日本基礎教育校長(cháng)制的改革芻議論文
從20世紀90年代起，日本基礎教育面臨難以自持的危機。日本教育改革國民會(huì )議在《教育改革國民會(huì )議報告:變革教育的17條提案》報告中明確指出：“現今日本的教育正處于巨大的歧路”，“瀕臨難以自持的危機”。這種教育危機的一個(gè)突出體現就是基礎教育管理體制僵化、封閉、劃一的桎梏特征尤為明顯。而作為這一僵化、封閉、劃一的基礎教育管理體制重要組成部分的校長(cháng)制同樣面臨危機。
1998年9月中央教育審議會(huì )發(fā)布的咨詢(xún)報告《關(guān)于今后地方教育行政的發(fā)展》中就曾詳細論及日本基礎教育校長(cháng)制面臨的危機，其主要包括六個(gè)方面：一是由于這種對學(xué)校過(guò)強的制度控制，再加上學(xué)校輔助性管理決策機制的固有缺陷，學(xué)校的決策很少是以校長(cháng)的權力和責任為基礎做出的；二是校長(cháng)的任職期限過(guò)短，缺少按照自己的方針形成管理特色和調動(dòng)教職員積極性的時(shí)間；三是校長(cháng)和副校長(cháng)依照年功序列的選任機制，使得富有熱情和才能的年輕教師和校外人才少有機會(huì )得到選拔；四是學(xué)校之間缺乏橫向競爭的機制與意識，從而造成公立學(xué)校整體上的個(gè)性缺失；五是校內各種決定形成過(guò)程及各職務(wù)和執行過(guò)程中，透明度缺乏、責任不明，學(xué)校是所在地區的教育機構這一觀(guān)念比較薄弱，因而得不到家長(cháng)和廣大居民的足夠信任；六是學(xué)校的封閉性，使得與家庭、社區之間的協(xié)作十分缺乏等等。日本廣島大學(xué)教育學(xué)博士李東林對這種嚴重危機更是一針見(jiàn)血地指出：在日本，公立學(xué)校的管理權擁有者是教育委員會(huì )，對校長(cháng)的任命權也掌握在教育委員會(huì )的教育長(cháng)手中。校長(cháng)是在教育長(cháng)的指揮監督下，履行本校管理職責的最高責任者�？梢�(jiàn)，校長(cháng)的“婆家”是教育委員會(huì )，“婆婆”是教育長(cháng)。更有日本學(xué)者在與英國對比后，對本國校長(cháng)做出這樣的形象比喻：如果英國的校長(cháng)像“船長(cháng)”，日本的校長(cháng)則像“水手長(cháng)”。船出航后，船長(cháng)就擁有了絕對的權威和權力，而水手長(cháng)只不過(guò)起著(zhù)現場(chǎng)監督的作用，事無(wú)巨細必須要依從船長(cháng)的指示。顯然，校長(cháng)制這一高度集權管理模式暴露的僵化、封閉、劃一的危機，嚴重制約了校長(cháng)自主辦學(xué)的積極性、自覺(jué)性與主動(dòng)性的發(fā)揮。拯救校長(cháng)制的危機，成為日本基礎教育管理體制改革的重要內容、緊迫任務(wù)和努力方向。
正是在此背景下，為拯救基礎教育校長(cháng)制面臨的危機，日本立足于校長(cháng)的權限、選任、資格、決策等方面，推出了系列改革舉措。
一、梳理政府與學(xué)校的教育管理職能，創(chuàng )設校長(cháng)自主辦學(xué)必需的宏觀(guān)背景
有效梳理、界定政府與學(xué)校的管理職能，轉變政府職能，確立學(xué)校自主性，重建政府與學(xué)校的關(guān)系，這既是為校長(cháng)自主辦學(xué)創(chuàng )設必需的宏觀(guān)背景，也是校長(cháng)自主辦學(xué)順利實(shí)施的重要前提。這意味著(zhù)學(xué)校的管理權在教育行政部門(mén)和學(xué)校特別是校長(cháng)之間的重新配置。這方面的改革集中體現在修改學(xué)校管理規則，對其管理職能重新界定，改革后這種職能的主要變化包括：
1.由主導強制型向輔助支援型轉變
修改后的學(xué)校管理規則的一個(gè)重要變化就是在教育內容及方法選用等具體運營(yíng)事項上，由強制性命令、指示型領(lǐng)導，轉向非強制性指導、建議性領(lǐng)導，把這些事務(wù)的管理第一責任者從教育行政部門(mén)領(lǐng)導轉移到學(xué)校校長(cháng)，進(jìn)一步增強對于學(xué)校的輔助與支援機能。與直接控制減少相對應的是教育行政部門(mén)對學(xué)校的支持性和服務(wù)性機能的加強，主要包含兩方面內容，一是幫助學(xué)校處理一些特殊情境，如突發(fā)事件、向父母及居民做出某些說(shuō)明、與有關(guān)機構的聯(lián)系協(xié)調、媒體宣傳等；二是為學(xué)校提供必需的相關(guān)專(zhuān)業(yè)服務(wù)，如涉及兒童的保健衛生、安全管理、設備管理及法律訴訟方面。
2.由直接管理型向間接管理型轉變
修改后的學(xué)校管理規則重新界定了政府與學(xué)校的職能，放松、弱化管制的程度，重新明確規定了在各項管理規定中，哪些是需要教育行政部門(mén)批準或認可做出的，哪些是只需學(xué)校事前呈報或事后報告的。批準、認可、事前呈報、事后報告，放松、弱化了管制的程度，反映了依法遞減的控制強度，從而實(shí)現教育行政部門(mén)對學(xué)校管理各領(lǐng)域的層級控制。這種在一些領(lǐng)域控制強度的降低與淡化，也正是學(xué)校自主增強、權限擴大的一個(gè)方面。例如，一些學(xué)校例行的活動(dòng)如需要在外留宿，原是需要經(jīng)過(guò)教育行政部門(mén)認可的，改為事前呈報則強調了學(xué)校在這方面的決定權。
3.由微觀(guān)管理型向宏觀(guān)管理型轉變
此舉有助于減輕學(xué)校的行政負擔，因為政府大量微觀(guān)管理行為不可避免地給學(xué)校帶來(lái)繁雜的行政事務(wù)。日本的基層學(xué)校每年都承擔大量的各級各類(lèi)調查統計、各學(xué)科競賽活動(dòng)的組織任務(wù)，應付來(lái)自都府縣各相關(guān)部門(mén)的事務(wù)委托或工作詢(xún)查，因此學(xué)校核心管理業(yè)務(wù)以外的行政負擔非常沉重。為使校長(cháng)及教職員專(zhuān)注于職責，教育行政部門(mén)必須致力于通過(guò)整理，停止、精簡(jiǎn)或減少對學(xué)校的依賴(lài)來(lái)減輕學(xué)�；鶎拥男姓邉�(wù)。
二、擴大辦學(xué)自主權，改革校長(cháng)任職資格標準
校長(cháng)自主辦學(xué)權力的擴大既意味著(zhù)責任和使命的進(jìn)一步加重，也意味著(zhù)校長(cháng)將擁有更多實(shí)現自己教育理念和進(jìn)行教育創(chuàng )新的機會(huì )。在這次學(xué)校管理權的下移和學(xué)校自主性與自律性增加的改革中，校長(cháng)自主權的擴大主要表現在三個(gè)方面：
1.學(xué)校人事管理權
現行制度下，教職員的人事調動(dòng)，包括新人采用、退職、轉崗、職務(wù)升遷等人事權限方面都是由教育行政部門(mén)決定的。雖然《關(guān)于地方行政的組織及其運營(yíng)的法律》中規定校長(cháng)在人事的結構和人員的變動(dòng)上具有提出意見(jiàn)的權力，但實(shí)際情況是這一權力形同虛設。正如日本一些普通初中的校長(cháng)所說(shuō)，學(xué)校有空崗待補時(shí)，校長(cháng)的責任是向教育行政部門(mén)提出崗位要求，然后就是等待被確定的`人選來(lái)跟他會(huì )談，中間的其他事情都與他無(wú)關(guān)。依照上述咨詢(xún)報告，在代課教師和特別非常勤講師的錄用上，允許校長(cháng)推薦具體人選，提供給校長(cháng)多名候選人，以此賦予“意見(jiàn)提出權”實(shí)質(zhì)上的意義。此外，校長(cháng)對特別非常勤講師的評價(jià)將會(huì )直接影響到其以后的錄用，而日本正計劃實(shí)現“學(xué)校生力計劃”，計劃在3年內，采用引進(jìn)社會(huì )人非常勤講教師和短期制教師5萬(wàn)人，這為校長(cháng)在該方面發(fā)揮作用提供了機會(huì )。校長(cháng)還將在同一地區內小學(xué)、初、高中之間實(shí)行教職員兼職的改革中擁有很大的決定權。2000年教育國民會(huì )議提案中提出將校長(cháng)的人事權擴展到所有正規編制的職員。比如2003年，大阪府教委有如下舉措：高中校長(cháng)可以自行向社會(huì )公開(kāi)招聘教師（限額兩人），并親自主持選考，合格者由校長(cháng)向教委舉薦。雖然最后的決定權仍在教委手中，但校長(cháng)的意見(jiàn)會(huì )被充分尊重。[2]
2.學(xué)校的財務(wù)預算權
日本中小學(xué)學(xué)校的財務(wù)預算，由地方政府的預算委員會(huì )負責編制。預算基本決定于學(xué)校的教職員和學(xué)生的規模，在編制流程中有聽(tīng)取學(xué)校意見(jiàn)的環(huán)節，但編制決定權在地方政府，預算的執行權原則上屬于地方行政長(cháng)官，教育行政部門(mén)接受委任行使輔助執行權，并進(jìn)一步委托校長(cháng)執行。如此一來(lái)，校長(cháng)在預算執行中的權限已經(jīng)非常狹窄了。改革要求除了在預算編制時(shí)可以更多考慮校長(cháng)的意見(jiàn)外，專(zhuān)門(mén)設置能由校長(cháng)商定的項目，以便支持本校個(gè)性化和特色化教學(xué)和管理的需要。同時(shí)，賦予校長(cháng)在一定的預算額度內自主決定財務(wù)內容的權力。在校長(cháng)的“財權”方面，一些地方在制定學(xué)校預算時(shí)，開(kāi)始聽(tīng)取校長(cháng)的意見(jiàn)，并給予校長(cháng)一定范圍及程度的預算編制權。橫濱市2001年開(kāi)始，從財政中撥給每個(gè)高中500萬(wàn)、初中400萬(wàn)、小學(xué)300萬(wàn)日元作為“創(chuàng )辦特色學(xué)校推進(jìn)費”。校長(cháng)可以自主地編制“推進(jìn)費”的具體使用項目，年度使用中即使中途變更已制定的項目也被允許。
3.校長(cháng)課程管理權
進(jìn)一步下放課程管理方面的權力，擴大校長(cháng)課程管理權。在制定學(xué)校教育目標、指導重點(diǎn)、學(xué)校經(jīng)營(yíng)等重點(diǎn)方面，校長(cháng)卻擁有較大的自主權。在遵循教育法律、法規及學(xué)習指導要領(lǐng)（相當于中國的課程標準）基礎上，校長(cháng)可以根據地區性特點(diǎn)（包括自然環(huán)境、人文背景、教育環(huán)境等）以及學(xué)校的傳統和學(xué)生的實(shí)際情況，制定具體的、可操作的教育目標。有調查表明，學(xué)校教育目標的制定主要有三種類(lèi)型：法規型（與法規規定的目標相近）約占10%，實(shí)態(tài)型（具有濃厚的地區性及學(xué)校、學(xué)生特點(diǎn)的色彩）約占10%，并列型（法規型及實(shí)態(tài)型同時(shí)存在）約占80%。教育目標一旦確定，教學(xué)及學(xué)習指導的重點(diǎn)、學(xué)校經(jīng)營(yíng)的重點(diǎn)、課程的安排等都要圍繞它展開(kāi)。此外，校長(cháng)擁有校本課程商定權，有權決定在本校采取一些靈活的、有利于學(xué)生個(gè)體發(fā)展和學(xué)校教育特色形成的課程及其組織方式，如學(xué)生自選課程、自定節奏的選擇學(xué)習項目；實(shí)行彈性班級規模，生活和學(xué)習可以采取不同的編班，使用同一教材的學(xué)生可以根據習熟程度再分為小班教學(xué)；校外人士參與學(xué)校教育；優(yōu)秀教學(xué)法共享；促進(jìn)ＩＴ教育、英語(yǔ)教育中與真實(shí)場(chǎng)景和實(shí)物的結合等等。
“一個(gè)好校長(cháng)就是一所好學(xué)�！�，這也許有點(diǎn)言過(guò)其實(shí)，但校長(cháng)的素質(zhì)高低直接決定著(zhù)自主辦學(xué)的成功與否，卻是不爭的事實(shí)。為了確保擴大的校長(cháng)辦學(xué)自主權直接發(fā)揮作用，達到改革的預期目的，這次改革中對校長(cháng)的任職資格更加注重經(jīng)驗能力、獨立見(jiàn)解與創(chuàng )造性。在校長(cháng)的選任方面，各地方教委已向社會(huì )公開(kāi)招聘。2000年文部省修改實(shí)施的《關(guān)于學(xué)校教育法實(shí)施規則等的部分改正的省令》中，原定校長(cháng)必須持有教師許可證并具有5年以上相關(guān)教育職位的履職經(jīng)歷，現追加為具有10年以上相關(guān)教育職位經(jīng)驗者，即使沒(méi)有教師許可證，也可被視為具有同行任職條件（在日本被稱(chēng)為“民間人”或“社會(huì )人”）對待，都可以應聘。原先以知識考察筆試為主的選拔考試所占的比重逐漸降低。校長(cháng)的年輕化、任期長(cháng)期化、開(kāi)辟校外人士擔任學(xué)校領(lǐng)導的途徑、鼓勵校長(cháng)吸收企業(yè)組織管理經(jīng)驗的培訓計劃、建立替代年功序列的新的評價(jià)體系等，也在積極的醞釀當中。截至2003年4月，已有125人通過(guò)選考后走馬上任，其中58人是“民間人”校長(cháng)。被聘用的“民間人”校長(cháng)一般都是些銀行或大企業(yè)等部門(mén)經(jīng)理級人物。此舉的主要目的是加強學(xué)校與地方的交流和協(xié)作，學(xué)習企業(yè)的管理模式。
三、學(xué)校職員會(huì )議、協(xié)議會(huì )、評議員制和顧問(wèn)制度攜手，完善校長(cháng)輔助決策機制
現代決策非常重視輔助決策機制的構建。完善的輔助決策機制，無(wú)疑是校長(cháng)辦學(xué)自主權得以順利實(shí)施的關(guān)鍵。日本基礎教育管理體制改革順應現代決策理論發(fā)展趨勢，通過(guò)學(xué)校職員會(huì )議、協(xié)議會(huì )、評議員制度和顧問(wèn)制度攜手，共構校長(cháng)輔助決策機制。
1.學(xué)校職員會(huì )議
“職員會(huì )議”是指學(xué)校全體教職員工參加、定期舉行的會(huì )議。一般每?jì)蓚�(gè)月召開(kāi)一次，如遇重大事情也可隨時(shí)舉行。日本中小學(xué)中普遍設有職員會(huì )議，審議討論學(xué)校的一些重要事項，這是教職員參與學(xué)校管理的一項重要渠道。但是職員會(huì )議的設置、構成和運行，一直是依照慣例而行，沒(méi)有法令上的明文規定。于是關(guān)于職員會(huì )議的性質(zhì)和功能，究竟是校長(cháng)的咨詢(xún)和輔助機構還是學(xué)校的最高決策機構，莫衷一是，影響了職員會(huì )議輔助功能的充分發(fā)揮。鑒于“職員會(huì )議”性質(zhì)不明確的狀況，在2000年文部省頒布的《關(guān)于學(xué)校教育法實(shí)施規則等的部分改正的省令》中，“職員會(huì )議”被定位于校長(cháng)的輔助機關(guān)，校長(cháng)成為“職員會(huì )議”的主宰。但另一方面，校長(cháng)也有責任把自己的教育理念、管理經(jīng)營(yíng)方針，以及有關(guān)校務(wù)方面的決定告知“職員會(huì )議”，并聽(tīng)取教職員的意見(jiàn)。尤其是在教學(xué)方面，由于教師擁有“掌管兒童教育”的權利，因此校長(cháng)要充分尊重教師的意見(jiàn)�？梢�(jiàn)，現在“職員會(huì )議”的組織活動(dòng)，更體現出“民主集中制”的特征。2000年1月《學(xué)校教育法施行規則的修正案》進(jìn)一步明確了職員會(huì )議的輔助功能，職員會(huì )議是由校長(cháng)主導、促進(jìn)教職員間溝通、輔助校長(cháng)決策的機構，它的設置是為了加強校長(cháng)的領(lǐng)導權，協(xié)助校長(cháng)進(jìn)行正確決策并更好地貫徹決策。這將有助于完善校長(cháng)決策機制。
2.學(xué)校協(xié)議會(huì )
現代新型的學(xué)校制度特別注重建立具有親地域性的開(kāi)放學(xué)校，以改變由于封閉辦學(xué)造成的地區社會(huì )與學(xué)校之間的隔膜和不信任感，使學(xué)校走向“社區的學(xué)�！�。同時(shí)，家長(cháng)、居民和企業(yè)的參與也是提高校長(cháng)決策質(zhì)量的保證之一。日本此次改革高度重視積極發(fā)揮學(xué)校協(xié)議會(huì )的作用。日本的學(xué)校協(xié)議會(huì )是依各學(xué)�；虻貐^的需要而設、結構彈性的組織，實(shí)質(zhì)上是以校長(cháng)為核心的輔助管理機構，促使校長(cháng)決策時(shí)充分考慮到地區社會(huì )的理解和需要，是家長(cháng)居民和職員共同參與學(xué)校管理的重要載體，有助于提高教育管理決策水平。日本學(xué)校協(xié)議會(huì )盡管從構成上類(lèi)似于英國的學(xué)校理事會(huì )和美國的學(xué)校委員會(huì )，都包含有學(xué)生代表、家長(cháng)代表和教職員代表，但其所履行的職能卻與英國學(xué)校理事會(huì )、美國學(xué)校委員會(huì )有本質(zhì)上的差異。英國學(xué)校理事會(huì )的構成、選舉和職能是以1988年教育改革法為依據，有著(zhù)包括參與校長(cháng)任免在內的實(shí)質(zhì)性的學(xué)校管理權限；美國學(xué)校委員會(huì )，以芝加哥學(xué)區為例，是以1988年的《芝加哥學(xué)校改革法》為依據構成和運作的，直接參與校長(cháng)的選聘、簽約和履職考核、審議學(xué)校計劃、預算和教職員聘任等工作，也具有實(shí)質(zhì)性的管理職能。
3.學(xué)校評議員制度
2000年文部省頒布的《關(guān)于學(xué)校教育法實(shí)施規則等的部分改正的省令》明確規定設置學(xué)校評議員制度。學(xué)校評議員由本地區各行業(yè)推薦，經(jīng)校長(cháng)決定，由當地教育委員會(huì )委派一定的校外人士擔任。職責是應校長(cháng)要求對學(xué)校教育提出建議，使學(xué)校、家庭、社區一體化。校長(cháng)每學(xué)期都要與評議員逐個(gè)會(huì )面，聽(tīng)取其對學(xué)校管理運行的意見(jiàn)和建議，以使決策更加符合學(xué)校所在地域社會(huì )的實(shí)際狀況，更加符合本地區兒童的教育需要。這并非一個(gè)合議制的委員會(huì )與許多地區業(yè)已存在的學(xué)校協(xié)議會(huì )不同，該制度注重評議員作為個(gè)人的看法。雖然法令并未規定每所學(xué)校必須設置，但事實(shí)上學(xué)校評議員制度推行非常迅速。據文部省2001年4月1日調查，都道及縣立學(xué)校（含指定都市立學(xué)校）中已設置學(xué)校評議員的占57.5%，市町村立學(xué)校中占41.9%。另?yè)牟渴≌{查，有47%的公立學(xué)校已經(jīng)引入學(xué)校評議員制度，30%的公立學(xué)校準備引入學(xué)校評議員制度�！度毡径皇兰o教育新生計劃（彩虹計劃）》還將學(xué)校評議員制度確定為改革戰略重點(diǎn)之一。
4.學(xué)校顧問(wèn)制度
在日本中小學(xué)校經(jīng)營(yíng)中最令人頭痛的問(wèn)題是：欺負行為、精神壓力、不想上學(xué)、班級崩壞等。這一系列問(wèn)題的出現標志著(zhù)“現代學(xué)校病”的出現。這些問(wèn)題往往又不是學(xué)校自身所能解決的。為了解決學(xué)生和教師在這些方面的困惑和煩惱，各地方政府先后采取了建立教育相談體制等辦法。1995年起日本政府文部省決定向學(xué)校派遣“學(xué)校顧問(wèn)”，正式導入學(xué)校顧問(wèn)制度。學(xué)校顧問(wèn)往往由心理專(zhuān)家組成，每周兩次到學(xué)校進(jìn)行教育相談指導，各地政府部門(mén)、學(xué)術(shù)研究團體、民間團體等也相應設立“適應性指導教室”、“心的教育相談”等機構，廣泛參與學(xué)校教育經(jīng)營(yíng)，以防止出現校內暴力、欺負行為、不想上學(xué)等，提高教育質(zhì)量。
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