城鎮用地潛力研究論文
從現在起到2030年，我國因必須占用的因素將使耕地減少2070萬(wàn)hm2。在不包括小城鎮用地的情況下，耕地將減少1/6。因此，小城鎮發(fā)展必須立足土地集約利用，這是我國國情的客觀(guān)要求。就目前來(lái)講，我國城鎮中普遍存在著(zhù)布局分散、人均用地量過(guò)大（目前我國小城市人均城市建設用地為143m2，中等城市108m2，大城市88m2，特大城市75m2。小城市用地分別是特大城市、大城市、中等城市的1.9，1.6，1.3倍)、容積率偏低、功能分區不明等弊端，加上人多耕地少的資源條件限制（據聯(lián)合國糧農組織發(fā)表的統計數據，我國人均耕地和永久性農業(yè)用地在74個(gè)提供數據的國家中居第67位，另?yè)袊茖W(xué)院提供的資料，我國目前土地資源的合理人口承載量?jì)H為9.5億，而目前人口已接近13億)，已對我國城鎮可持續發(fā)展構成制約。因此，積極開(kāi)展城鎮用地潛力研究，探索挖潛對策，促進(jìn)城鎮土地合理利用，是實(shí)現土地利用由粗放型向集約型轉變的客觀(guān)要求，也是我國城鎮建設健康發(fā)展與城市化的必然選擇。
1城鎮用地潛力研究
1.1用地潛力及其影響因素
筆者認為，用地潛力包括絕對潛力和相對潛力。絕對潛力指城鎮條件內部的閑置土地和城區內農用地等可直接為城鎮建設所利用的土地。相對潛力指在城鎮規劃條件的限制下，可以提高土地利用強度或改變土地利用結構，從而提高利用效益的土地。用地潛力受很多因素的影響，主要有城區內農用地所占百分率、閑置土地百分率、土地利用強度、用地結構、功能分區等，前二者影響絕對用地潛力，后三者影響相對用地潛力。
1.2用地潛力評價(jià)方法
用地潛力評價(jià)按均質(zhì)功能地域原則，將城鎮劃分為若干街區，選定評價(jià)指標，揭示不同街區、功能區土地利用效益和使用潛力差異。
1.2.1單元劃分用地潛力評價(jià)以建成區內主干道、次干道與支路分割成的自然街區為單元，即在現已劃定的建設用地范圍內，依現有街道將其分成不同的街區，每個(gè)街區為一個(gè)用地潛力評價(jià)單元。
1.2.2評價(jià)指標和方法用地潛力評價(jià)指標主要有土地利用強度（容積率、建筑密度）、未利用地百分率（包括農用地及其他空閑用地）、居住用地百分率等。依據容積率和建筑密度，將不同街區進(jìn)行用地潛力的分級，在每一級別內詳細分析用地潛力。并在此基礎上，依據未利用地及居住用地所占百分率，對各街區進(jìn)行分級，以表示不同街區用地潛力大小的差異。
1.2.3數據的采集采用實(shí)地調查、地籍圖與現狀圖面積量算相結合的方法。涉及到的主要數據，有城區人口數、經(jīng)濟指標、城區總面積、各街區面積、各地類(lèi)面積、建筑密度和容積率等。
1.2.4典型城鎮選擇河北省深澤縣城人均用地140m2，與全國小城鎮人均城鎮建設用地143m2相近，有一定的代表性。
1.3用地潛力分析方法
城鎮用地潛力可按兩條線(xiàn)索加以分析。其一是分析街區用地潛力，將街區分級排序；其二是按不同用地類(lèi)型分析用地潛力，并以規劃用地指標為依據，計算出可挖潛力。在典例城鎮用地潛力分析結果的基礎上，將收集到的其他幾個(gè)城鎮的用地現狀與潛力分析的結果相對比，進(jìn)一步分析城鎮建設用地存在的普遍問(wèn)題，即城鎮建設用地有很大潛力可挖。
2典例城鎮用地潛力分析
深澤縣位于河北省中南部，縣域地理位置東經(jīng)115。04'~115°21'，北煒38°07'~38°17'。深澤縣城區為縣政府駐地，由深澤鎮部分村莊及政府各行政事業(yè)機關(guān)、工廠(chǎng)企業(yè)占地組成，2000年建設用地總面積843.0hm2，城區現有人口60000人。城區擔負著(zhù)全縣政治、文化、經(jīng)濟、商貿中心的綜合職能，是全縣的交通樞紐。深澤城區地類(lèi)面積見(jiàn)表1。
2.1各用地類(lèi)型潛力分析
2.1.1住宅用地潛力分析深澤縣城區住宅用地總面積為288.3hm2，人均住宅用地48m2，占建設用地總面積的34.2%，建筑占地74.1hm2，建筑密度26%，建筑面積108hm2，容積率0.37。顯然，住宅用地高于《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地標準》[4](以下簡(jiǎn)稱(chēng)《標準》）規定的20%~30%的用地結構。以上數據顯示，城區內住宅用地人均占有量過(guò)大，且平面利用率和空間利用率都明顯偏低。如果按規劃用地人均34m2的標準，對住宅用地（尤其“城中村”統一規劃改造挖潛，將超標的部分予以調整，可挖潛土地84.0hm2。
2.1.2工業(yè)倉儲用地潛力分析深澤縣城區內有76.9hm2的工業(yè)倉儲用地，人均用地12.8m2，占建設用地總面積的9.1%，建筑密度19%，容積率0.26。工業(yè)倉儲用地低于《標準》15%~25%的規定。經(jīng)實(shí)地調查顯示，工業(yè)企業(yè)內部非生產(chǎn)用地比例過(guò)大，少數企業(yè)因停產(chǎn)造成土地閑置，企業(yè)分散聚集效益差，造成大量土地浪費。若工業(yè)布局合理，一般可節約用地10%~20%，可挖潛用地11.5hm2。這樣在土地資產(chǎn)納入財務(wù)核算時(shí)不僅能降低工業(yè)成本，還可用節約下的土地進(jìn)行擴大再生產(chǎn)。
2.1.3公共建筑用地潛力分析在深澤縣城區內，公共建筑用地總面積46.2hm2，占建設用地總面積的5.5%，建筑密度19%，容積率0.31，平均樓層1.89，其中以城區中心街區的公共建筑用地比例最大。與其他城鎮相比，容積率明顯偏低，空間利用程度不夠，如進(jìn)行合理規劃，將容積率提高到0.50，則可挖潛用地12.7hm2。另外，有一些公共建筑用地占據著(zhù)城內較繁華的地段，使土地的經(jīng)濟效益難以發(fā)揮，如通過(guò)用途置換，依據二、三產(chǎn)業(yè)的變化，將部分工業(yè)用地改為商業(yè)或住宅用地，可更好地發(fā)揮土地的區位經(jīng)濟效益。
2.1.4未建設利用土地潛力分析未建設利用土地潛力即絕對潛力。從深澤縣城調查測算匯總的成果中可以看出，在城區規劃建設用地范圍內，建筑用地平均利用率僅為65.4%，有283.2hm2的農用地和8.0hm2的其他空閑地，分別占總面積的33.6%的和1.0%。
2.1.5市政和商業(yè)用地潛力分析深澤縣城區內市政和商業(yè)用地分別為57.2hm2和12.3hm2，分別占總面積的6.8%和1.5%，容積率分別為0.54、0.35，平均樓層分別為2.0、1.9。兩類(lèi)用地所處區位多為城市中心及道路兩旁，土地利用程度較高，但仍有潛力可挖。
2.1.6其他用地潛力分析其他用地主要包括專(zhuān)用綠地、特殊用地等，城鎮此類(lèi)用地所占比例均很小，尤其公共綠地面積均未達到城市規劃標準。綜上所述，深澤縣城區內絕對用地潛力很大，共有253.1hm2土地可供未來(lái)城鎮建設使用。
2.2城區內各街區用地潛力分析
深澤縣城區的建筑密度平均為13.6%，容積率平均為0.21，總體上偏低。但就每一個(gè)街區而言，差異很大。為了便于對比研究，依據建筑密度和容積率的數值分布，將25個(gè)街區劃分為3個(gè)級別。
2.2.1高利用水平街區建筑密度大于29%的街區有5個(gè)，而容積率大于0.45的有8個(gè)。這部分街區主要位于縣城中心，或商業(yè)繁華地段。這些街區土地平面利用程度較大，空間利用不夠，挖潛重點(diǎn)為適當降低建筑密度，提高容積率和建筑層數。
2.2.2中等利用水平街區建筑密度在19%~29%之間，容積率在0.3~0.45間的街區有6個(gè)，這部分街區與上一級街區相鄰，主要為村莊、學(xué)校、政府、機關(guān)等。本級街區中，建筑密度較為適宜，但容積率低；多為老城區，土地平面利用程度較高，空間利用程度低，其挖潛重點(diǎn)主要是進(jìn)行舊城改造、向空間發(fā)展。
2.2.3低利用水平街區建成區中的其余10個(gè)街區，為老城區外圍的村莊及近幾年來(lái)新建的工廠(chǎng)、企業(yè)等用地。其容積率均低于0.3。這類(lèi)街區是今后城鎮發(fā)展的重點(diǎn)，也是城鎮土地整理的重點(diǎn)。
3河北省部分城鎮用地潛力對比分析
為進(jìn)一步證實(shí)典例城鎮用地潛力的分析結果是否具有一定的代表性，是否反映了河北省城鎮建設用地有潛力可挖的普遍現象，在對典例城鎮用地潛力分析的基礎上，收集了河北省部分中小城鎮建設用地的數據資料，借以分析研究城鎮用地潛力特點(diǎn)與規律。
3.1城鎮間用地潛力與城鎮等級
為了研究方便，依據城鎮用地規模和人口規模，將城鎮進(jìn)行等級歸類(lèi)（見(jiàn)表2，表3）。
從表中數據可知，城鎮用地潛力（同《標準》[4]相比）大小與城鎮等級呈負相關(guān)。即低級別的城鎮人均用地指標過(guò)高，城鎮建設缺乏規劃或規劃執行不利，導致城鎮用地規模缺乏合理控制，用地可挖潛力很大；高級別的城鎮規劃管理體制相對健全，人均用地指標趨于合理，可挖潛力不大；其次，城鎮絕對用地潛力與城鎮等級成反比。即低級別的'城鎮居住用地和農用地所占比例較大，絕對潛力較大，城中村現象較嚴重，相對潛力較大。
3.2城鎮內部用地潛力分析
從各城鎮建設用地情況可以看出，城鎮用地潛力主要的共同點(diǎn)有：建成區人均占地面積過(guò)大、城區內用地結構不合理、居住用地和農用地所占比重過(guò)大、建設用地范圍內建筑密度與容積率都顯著(zhù)偏低、土地利用強度小，土地有很大潛力可挖。完全可通過(guò)內涵挖潛來(lái)滿(mǎn)足近、中期城鎮發(fā)展對建設用地的需要。另外，城鎮用地潛力與區位條件呈負相關(guān)。即城鎮中心用地潛力小，而城區中心外圍用地潛力大，特別是“城中村”。
總之，就不同級別城鎮而言，隨著(zhù)城鎮級別的降低，建設用地利用強度降低，人均占地面積增大，用地結構不合理程度增大，用地可挖潛力增大，這是目前城鎮建設中普遍存在的狀況。
4城鎮建設用地挖潛思路與對策
通過(guò)對城鎮建設用地潛力的分析，揭示了目前城鎮建設中存在的問(wèn)題，說(shuō)明河北省城鎮建設用地有潛可挖。為發(fā)揮土地最大經(jīng)濟效益，顯化其價(jià)值量，達到促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的目的，筆者建議采取如下對策。
4.1在規劃的引導下系統地挖掘建設用地潛力
4.1.1加強城鎮總體規劃的龍頭作用總體規劃是城鎮建設和城鎮管理的依據，是城鎮土地合理開(kāi)發(fā)利用及正常經(jīng)營(yíng)運行的前提，是宏觀(guān)調控資源配置的重要手段，必須保持嚴謹性和權威性。城鎮用地挖潛工作必須在城鎮總體規劃的指導下進(jìn)行，依據總體規劃對城鎮功能區的劃分和規劃設計條件的要求，實(shí)行地產(chǎn)置換和局部改造、結構調整等優(yōu)化土地資源配置的具體挖潛措施。只有這樣，才能保證挖潛工作達到其預期效果。
4.1.2城鎮用地挖潛工作應與土地利用規劃結合進(jìn)行在城鎮總體規劃的指導下，與城鎮詳細規劃相銜接、相協(xié)調，即把挖潛措施的實(shí)施過(guò)程與詳細規劃的執行過(guò)程統一于一體，達到既充分挖掘用地潛力，又實(shí)現城鎮規劃的目的。將城中村改造與舊城改造、土地置換與詳細規劃相結合。
通過(guò)綜合布局，合理規劃，提高城區建設用地容積率和城區建筑密度。經(jīng)調查，現在深澤縣城區建筑密度為13.6%，若經(jīng)合理規劃，達目前建筑密度通�？刂频�25%;容積率現狀0.21，若達到0.31的全國平均水平則可挖潛200hm2左右用地。
4.2規范土地市場(chǎng)，加強土地資產(chǎn)管理，走集約用地道路
城鎮建設用地之所以存在大量不合理現象，造成對土地資源的浪費，其主要歷史原因在于計劃經(jīng)濟模式下配置土地資源，土地使用權的取得主要是無(wú)償劃撥方式，大部分土地處于無(wú)價(jià)、不流動(dòng)的靜止狀態(tài)，妨礙城鎮現有建設用地的集約利用程度。在我國市場(chǎng)經(jīng)濟日益發(fā)展的今天，培育規范土地市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機制配置土地資源，必將促進(jìn)土地使用者節約用地，提高土地利用效益的內在動(dòng)力機制的形成。經(jīng)濟模式的轉變，改變了土地資源的配置方式，進(jìn)一步使無(wú)價(jià)、靜止的土地資源，進(jìn)入有價(jià)、流動(dòng)的過(guò)程，有利于內涵挖潛工作的順利進(jìn)行，也為挖潛工作提供了新思路、新方法。
4.2.1利用土地區位差價(jià)，實(shí)行土地置換，調整用地結構利用土地區位差價(jià)，實(shí)行土地置換，發(fā)揮土地增值作用，調整用地結構。土地市場(chǎng)經(jīng)濟理論，以獲取最大經(jīng)濟效益為目標。就一些城鎮而言，其中心商業(yè)區為城區內最好地段，潛在經(jīng)濟效益高，但其中仍有部分村莊住宅用地，造成黃金地段無(wú)黃金效益，制約經(jīng)濟發(fā)展。要發(fā)揮這部分用地的潛在經(jīng)濟效益，就應改變其用途，實(shí)行土地置換，調整用地結構。
4.2.2盤(pán)活閑置土地對破產(chǎn)企業(yè)等閑置土地的使用權進(jìn)行處置，通過(guò)拍賣(mài)、轉讓、租賃等方式，盤(pán)活閑置土地，收回國有土地資產(chǎn)收益。一些城鎮城區內有部分企業(yè)停產(chǎn)，造成土地閑置，通過(guò)城鎮土地資本運營(yíng)，充分挖掘土地資產(chǎn)的價(jià)值，為國企改革提供巨額資金，同時(shí)實(shí)現土地資產(chǎn)的保值增值。通過(guò)以上措施，盤(pán)活這部分土地，所得資金可以用于城鎮建設，也可用于發(fā)展經(jīng)濟，是一個(gè)很好的建設用地挖潛途徑。
根據調查，采取不同的處置措施，通過(guò)企業(yè)間的兼并、合并、企業(yè)“退二進(jìn)三”及土地轉讓?zhuān)瑢Φ托Ю猛恋剡M(jìn)行處置，對經(jīng)營(yíng)不景氣、地理位置優(yōu)越的企業(yè)通過(guò)土地資產(chǎn)置換，來(lái)盤(pán)活土地資產(chǎn)，使土地的經(jīng)濟效益得到了充分發(fā)揮。對于改制企業(yè)土地資產(chǎn)采取靈活處置方式，對經(jīng)濟實(shí)力強、效益好的企業(yè)，以出讓方式處置土地使用權。對繳納出讓金有困難又不宜采取作價(jià)入股方式處置土地的企業(yè)，采取租賃方式。對不宜采取有償使用方式的企業(yè)，繼續保持劃撥方式。
4.3建立土地收購儲備制度
目前，城鎮普遍存在著(zhù)土地閑置現象，或者是在黃金地段存在大片低效利用的廠(chǎng)房、倉庫；同時(shí)，在土地供給引導需求機制下，存在著(zhù)部分項目沒(méi)地用。所以，需要政府調劑土地閑置使用者與用地需求者之間的土地流轉關(guān)系，即建立城鎮存量土地由政府統一收購、統一儲備、統一配置的土地收購儲備制度[8]。通過(guò)收購儲備機制，政府可將閑散土地充分利用起來(lái)，減緩城區建設繼續外延的速度，降低對耕地資源的壓力，有利于社會(huì )經(jīng)濟的可持續發(fā)展。目前，深澤縣土地儲備庫已經(jīng)建立，現已入庫土地15宗，面積26hm2，土地儲備像蓄水池一樣調節土地供應。其次，政府可加強一級土地市場(chǎng)的壟斷，防止國有資產(chǎn)流失，穩定地價(jià)與土地市場(chǎng)秩序；再次，可促進(jìn)城區土地資源的優(yōu)化配置，服務(wù)于企業(yè)改制和產(chǎn)業(yè)結構調整，并依據城鎮規劃進(jìn)行土地整理，保證規劃的實(shí)施。
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