān)信息的加工處理、分類(lèi)、分級，建設成一個(gè)供不同用戶(hù)瀏覽，獲取相關(guān)信息，申領(lǐng)相關(guān)補貼或實(shí)施監管職能的服務(wù)平臺，為不同的用戶(hù)提供針對性的服務(wù)。為了達到上述目的，要求該平臺要跨部門(mén)、跨行業(yè)進(jìn)行信息交流。
財政補貼績(jì)效管理云平臺模塊如圖 2所示。該構架的基礎是云平臺服務(wù)層，該服務(wù)層包括基礎設施服務(wù)層、平臺服務(wù)層及軟件服務(wù)層�；A設施服務(wù)層將經(jīng)過(guò)虛擬化的網(wǎng)絡(luò )資源、計算資源及存儲資源通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)提供給用戶(hù)使用。平臺服務(wù)層為不同地理位置的使用者提供統一安全的管理機制，確保不同的使用者訪(fǎng)問(wèn)權限。軟件服務(wù)為使用者提供相關(guān)軟件模塊，并維護和升級相關(guān)的軟件。在云平臺服務(wù)層基礎上，設立了監管頻道，政府機構、公眾、專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機構可以隨時(shí)登錄監管頻道，對財政補貼資金運用進(jìn)行監管。根據財政補貼績(jì)效評價(jià)的對象，設立地區財政補貼頻道、行業(yè)財政補貼頻道、企業(yè)財政補貼頻道。每個(gè)補貼頻道包括補貼政策及流程、補貼目標及預算、補貼資金運行、績(jì)效評價(jià)、績(jì)效反饋等模塊，為了實(shí)現這些模塊的功能，需要采集地區、企業(yè)在經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境、創(chuàng )新等方面的數據。只有實(shí)時(shí)采集相關(guān)的數據，才能對財政補貼資金進(jìn)行實(shí)時(shí)監管，才能對財政補貼資金實(shí)現事前、事中和事后動(dòng)態(tài)績(jì)效管理。
三、完善財政補貼績(jì)效管理保障機制
1.法律層面的保障機制
當前，我國財政資金公共支出績(jì)效評價(jià)與管理正處于試點(diǎn)和推行階段，客觀(guān)上需要盡快建立健全相應的績(jì)效評價(jià)法律制度。財政補貼作為公共支出的一部分，其績(jì)效管理應遵循公共支出績(jì)效管理相關(guān)的法律。完善的法律制度是推進(jìn)財政補貼績(jì)效管理的重要條件之一，這主要有以下幾個(gè)方面的考慮：①績(jì)效管理的核心是績(jì)效評價(jià)，績(jì)效評價(jià)必然會(huì )觸動(dòng)利益相關(guān)者的既得利益，如果沒(méi)有相應的法律保障，將可能使得我國財政補貼績(jì)效評價(jià)無(wú)法深入開(kāi)展；②在無(wú)法可依、無(wú)章可循的情況下，公共支出績(jì)效評價(jià)將陷入無(wú)序混亂之中。通過(guò)立法，可以促進(jìn)各相關(guān)部門(mén)有序開(kāi)展績(jì)效管理工作；③完善法律制度賦予財政補貼績(jì)效管理機構的權威性，使得評價(jià)主體有權力調閱相關(guān)資料，對評價(jià)對象進(jìn)行客觀(guān)、公正的評價(jià)；④頒布和財政補貼績(jì)效管理相關(guān)的具體法律制度和規范，可以使財政補貼績(jì)效管理走向制度化、規范化和常態(tài)化。
2.組織層面的保障機制
財政補貼績(jì)效管理主要借鑒公共支出績(jì)效管理的辦法，并結合自身的特點(diǎn)，對財政補貼績(jì)效管理所涉及的資金預算、補貼資金的發(fā)放、監督等多個(gè)環(huán)節進(jìn)行績(jì)效管理。要完成績(jì)效管理一系列工作，必須要有健全的組織機構。這就需要建立起包括目標制定部門(mén)、預算部門(mén)、審計部門(mén)、中介機構、專(zhuān)家等在內參與主體職責分工明確、協(xié)調配合、透明開(kāi)放、運轉有序的綜合組織。隨著(zhù)財政補貼專(zhuān)項的增加，財政部門(mén)很難將績(jì)效目標編制、績(jì)效評價(jià)、績(jì)效結果反饋等工作做深且做細，這就需要獨立第三方中介機構參與財政補貼績(jì)效管理，由財政部、專(zhuān)家或公眾監督組成績(jì)效評價(jià)主體�？�(jì)效活動(dòng)的主體，除了開(kāi)展績(jì)效活動(dòng)之外，還有權利和義務(wù)提供相應的績(jì)效數據和資料，協(xié)助評價(jià)主體對績(jì)效評價(jià)活動(dòng)進(jìn)行評價(jià)。財政補貼績(jì)效評價(jià)是一個(gè)專(zhuān)業(yè)性很強、政策涉及很廣、技術(shù)含量很高的活動(dòng)，因此有必要引入和委托專(zhuān)業(yè)評估人員及各方面的專(zhuān)家開(kāi)展績(jì)效評價(jià)，要求對中介機構及評估專(zhuān)家的信譽(yù)、質(zhì)量、能力及專(zhuān)業(yè)素養進(jìn)行有效管理，保障他們的專(zhuān)業(yè)性和獨立性。
四、完善財政補貼績(jì)效管理事前、事中、事后控制的建議
1.完善財政補貼績(jì)效管理事前控制的建議
績(jì)效目標的設定是財政補貼績(jì)效管理中的一個(gè)難點(diǎn)，如果目標設定過(guò)高，未來(lái)目標無(wú)法實(shí)現，如果設置過(guò)低，特定的調控目的無(wú)法實(shí)現。財政補貼績(jì)效目標一般根據補貼目的進(jìn)行設定。設定的績(jì)效目標應該包括以下幾方面的內容： ①預期要達到的目的；②要達到該目的，具體實(shí)施的計劃，及實(shí)施計劃所需耗費的資源，按照政策可以補貼的比例；③該項補貼資金預期的效果�？�(jì)效目標的設定：一是要符合地區發(fā)展調控規劃；二是目標要細化和量化。
2.完善財政補貼績(jì)效事中績(jì)效管理的建議
事中績(jì)效管理是指在項目執行過(guò)程中，通過(guò)一些管理措施及監控手段盡量避免項目執行過(guò)程中與計劃的結果不一致，以確�？�(jì)效目標的實(shí)現。雖然不同的財政補貼，補貼的目的各不相同，補貼資金的用途也不盡相同，但是不同的補貼項目事中績(jì)效控制原理是相同。事中績(jì)效控制，就是對績(jì)效進(jìn)行跟蹤控制，主要包括以下幾個(gè)步驟：一是確定需要間隔多長(cháng)時(shí)間進(jìn)行一次績(jì)效控制。如果時(shí)間跨度太長(cháng)，會(huì )失去控制的意義。如果時(shí)間太短，有可能會(huì )增加管理成本和管理人員的負擔。如果實(shí)施云平臺以后，云平臺的相關(guān)軟件可以自動(dòng)收集相關(guān)數據，就可以對項目進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，進(jìn)行實(shí)時(shí)控制；二是確定績(jì)效的衡量指標。對可以采用定量描述的`指標，直接用數值進(jìn)行描述，對于無(wú)法定量描述的指標，一般采用里程碑度量法，該法就是關(guān)注一些關(guān)鍵的任務(wù)點(diǎn)，然后跟蹤控制這些關(guān)鍵的任務(wù)點(diǎn)；三是根據掌握的績(jì)效信息，分析是否存在偏差，如果存在偏差，該采取什么樣糾正偏差的措施。最后還需根據糾偏措施和后續的影響進(jìn)行評估，以保證實(shí)現預定的績(jì)效目標。
3.完善財政補貼績(jì)效評價(jià)結果的反饋與運用的建議
績(jì)效評價(jià)結果的運用是績(jì)效評價(jià)的歸宿，正確的運用績(jì)效評價(jià)結果是績(jì)效評價(jià)工作的靈魂所在，如果不合理運用績(jì)效評價(jià)結果造成績(jì)效評價(jià)工作往往流于形式，將影響績(jì)效管理持續深入開(kāi)展。 ①績(jì)效評價(jià)信息是下一年度績(jì)效預算的基礎。以評價(jià)績(jì)效結果為基礎，進(jìn)行補貼資金分配。即以績(jì)效考評機制為基礎，改變單一依據產(chǎn)量、銷(xiāo)量等基礎數據分配資金的方法，將財政補貼資金的績(jì)效作為重要的參考依據，使補貼資金流向有效率的地區或項目，補貼資金集中于高效率項目或地區，實(shí)現資金使用效益的最大化[2];②進(jìn)一步優(yōu)化績(jì)效�？�(jì)效評價(jià)專(zhuān)家意見(jiàn)、評價(jià)標準、評價(jià)表可以作為進(jìn)一步優(yōu)化績(jì)效工作的基礎，將報告績(jì)效信息與前期的數據和基準數據相對比，并與預期目標相對比，將持續得到的績(jì)效數據和結果應用于改進(jìn)政策、計劃和項目；③以財政補貼績(jì)效評價(jià)結果為導向進(jìn)行監測，評價(jià)是否達到預定目標。評價(jià)結果提供證據說(shuō)明所作的努力是否偏離預定軌道，了解其發(fā)展趨勢，即通過(guò)一系列績(jì)效評價(jià)指標體系來(lái)促進(jìn)各補助單位能夠產(chǎn)出社會(huì )和政府所期望的公共支出效果；④落實(shí)績(jì)效問(wèn)責。問(wèn)責蘊含著(zhù)責任理念。問(wèn)責制的實(shí)施將會(huì )對責任政府的實(shí)現起到保障和促進(jìn)的作用。理論上使用公共資金就應對公共資金使用的績(jì)效負責[3].被補貼的企業(yè)使用補貼資金，就要承擔相應的責任；⑤補貼資金的申報以績(jì)效為導向。企業(yè)或地區在申報補貼資金時(shí)，必須提出明確的績(jì)效目標，相應的補貼政策、資金運用計劃和管理措施。也就是說(shuō)，企業(yè)或地區申報財政補貼資金時(shí)：首先，要提交申報依據，即該項補貼符合國家或地區哪項補貼政策。在云平臺里，可以設定相應的條件，只要滿(mǎn)足那些條件，企業(yè)就會(huì )被納入補貼范圍；其次，根據上一期所有企業(yè)的績(jì)效評價(jià)結果，云平臺通過(guò)計算自動(dòng)分配補貼資金。除此之外，要切實(shí)整合政府資源，提高評價(jià)結果的公信力[4].
五、完善監管體系的建議
1.建立績(jì)效審計制度
建立績(jì)效審計制度，為財政補貼績(jì)效管理保駕護航。在政府審計領(lǐng)域，傳統審計是根據財務(wù)收支投入和過(guò)程來(lái)衡量其合規性、合法性，屬于保護性審計�？�(jì)效審計的目標主要是審查經(jīng)濟性、效率性和效果性�？�(jì)效審計將關(guān)注財政補貼資金投入的有效程度，并借此尋找進(jìn)一步提高績(jì)效的有效途徑。這不僅意味著(zhù)其審計對象從公共部門(mén)的財務(wù)責任向管理責任的轉變，而且其作用也從審查轉變?yōu)榭刂坪鸵龑��？?jì)效審計不僅要審補貼資金在分配、使用及報告中的真實(shí)性和合法性，還要關(guān)注投入補貼資金運營(yíng)的效率性，最終的目標是考察被補貼人使用補貼資金是否達到預期的目標�？�(jì)效審計還會(huì )對審計過(guò)程中發(fā)現的些問(wèn)題，提出建設性的意見(jiàn)�？�(jì)效審計將改善補貼企業(yè)對補貼資金的運用，提高補貼資金的績(jì)效。
2.完善云平臺的監管體系
由于財政補貼資金支出具有政策性強、多目的性、多樣性、復雜性等特點(diǎn)，云計算的出現，可以把財政補貼支出的預算、審批、撥付、運用、評價(jià)和監管都統一放到云平臺上。隨著(zhù)數據規模的爆炸式增長(cháng)和數據模式的高度復雜化，大數據時(shí)代應運而生。通過(guò)云平臺將補貼企業(yè)或地區結構化數據和非結構化數據融合在一起[5].結構化數據是指來(lái)直接來(lái)自于數據庫的數據，非結構化數據是指廣泛存在于電商、社交、網(wǎng)上金融等領(lǐng)域關(guān)于銷(xiāo)售、采購、投資、融資等方面的數據。通挖掘這些結構數據和非結構數據，一是可以發(fā)現被補貼企業(yè)或地區經(jīng)濟運行的客觀(guān)規律；二是根據客觀(guān)規律預測被補貼企業(yè)或地區未來(lái)發(fā)展前景；三是通過(guò)這些相關(guān)的數據可以了解被補貼企業(yè)的信用情況。通過(guò)云平臺監管補貼資金的運用，并監管被補貼企業(yè)的信用狀況，不但有可能影響補貼資金當期績(jì)效，而且還有可能影響補貼資金的長(cháng)期績(jì)效。因此，建議云平臺的建設還要考慮如何融合非結構性數據，采用結構化數據和非結構化數據對財政補貼績(jì)效管理實(shí)施全過(guò)程監管。
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