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行政案件協(xié)調解決的調查與思考
盡管《行政訴訟法》沒(méi)有把“調解”作為一種基本結案方式，但人民法院在審理行政案件的過(guò)程中，一直把協(xié)調當作妥善處理行政糾紛的一個(gè)重要手段。經(jīng)法院協(xié)調做工作后被告改變行政行為或者滿(mǎn)足原告訴求后原告撤訴，甚至成為一些法院行政案件主要的結案方式。[1]從而似乎出現了立法上明文禁止與實(shí)踐中大量運用之悖論。那么，這真是一個(gè)“悖論”嗎？如果是，悖論原因何在；如果不是，制度理性何在？……，一系列的疑問(wèn)值得我們深入思考和探究。帶著(zhù)這些疑問(wèn)，我們對湖南三級法院協(xié)調解決行政案件的情況進(jìn)行了調查，揭示行政案件協(xié)調撤訴的運作動(dòng)因與實(shí)踐圖景，在此基礎上有針對性地提出了意見(jiàn)和建議，以期有益于行政審判實(shí)踐和協(xié)調撤訴機制的完善。
一、法院對行政案件積極協(xié)調的動(dòng)因
調查表明，之所以法院對行政案件熱衷于協(xié)調，主要有以下四個(gè)方面的原因：
其一，建立和諧社會(huì )的政策導向。黨中央提出要建立社會(huì )主義和諧社會(huì )，必然要求在司法審判中盡力用和解的方式來(lái)解決當事人的爭議，切實(shí)達到定分止爭、案結事了的目的，有力促進(jìn)社會(huì )和諧。中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見(jiàn)》；最高法院也強調，在審理行政案件中，要按照“堅持合法審查，促進(jìn)執法完善，依法規范撤訴，力求案結事了”的原則，積極探索行政案件協(xié)調處理新機制。[2]這說(shuō)明協(xié)調處理行政爭議是黨和政府積極倡導的一種非常重要的解紛方式�！皼](méi)有不可調和的矛盾”，以協(xié)調的方式化解行政機關(guān)與行政相對人的矛盾，對促進(jìn)和諧社會(huì )的建立起著(zhù)非常大的作用。法院有必要在這方面做大膽的探索，不斷積累經(jīng)驗，推進(jìn)行政審判工作進(jìn)一步發(fā)展。
其二，績(jì)效考核的壓力，成本收益的考慮。當前，各級法院普遍有績(jì)效考核制度，對案件的上訴率、執結率、申訴率、上訪(fǎng)率等都有嚴格的要求。[3]而法院（法官）面對的現實(shí)是，隨著(zhù)我國社會(huì )轉型和利益格局的調整，社會(huì )矛盾呈現相對復雜、尖銳的特征，導致上訴率、申訴率、上訪(fǎng)率走高。，全國法院三大訴訟一審的1000多萬(wàn)案件中，行政案件不到2%，但是行政申訴案件卻占全部申訴案件的18%。湖南法院的情況基本也亦是如此，、、、行政申訴案件所占比重，亦占全部申訴案件的10%以上。申訴上訪(fǎng)案件多，顯然會(huì )增加訴訟成本，浪費司法資源，影響工作績(jì)效。相反，對行政案件進(jìn)行協(xié)調，促使被告改變行政行為或者滿(mǎn)足原告訴求后原告撤訴，能夠使行政糾紛得以化解，真正做到案結事了。當事人的實(shí)質(zhì)問(wèn)題解決了，意味著(zhù)不會(huì )上訴申訴上訪(fǎng)，法院也不用為執行傷神，與行政機關(guān)的關(guān)系也處理好了，績(jì)效指標亦好看，一舉多得，何樂(lè )不為？
其三，法院解決行政爭議的局限性。法院不是萬(wàn)能的，其解決糾紛的能力有限。這在行政審判中更為明顯。行政審判只是對具體行政行為的合法性審查，受案范圍有限、審查強度有限、裁判方式也有限，剛性的行政裁判往往難以達到定紛止爭、息事寧訴的效果。因為很多情況下，即便是法院判決行政行為違法，撤銷(xiāo)該行政行為，行政糾紛仍沒(méi)有得到根本解決。而老百姓打官司是為有效解決問(wèn)題，而不僅僅為獲得一紙判決書(shū)。這種期待從《行政訴訟法》文本上有時(shí)是不可欲的。為緩解當事人較高的解紛期待與行政審判能力有限之間的矛盾，促使行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，在辦案過(guò)程中，法院不僅要考慮法律文本的規定，而且要考慮執政黨的事業(yè)和人民的利益；不僅要解決合法性問(wèn)題，而且要關(guān)注和保障相對人的合法權益；不僅要解決案件本身的問(wèn)題，而且要根據具體情況作好案外協(xié)調工作。
其四，訴訟參與人積極響應的態(tài)度。法院對行政案件積極協(xié)調，也得到了絕大多數訴訟參與人的積極響應。受我國“無(wú)訟”、“恥訟”等傳統觀(guān)念的影響，老百姓不到萬(wàn)不得已不愿打官司，尤其是民告官的官司，根本上也是要解決問(wèn)題，在法院的主持下進(jìn)行協(xié)調和解，既可以使自己的利益得到滿(mǎn)足，又不會(huì )與行政機關(guān)關(guān)系搞僵，符合行政相對人的心理需求。同時(shí)，協(xié)調和解也符合行政機關(guān)的需要。由于長(cháng)期以來(lái)形成的“官本位”思想或多或少存在著(zhù)，行政主體不愿意參加訴訟，如果在行政訴訟中敗訴，行政機關(guān)不僅“面子上”過(guò)不去，而且還會(huì )影響本部門(mén)、當地政府的政績(jì)；即使在行政訴訟中勝訴，原告由于不滿(mǎn)意而進(jìn)行上訪(fǎng)，同樣也會(huì )給行政機關(guān)的正常工作帶來(lái)影響。行政主體需要的是穩定、和諧的社會(huì )環(huán)境，行政機關(guān)同樣追求高效率和低成本。因此，在合法性和不損害公共利益的前提下，行政機關(guān)也樂(lè )意改變行政行為或同意和解。
二、當前法院協(xié)調處理行政案件的主要做法
1、協(xié)調的范圍。為避免濫用協(xié)調權，影響行政訴訟立法宗旨的實(shí)現，不少法院規定，對于不含民事因素且被訴行政行為受法律羈束的行政案件，如限制人身自由等類(lèi)案件，一律不適用協(xié)調。除此之外的行政行為，也只有存在一般違法或不合理，通過(guò)協(xié)調可以低成本、高效率地糾正這種違法或不合理時(shí)，才適用協(xié)調；對于
完全合法的行政行為以及無(wú)效行政行為，不適用協(xié)調。調查表明，每個(gè)行政案件法院受理后，法官都會(huì )積極作雙方的協(xié)調工作。也就是說(shuō)，司法實(shí)踐中，協(xié)調的范圍幾乎沒(méi)有限制。
2、協(xié)調的原則。在協(xié)調的原則方面，比較一致：一是自愿原則，充分尊重雙方當事人的意愿，不強迫接受協(xié)調；二是合法原則，協(xié)調結果不違反國家規定，不得損害國家利益、社會(huì )公共利益和第三人合法權益；三是效率原則，人民法院不得以協(xié)調為名對案件久拖不決，對當事人達不成和解協(xié)議的，依法及時(shí)作出裁判。
3、協(xié)調的方式�？茖W(xué)的方法是化解矛盾的最好鑰匙。在協(xié)調工作中，注重從實(shí)際上效果出發(fā)，根據案件具體情況采取不同的方法，通過(guò)情理法的共同作用，努力促成和解。這其中運用得最多的是多方參與，共同協(xié)調法。法官根據案情需要，采取主動(dòng)邀請地方政府、相關(guān)部門(mén)或組織甚至黨委參與協(xié)調工作的方法，以更好地查清爭議源頭及影響范圍，同時(shí)便于講清政策、安定民心。必要時(shí)還邀請當地有威望、有影響的人士參與協(xié)調，用群眾教育群眾的方法，使當事人更易于接受法院的意見(jiàn)。對于有訴訟代理人的案件，注意發(fā)揮訴訟代理人熟悉法律以及當事人對其信任的優(yōu)勢和作用，從做代理人工作入手促成和解。借助法院以外的力量，不僅可以保障協(xié)調工作順利進(jìn)行，并能在很大程度上增加和解的成功率。
4、協(xié)調的環(huán)節。調查情況看，法院運用協(xié)調方式化解行政爭議多是將協(xié)調貫穿于整個(gè)行政訴訟的全過(guò)程，即從立案開(kāi)始直至裁判之前，對訴訟中的每一個(gè)環(huán)節都盡量為當事人創(chuàng )造協(xié)調環(huán)境，促成和解，一些法院，征得雙方當事人同意協(xié)凋后，中止案件審理，為當事人爭取和提供更多的協(xié)調機會(huì )和時(shí)間，還有一些法院將協(xié)調效果延伸至立案之前、裁判之后。還有法院在判后協(xié)調，即在裁判之后就雙方履行義務(wù)的內容、力式、時(shí)限進(jìn)行協(xié)調，通過(guò)回訪(fǎng)當事人，提高公民法制意識，促進(jìn)行政主體依法行政，營(yíng)造“官民”和諧，取得了較好的法律效果和社會(huì )效果。
5、協(xié)調的結果。通過(guò)協(xié)調和解結案的主要方式，是達成一個(gè)和解協(xié)議，記入筆錄，然后依照的是行政訴訟法第五十一條的規定，由原告申請撤訴，法院裁定準予撤訴，這是絕大多數法院采取的結案方式。實(shí)踐中也有其它方式，如由行政機關(guān)當場(chǎng)出具行政協(xié)調意見(jiàn)書(shū)，合議庭直接宣告訴訟程序終結，這種方式在司法實(shí)踐中很少適用。還有，由人民法院出具行政協(xié)調和解書(shū)，由當事人在該法律文書(shū)上簽字生效，但礙于現行法律的限制，只有極個(gè)別法院有所突破。最主要的方式是撤訴。
6、協(xié)調和解協(xié)議的執行。行政案件當事人雙方達成協(xié)調和解協(xié)議，原告申請撤訴之后，多數法院并不是一結案就了之，而是督促協(xié)調和解協(xié)議的執行，真正做到案結事了。對于任何一方當事人反悔的，設計了一定的制約措施：被告在和解協(xié)議履行期間已經(jīng)變更或者撤銷(xiāo)原具體行政行為的，原告反悔重新起訴的，根據法律規定裁定不予受理；原告撤訴之后，被告拒不履行和解協(xié)議的，一些法院選擇再次組織當事人進(jìn)行協(xié)調和解、向被訴行政機關(guān)發(fā)出書(shū)面司法建議或者向地方黨委人大匯報，督促被告履行協(xié)議。少數法院對此種情形視為“新的理由”，允許原告重新起訴，作為對原告權利的救濟。
三、協(xié)調成功之案件的基本特點(diǎn)
調查表明，有以下情形之一的行政案件，通過(guò)協(xié)調，當事人撤訴的可能性最大：
�。ㄒ唬┬姓䴔C關(guān)的行政行為在事實(shí)認定、法律適用、執法程序等方面存在嚴重問(wèn)題的案件。這類(lèi)案件，法院依法完全可以判決撤銷(xiāo)。通過(guò)開(kāi)庭，行政機關(guān)明白后果。這種情況下，經(jīng)法院做工作，行政機關(guān)一般會(huì )改變其具體行政行為，原告方因此滿(mǎn)意而撤訴。相反，如果被訴行政行為主體合法、事實(shí)清楚、程序適當、適用法律正確，則協(xié)調很難。
�。ǘ┰嬉庾R到勝算不大的案件。被訴行政行為僅存在合理性或瑕疵，通過(guò)法官釋明做工作，促使原告認識到其官司勝算很小或沒(méi)有，原告因此申請撤訴。
�。ㄈ┙鉀Q了實(shí)際問(wèn)題的案件。原告起訴的意圖并不是為了合法性而是為了解決實(shí)際問(wèn)題（如履行法定職責、減少罰款額度、增強補償費用、縮短勞教期限等），這種案件，經(jīng)法院協(xié)調，只要解決了實(shí)際問(wèn)題，原告就會(huì )撤訴。
�。ㄋ模┟舾行�、群體性案件。因為這類(lèi)案件影響大、涉及面廣，無(wú)論判誰(shuí)勝訴誰(shuí)敗訴都可能引起連鎖反應，帶來(lái)不穩定因素，法院只好加大協(xié)調力度，力促雙方和解。
�。ㄎ澹┓ㄔ弘y以裁判的案件。由于我國現階段行政立法不盡完善，很多情況下行政行為沒(méi)有法律依據，而是基于政策、上級指示或行政目的，法院在審查這些行政行為時(shí)也缺乏法律依據。例如，對申請許可證和執照時(shí)“符合法定條件”、土地征用中的“補償標準”、行政訴訟法規定的“遲延履行法定職責”，上述這些都需實(shí)體法加以明確，但相當多的行政法規和規章對此卻語(yǔ)焉不詳，法院無(wú)據審查其合法性。對這種案件加以協(xié)調顯然是必要的。也正是這類(lèi)案件，由于行政機關(guān)裁量權大，因此也容易協(xié)調。
四、現行法律框架下行政案件協(xié)調工作中存在的問(wèn)題及困惑
1、協(xié)調的性質(zhì)。調查中，相當多的法官及行政人員認為，從訴訟調解的本質(zhì)看，行政訴訟中不存在法院主持的，對被訴行政行為合法性問(wèn)題在雙方當事人之間進(jìn)行協(xié)調的機制。目前法院在行政訴訟中進(jìn)行只是協(xié)調。也就是在雙方當事人之間以及其他相關(guān)各方之章進(jìn)行溝通，辯法析理，積極探索案件處理辦法的活動(dòng)。但也有人認為，協(xié)調的實(shí)質(zhì)就是調解。而行政訴訟法明確規定行政案件不適用調解。因此，法院協(xié)調（調解）沒(méi)有依據。
2、協(xié)調和解的表現形式及效力問(wèn)題。目前，行政案件協(xié)調的表現形式只有結果沒(méi)有過(guò)程。礙于現行行政訴訟法的“束縛”，絕大多數法院行政案件協(xié)調都是在不公開(kāi)的情形下進(jìn)行的，反映在結果上基本上就是雙方和解，原告撤訴以及隨后的結案，對于協(xié)調的過(guò)程這部分重頭戲，很多法院都省略了，少數法院僅記入筆錄，協(xié)調和解在表現形式上沒(méi)有一份正式、公開(kāi)的法律文書(shū)作為載體（如行政案件協(xié)調書(shū)）來(lái)記載雙方當事人爭議內容、爭議焦點(diǎn)、和解內容、和解方式等。同時(shí)，表現形式的欠缺和非正規化或多或少地影響了和解協(xié)議的效力，盡管當事人雙方達成的和解協(xié)議是基于自愿，且協(xié)議的內容也經(jīng)過(guò)合法性審查，但是法院仍然不能將其等同于民事調解書(shū)，賦予其相應的法律效力，在法律保護和救濟方面呈現“弱化”狀態(tài)。
3、協(xié)調的范圍。對于可以適用協(xié)調的行政案件范圍也存在爭議：有人提出行政訴訟需要解決的是行政行為的合法性問(wèn)題，而對合理性問(wèn)題則不作評判（行政處罰除外），而現實(shí)中大量行政案件是由于合理性問(wèn)題而訴至法院的，對于此類(lèi)案件是否屬于可以協(xié)調的范圍值得商榷，是否有法院審查范圍過(guò)寬過(guò)泛之嫌以及附隨的法院行政案件受案壓力過(guò)重之憂(yōu)。這一問(wèn)題又衍生出的另一分歧：主流觀(guān)點(diǎn)認為行政案件協(xié)調的范圍應該有所限制，但仍有不同觀(guān)點(diǎn)認為行政訴訟協(xié)調的案件不受范圍限制，任何性質(zhì)的行政案件均可以協(xié)調，這是由協(xié)調本身的性質(zhì)所決定的。即使在贊同協(xié)調范圍有限性的基礎上，各地法院司法實(shí)踐中亦沒(méi)有統一的標尺，大多處于“摸著(zhù)石頭過(guò)河”的狀態(tài)，能調則調，反之則判。
4、協(xié)調的時(shí)限。行政訴訟法對行政案件的審限作出了明確的規定，這是法律效率價(jià)值的體現。但是現實(shí)中的行政爭議矛盾尖銳、關(guān)系錯綜復雜，協(xié)調較之裁判而言難度相對較大，法院在對行政爭議進(jìn)行審查之后，要針對雙方矛盾的焦點(diǎn)策劃出一個(gè)妥善的協(xié)調方案，往往要召集雙方當事人多次進(jìn)行座談，有時(shí)還必須給予雙方一定時(shí)間的情緒穩定期以及抉擇考慮期，遇有不配合的情形，還需借助其他力量協(xié)調，在確實(shí)無(wú)法協(xié)調的情況下，先期的協(xié)調、斡旋工作甚至將付諸東流。由于協(xié)調所需時(shí)間較長(cháng)，法律規定的審限似乎成為了協(xié)調和解工作的絆腳石。協(xié)調期限是否可以不計入審限，這又是—個(gè)亟待解決的法律問(wèn)題。
5、協(xié)調和解協(xié)議的執行。當事人達成和解協(xié)議并不是行政協(xié)調的終點(diǎn)，要真正做到案結事了，必須是在和解協(xié)議履行完畢之后。司法實(shí)踐中，協(xié)調和解協(xié)議的執行也是一個(gè)棘手的問(wèn)題，由于法律沒(méi)有明確認可協(xié)調程序，當事人之間達成的和解協(xié)議效力大打折扣，協(xié)議沒(méi)有強制執行力，只能依賴(lài)自覺(jué)履行和法院督促履行，特別是原告撤訴之后，行政機關(guān)反悔或者拒不履行和解協(xié)議，法院就只能以一些“非強制”的手段督促行政機關(guān)履行，而另一方面對原告因此而喪失的再次起訴權利，在救濟方面還相對滯后，行政協(xié)調最終的社會(huì )效果很難體現出來(lái)。
6、協(xié)調手段和力度的把握。協(xié)凋的內容和過(guò)程比較抽象，外界直觀(guān)感受到的協(xié)調只是通過(guò)結果來(lái)評判的，而對于主持協(xié)調的法官而言，手段和力度不僅是一門(mén)學(xué)問(wèn)，而且是一門(mén)藝術(shù)，很難把握。何時(shí)當調，何時(shí)當判，本身就是一個(gè)主觀(guān)判斷問(wèn)題，法官認為此案還有協(xié)調和解的可能，也許在當事人看來(lái)就是以壓促調、以誘促調、以拖壓調；法官為促成雙方協(xié)調撤訴而費盡周折，當事人可能誤解為“串通一氣”或者有“貓膩”，法院不愿裁判或者不敢裁判。特別是遇有一些第三人參加訴訟的行政案件，法官在協(xié)調時(shí)必須兼顧三方利益，稍有不慎就可能招致非議，司法實(shí)踐中的協(xié)調難，很大程度上就是因此而產(chǎn)生的。
五、評價(jià)與展望
上述調查表明，目前審判實(shí)踐中進(jìn)行得如火如荼的行政訴訟協(xié)調并不是一項法律制度，而是一種訴訟現象，是人民法院為促進(jìn)行政爭議的實(shí)質(zhì)解決而采取一種手段（策略），是法院（法官）應對內（績(jì)效考核）外（申訴上訪(fǎng)）壓力、回應現實(shí)的一種本能反應。這與當下中國民眾對人民法院的職能定位相契合。人民法院作為一個(gè)糾紛處理機關(guān)和矛盾調和機關(guān)的本能反應。當下的中國，人民法院主要是一個(gè)糾紛處理機關(guān)和矛盾調和機關(guān)。在這樣的語(yǔ)境下，行政訴訟中加強協(xié)調，就成為是行政審判的現實(shí)需要，也是人民法院適應社會(huì )的需要。因為如此，通過(guò)協(xié)調妥善解決行政爭議、化解社會(huì )矛盾，就成為共識，得到法院、行政相對人、行政機關(guān)以及社會(huì )公眾的熱烈響應和支持。這是中國的現實(shí)所決定的。對現實(shí)承認和尊重，是任何一個(gè)唯物主義者的所必須堅持的。
但是，承認并尊重現實(shí)絕非意味著(zhù)要放棄司法權對公平、公正的追求，對合法權益的保障，更不意味著(zhù)遷就和放任行政違法。法院進(jìn)行協(xié)調，必須是基于司法能動(dòng)回應社會(huì )的需要，并堅守維持公民基本權利的底線(xiàn)。既然是法院的行為，這種行為就需要規范，避免恣意。
如何規范協(xié)調行為，我們認為，有兩個(gè)因素必須考慮，一是現實(shí)，加強協(xié)調能夠促進(jìn)行政爭議的實(shí)質(zhì)解決，滿(mǎn)足現實(shí)的需要，因此不能放棄，而應積極探索；二是制度，法院是司法機關(guān)，其一切行為都應依法而行，保持克制，而不應過(guò)于能動(dòng)。因此，對協(xié)調解決行政案件這一司法現象（行為）的規制，須從以下兩個(gè)層面入手。
�。ㄒ唬⿲f(xié)調工作正確定位
從訴訟基本原理上說(shuō)，案件能否調解，基本的前提是當事人具有實(shí)體上的處分權，民事案件中之所以能夠適用調解，就是因為雙方當事人有實(shí)體上的處分權。如果沒(méi)有處分權，案件就不存在調解的余地。行政審判的對象是具體行政行為的合法性，因此，從訴訟調解的本質(zhì)意義看，行政訴訟中不存在法院主持的、對被訴行政行為合法性問(wèn)題在雙方當事人之間進(jìn)行調解的機制。
這也印證了我們調查中的發(fā)現，調查中，絕大多數行政審判法官及行政人員認為，《行政訴訟法》第五十一條規定，“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定”，說(shuō)明了法院可以通過(guò)協(xié)調等方式達到原告撤訴和行政機關(guān)主動(dòng)糾錯，從而使行政爭議得到妥善解決的目的�！缎姓V訟法》第五十條規定“人民法院審理行政案件，不適用調解”，主要是指不能以制作調解書(shū)的方式結案，并沒(méi)有禁止人民法院通過(guò)協(xié)調的方式，在訴訟過(guò)程中對各方當事人作一些建議、協(xié)調工作，使各方當事人達成和解協(xié)議，從而解決行政爭議。協(xié)調并不是訴訟法意義上的調解。因此，在行政訴訟中協(xié)調并不違反法律規定。不存在立法上明文禁止與實(shí)踐中大量運用之悖論的問(wèn)題。目前法院在行政案件處理過(guò)程中所進(jìn)行的大量協(xié)調工作，協(xié)調的對象不是具體行政行為的合法性，而是如何合理、合法地解決該行政糾紛的方式方法。這并不是訴訟法意義上的調解，只是協(xié)調，也就是在雙方當事人之間以及其他相關(guān)各方之間進(jìn)行溝通，辯法析理，積極探索案件處理辦法的活動(dòng)。
�。ǘ⿲f(xié)調行為加以規范
理論與實(shí)務(wù)中均有相當多的人建議參照民事訴訟，在行政訴訟中引入調解原則。我們認為，這是對協(xié)調和調解的誤讀、誤用。協(xié)調與調解的區別在于，協(xié)調注重過(guò)程，而調解強調結果；協(xié)調重視的是法院在案件處理過(guò)程中的溝通、說(shuō)服，而調解注重的是當事人意愿的落實(shí)；協(xié)調注重的是解決問(wèn)題的方法，而調解注重的是達成協(xié)議。在行政訴訟中，如果法律規定人民法院可以調解，很可能行政訴訟中就不會(huì )再有被告敗訴的判決作出，甚至可以不會(huì )有判決作出。當依法行政尚未成為行政公務(wù)人員的共識，當違法行政行為仍普遍存在時(shí)，在行政訴訟中引入“調解原則”，很有可能導致對行政機關(guān)違法行政行為的放縱，行政審判的根基——合法性審查原則——將受到重創(chuàng )。在倡導依法行政不久，在剛剛提出建設服務(wù)型法治政府的中國，如果行政訴訟成為遷就被告行政機關(guān)的一種工作機制，則無(wú)疑是中國法治的悲哀。
在現行制度的框架下，由于法律自身穩定和滯后的特征以及法律修改長(cháng)期性的程序要求，指望立即對行政訴訟法及其司法解釋作出修改并不現實(shí)。但這些年來(lái)的探索還是為規范協(xié)調行為提供了諸多有價(jià)值的東西。我們認為，在修改行政訴訟法時(shí)，仍應堅持行政案件不適用調解的原則，不能規定“人民法院審理行政案件，可以依法調解”。但是，考慮到行政訴訟的主要目的之一在于解決糾紛，審判過(guò)程中，協(xié)調行政糾紛的解決方式在司法實(shí)踐中是必要的，也是可行的，可以規定“人民法院在審理行政案件過(guò)程中，可以根據自愿、合法的原則，對該行政糾紛的解決方法進(jìn)行協(xié)調”。同時(shí)，還應規定，“當事人達成或選擇的糾紛解決方式不得違反法律、法規的禁止性規定”。從而構建起有中國特色的行政訴訟協(xié)調制度。
這其中，尤其是要強調人民法院對行政案件進(jìn)行協(xié)調過(guò)程中應遵循的基本原則。行政訴訟協(xié)調的基本原則，我們認為有三個(gè)：
第一，合法性原則。人民法院組織協(xié)調，不得違反國家的法律規定，不得損害國家、集體和社會(huì )公共利益。①協(xié)調程序要合法。行政訴訟協(xié)調程序可借鑒民事調解的程序，在協(xié)調程序的起動(dòng)階段，可以由當事人一方或各方提出協(xié)調申請，也可以由合議庭提出協(xié)調建議，但只有在當事人各方均同意并由法院主導的情況下，方可進(jìn)入協(xié)調程序。②協(xié)調內容要合法。人民法院進(jìn)行協(xié)凋，協(xié)調內容不得違反法律、行政法規強制性規定的內柞，不能以損害國家利益、社會(huì )公共利益或者他人合法權益為代價(jià)，不得違背善良風(fēng)俗和社會(huì )公共道德。③協(xié)調的方法要合法。以當遵循當事人訴訟地位平等的原則，注重保護相對人的實(shí)際利益，不得采用“以壓促調”、“以判壓調”、“以勸壓調”、“以誘促調”、“以拖壓調”等方式強迫任何一方接受協(xié)調。
第二，自愿原則。人民法院組織協(xié)調工作，要充分尊重當事人意愿，允分保障當事人在意思表達自由、真實(shí)的基礎上，形成共識，徹底化解糾紛、消除糾紛。堅持當事人自愿原則需貫穿在協(xié)調工作的始末，包括程序和實(shí)體兩方面。
第三，有限協(xié)調原則。行政訴訟協(xié)調是的目的，是探尋如何合理、合法地解決該行政糾紛的方式方法。人民法院不得就被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行協(xié)調。
盡管如此，對協(xié)調加強規范還是比較困難的。一些基本的東西仍難把握，例如協(xié)調的范圍是否要加以明確？如果明確規定了，對規定的協(xié)調范圍內的事項，法院是可以還是應當組織協(xié)調？如果只是可以，有無(wú)必要加以規范？如果應當，不組織協(xié)調是否違法？這都有待于進(jìn)一步探索研究。至于協(xié)調的方式、協(xié)調的時(shí)限、協(xié)調的參加人、協(xié)調之后的結案方式及執行等程序性問(wèn)題，也仍需通過(guò)司法實(shí)踐進(jìn)行總結、歸納、提升，逐步規范、完善。
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