關(guān)于健全現代基層水利服務(wù)體系的問(wèn)題與建議論文
基層水利服務(wù)體系是為基層水利設施建設、運行、維護和管理提供全方位服務(wù)的各種組織與機構形成的有機整體。2011 年，中央、國務(wù)院出臺1 號文件聚焦水利， 對建立健全基層水利服務(wù)體系作出重要部署。把握歷史機遇，加快基層水利服務(wù)體系建設， 既是實(shí)現農村水利可持續發(fā)展的迫切需要， 也是適應農村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式轉變的必然要求， 解決基層小型水利工程建管“最后一公里”問(wèn)題的有效途徑。
一、泉州市基層水利服務(wù)體系建設歷史沿革
泉州基層水利服務(wù)體系始建于20 世紀60 年代， 并隨著(zhù)改革開(kāi)放的深入和水利事業(yè)的發(fā)展，陸續有所發(fā)展，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。
(一)設員建站期
20 世紀60 年代，南安等縣(市、區)就設有鄉(鎮)水利工作站，吸收農民水利技術(shù)員管理農村小型水利水電，以后陸續有所發(fā)展。特別是20 世紀60、70 年代，隨著(zhù)大規模水利建設的開(kāi)展，到1985 年，全市129 個(gè)鄉(鎮)中，有101 個(gè)建立了水利水電工作站。
(二)成長(cháng)定型期
1986 年， 國務(wù)院全面部署開(kāi)展建立健全鄉鎮水利站的工作，有關(guān)部門(mén)出臺了定編定員文件。1988 年，為加強和完善鄉(鎮)水利水電管理體系，充分發(fā)揮各項工程效益，泉州市重新核定鄉(鎮)水利水電、水土保持管理站事業(yè)編制361 人，其中水利水電干部126 人， 工人218 人，水土保持干部3 人，工人14 人，主要用于解決長(cháng)期從事水利水電工作的臨時(shí)工轉正，以穩定基層水利隊伍。到1990 年底，全市129 個(gè)鄉(鎮)中，有117 個(gè)建立水利水電工作站， 共有全民職工269 人(干部53人，工人216 人)，其中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員51人， 初步形成了基層水利服務(wù)機構的框架，為農村經(jīng)濟社會(huì )特別是基層水利的發(fā)展提供了重要支撐。
(三)改革發(fā)展期
1990 年以來(lái)， 由于鄉鎮機構改革、基層水利工作弱化等原因， 部分鄉鎮水利站逐步被合并和撤銷(xiāo)。2008 年，安溪縣在“千萬(wàn)農民飲水工程”建設過(guò)程中，成立了用水戶(hù)協(xié)會(huì )，制定出臺了《關(guān)于加強村級供水工程建后運行管理的實(shí)施意見(jiàn)》，逐步建立村級供水工程的'管理、維護新機制，并逐步在全縣推廣。2011 年中央一號文件出臺后，泉州市加強和完善基層水利服務(wù)體系建設，在全省率先全面落實(shí)11 個(gè)縣(市、區)防汛辦主任核定為副科級領(lǐng)導職數以及6個(gè)縣(市、區)、市屬6 家水利防洪工程單位各增加一名副科級總工程師(技術(shù)負責人)領(lǐng)導職數， 并招收45 名水利專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，充實(shí)到基層一線(xiàn)。截至2013 年底，泉州市現有農民用水戶(hù)協(xié)會(huì )569 個(gè)， 有142 個(gè)鄉鎮設有水利工作人員。
二、存在的突出問(wèn)題
(一)基層水利服務(wù)單位定位不清，體系不全
目前， 泉州市基層水管單位主要有兩種形式： 一是由鄉鎮直管的農業(yè)綜合服務(wù)中心。水利與農業(yè)、林業(yè)等管理職能合并， 如泉港區鄉鎮所設的農業(yè)綜合服務(wù)中心。二是單獨保留的水利(水保)站。實(shí)行以鄉鎮為主、縣級水利部門(mén)和鄉鎮政府雙重管理， 如永春縣一都鎮水利工作站等。據統計，泉州市155 個(gè)鄉鎮中，共設各類(lèi)鄉鎮(街道)農業(yè)綜合服務(wù)中心(含水利、水保職能)123 個(gè)，占鄉鎮總數的79.4%， 在編在崗水利( 水保) 員196人。近年來(lái)，隨著(zhù)鄉鎮機構改革的推進(jìn)，許多基層水利管理單位形成鄉鎮與水利、農業(yè)、林業(yè)等部門(mén)多頭管理的，職責夾雜不清， 管理體制不順， 運行機制不活，工作人員隊伍不穩，部分小型水利工程管理責任、防汛責任難以落實(shí)，安全隱患突出， 水利突發(fā)應急事件和水事糾紛無(wú)人處理。
( 二) 基層水利服務(wù)單位經(jīng)費保障困難
由于基層財政困難，縣(市、區)水利服務(wù)單位核定的“兩費”(人員經(jīng)費和工程維修養護經(jīng)費)標準較低，落實(shí)比例還有待進(jìn)一步提高。如安溪縣百里渠管理處，現有工作人員7 人， 全部是鎮聘職工，工資僅為1000 元左右/月。
(三)基層水利服務(wù)單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才缺乏
一是隊伍老化。目前，在崗在編的基層水利(水保)員40 歲以下僅97 人，相當一部分已接近退休年齡，年齡在40 歲以上的人，占在崗人數的29%。二是人才流失�，F有鄉鎮水利工作人員直接由鄉鎮政府聘用，總體待遇不高，加上鄉鎮水管單位地處偏僻， 具有一定水利專(zhuān)業(yè)的水管人員頻繁出走， 單位往往成為“空巢”。三是素質(zhì)偏低。全市現有鄉鎮水利員中，具有水利技術(shù)的人員14 人，僅占從業(yè)人員的7%， 大部分水管員往往兼任農業(yè)、林業(yè)等管理服務(wù)職能，不僅未具備水利專(zhuān)業(yè)知識， 甚至連基本的水利培訓都沒(méi)接受過(guò)，基層水利工作步步維艱，難以開(kāi)展。
三、加強基層水利服務(wù)體系建設的對策建議
近年來(lái)， 鄉鎮水利服務(wù)管理單位體制不順、經(jīng)費不足、服務(wù)能力不強、職工隊伍不穩等問(wèn)題日益惡化，服務(wù)職能逐步減弱、退化，導致一系列連環(huán)“惡果”：農村水利基礎設施建后管護機制缺乏，“ 三無(wú)” ( 無(wú)機制、無(wú)人員、無(wú)資金) 現象日趨嚴重，導致農村水利工程難于維持正常運行長(cháng)期發(fā)揮效益，對群眾生產(chǎn)生活和農村經(jīng)濟發(fā)展造成了惡劣影響。針對上述情況，應進(jìn)一步加快基層水利服務(wù)機構改革， 探索建立職能明確、機制健全、功能完善、運轉協(xié)調的基層水利服務(wù)體系，確保農村水利工程效益正常發(fā)揮。
(一)加快基層水利服務(wù)機構改革
基層水利服務(wù)機構是基層水利服務(wù)體系的“基石”。當前，基層水利服務(wù)機構職責不清，公益性、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)混為一體等現象相當普遍， 對水利工程的管護作用發(fā)揮有限， 政府保障難以落實(shí)。因此，要建立健全基層水利服務(wù)體系，必須加大改革力度， 理順基層水利服務(wù)機構性質(zhì)與職能： 一是確定基層水利服務(wù)單位的公益性職能。對此，2011 年中央一號文件已經(jīng)明確作出規定， 要求強化水資源管理、防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣、農村水利管理等公益性職能， 對新形勢下基層水利服務(wù)機構建設進(jìn)行了準確定位。地方政府應給予重視支持，在建立基層水利服務(wù)機構時(shí)，明確其公益性職能、合理核定編制，并將原有混雜的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)徹底分離出去， 交由市場(chǎng)運作。在機構人員編制配備方面，要以專(zhuān)業(yè)、精干、效能為原則，綜合考慮當地農業(yè)灌溉面積、受益人口、農村水利工程數量及建設情況等因素進(jìn)行確定，尤其是要提高并保證一線(xiàn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作人員的比例， 確保水利工程管護工作的正常、長(cháng)期開(kāi)展。二是科學(xué)設置基層水利服務(wù)機構。在明確公益性職能的前提下， 地方政府應當根據當地水資源蘊藏開(kāi)發(fā)、農業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)、水利設施建設以及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況等因素， 科學(xué)設置基層水利服務(wù)機構，如在以農業(yè)生產(chǎn)為主、水利建設和管理任務(wù)較重地區， 可考慮以鄉鎮為單位建立水利工作站， 在流域相對集中、依賴(lài)中大型水利工程及其配套設施的地區可考慮以流域或區域為單位建立水利工作站。統計調查表明，泉州市155 個(gè)鄉(鎮、街道)中，有140 個(gè)鎮要求成立水利工作站，其余15 個(gè)鄉(鎮、街道)要求設立11 個(gè)水利中心站。三是理順基層水利服務(wù)機構的管理體系�；鶎铀⻊�(wù)機構是基層水利服務(wù)體系的核心力量， 對水利專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的要求相對較高， 應當由縣級水行政主管部門(mén)主管，鄉鎮政府進(jìn)行協(xié)管，即水行政主管部門(mén)主導機構人員調配和業(yè)務(wù)指導， 在考評、晉升、調動(dòng)則充分聽(tīng)取所在鄉鎮等地方政府的意見(jiàn)。鑒于基層水利專(zhuān)業(yè)人才普遍稀缺的現狀，實(shí)行上述“條塊結合、以條為主”的管理體制，可有效避免鄉鎮各自為政的現象，從而集中有限人力、物力資源，切實(shí)滿(mǎn)足農村水利建設規�；�、專(zhuān)業(yè)化、現代化的服務(wù)需求。
(二)健全基層水利服務(wù)體系的運行機制
隨著(zhù)農村經(jīng)濟發(fā)展， 基層水利服務(wù)需求呈現多樣化、專(zhuān)業(yè)化、即時(shí)化、常規化等多元特點(diǎn)， 單一的公益基層水利服務(wù)機構已無(wú)法滿(mǎn)足當地群眾的需求，進(jìn)而催生了農民用水合作組織， 以防汛抗旱服務(wù)隊、噴微灌設施維修隊等準公益性或經(jīng)營(yíng)性的專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊伍、服務(wù)機構。一是農民自發(fā)成立的用水合作組織。鄉鎮水利站撤銷(xiāo)后， 小型農田水利工程管理主體長(cháng)期缺位， 由農民自發(fā)成立的用水合作組織應運而生。2003 年，安溪縣的茶農自發(fā)興辦了農民用水戶(hù)協(xié)會(huì )， 主要從事受益區內農田水利設施維護、工程用水分配、水費收取等工作，有效解決了茶園的灌溉用水問(wèn)題。二是準公益性的專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊伍。一般由水行政主管部門(mén)負責組建，如2008 年7 月，經(jīng)市編委同意， 泉州市水利局下屬的水利水電工程局加掛“泉州市防汛抗旱專(zhuān)業(yè)技術(shù)搶險隊”，負責承擔應急出險水利工程搶險排險技術(shù)方案的實(shí)施和防汛抗旱救災工作， 主要負責晉江流域及洛陽(yáng)江流域水面水葫蘆等漂浮物清理任務(wù)。三是經(jīng)營(yíng)性的專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構。近年來(lái)，由社會(huì )資本投資建設、具有高端化、科技化、信息化等特點(diǎn)的專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構越來(lái)越受歡迎。這類(lèi)機構往往以企業(yè)、公司的形式運行，以提供設備維護、工程管理、提供人員培訓等服務(wù)為主， 經(jīng)營(yíng)對象不僅有普通群眾， 甚至一些專(zhuān)業(yè)力量不強的基層水行政部門(mén)。如2013 年，南安市在福建省率先組建成立迅捷防汛抗旱應急服務(wù)隊，有效地應對日趨嚴峻的防汛抗旱形勢。通過(guò)幾年的探索實(shí)踐， 泉州市已初步形成以公益性基層水利服務(wù)機構為主，農民用水合作組織、準公益性的專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊伍和經(jīng)營(yíng)性的專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構為輔的基層水利服務(wù)體系， 基本可滿(mǎn)足全市水利建設管理需求。
(三)強化落實(shí)基層水利服務(wù)體系保障措施
建立以公益性基層水利服務(wù)機構為主，農民用水合作組織、準公益性的專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊伍和經(jīng)營(yíng)性的專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構為輔的基層水利服務(wù)體系，離不開(kāi)政府的支持與引導。首要的就是加快公益性基層水利服務(wù)機構建設。公益性基層水利服務(wù)機構是基層水利服務(wù)體系的主體和基礎力量，應當作為基層水行政主管部門(mén)的派出機構，在機構編制、經(jīng)費撥付、人事管理等方面給予充分保證。以泉州市為例，為解決水利設施“重建輕管”的積弊，政府有關(guān)部門(mén)在健全基層水利服務(wù)體系、加強水利工程管護方面作出不少探索創(chuàng )新： 如2012年出臺《小型水庫和山圍塘安全管理辦法》，聘請水庫(山圍塘)專(zhuān)兼職管理人員2108 人， 落實(shí)小型水庫和山圍塘的維修養護經(jīng)費654 萬(wàn)元/年、管理人員工資362 萬(wàn)元/年，并納入財政年度預算。2013年，出臺《泉州市健全完善基層水利服務(wù)體系實(shí)施意見(jiàn)》， 全市增設鄉鎮水利工作站142 個(gè)，核定人員編制336 名，人員經(jīng)費均納入縣級財政預算。2014 年，針對農村小型水利工程建管問(wèn)題，制定出臺《泉州市公益性農村小型水利工程建后管理辦法》，每年落實(shí)財政專(zhuān)項管護資金6000多萬(wàn)元。在加強公益性基層水利服務(wù)機構建設的同時(shí)， 泉州市還通過(guò)出臺政策、落實(shí)補助資金、簡(jiǎn)化審批手續等方式，積極培育、支持農民用水合作組織建設，并著(zhù)力探索、建立防汛專(zhuān)業(yè)搶險隊、抗旱服務(wù)隊、水利科技推廣服務(wù)等具有地方特色的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)隊伍建設管理模式。目前，全市已有農民用水戶(hù)協(xié)會(huì )569 個(gè)，參與農戶(hù)80261 戶(hù)，管理面積17.4 萬(wàn)畝;各類(lèi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構20 多家。
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