試論國際環(huán)境治理發(fā)展趨勢及我國應對策略論文
1引言
20世紀50年代、60年代既是工業(yè)發(fā)展的時(shí)代，也是公害泛濫的年代，接踵而來(lái)的環(huán)境公害事件在震驚世界的同時(shí)，也動(dòng)搖了人們對地球肆意破壞的信念，迫使人們不得不反省，人類(lèi)究竟應該怎樣對待自然環(huán)境，怎樣對待地球。
20世紀60年代，羅馬俱樂(lè )部首先提出了“全球問(wèn)題的概念”，并把對這一問(wèn)題的研究稱(chēng)作：“人類(lèi)困境研究”。羅馬俱樂(lè )部提交給世界的第一個(gè)報告《增長(cháng)的極限》把全球問(wèn)題歸結為五大問(wèn)題：世界人口問(wèn)題、糧食問(wèn)題、工業(yè)增長(cháng)問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、不可再生資源的消耗問(wèn)題。這五大問(wèn)題都涉及生態(tài)環(huán)境。全球環(huán)境問(wèn)題的嚴峻性使國際環(huán)境治理提上了日程。
國際環(huán)境治理體系的建立與發(fā)展1972年6月，來(lái)自113個(gè)國家的代表在斯德哥爾摩舉行了聯(lián)合國人類(lèi)環(huán)境會(huì )議。這是國際社會(huì )第一次試圖在全球層面解決環(huán)境和發(fā)展之間的問(wèn)題，會(huì )議通過(guò)了環(huán)境問(wèn)題的第一個(gè)全球行動(dòng)計劃《斯德哥爾摩行動(dòng)計劃》。此次會(huì )議的一個(gè)重要成果是要求聯(lián)合國建立聯(lián)合國環(huán)境規劃署。隨后，聯(lián)合國大會(huì )通過(guò)2997號決議，1973年1月正式成立聯(lián)合國在環(huán)境治理領(lǐng)域的核心機構——聯(lián)合國環(huán)境規劃署(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)境規劃署”)，總部設在肯尼亞首都內羅畢。作為環(huán)境問(wèn)題的全球政府間決策組織，環(huán)境規劃署的主要作用是提供權威的環(huán)境評估、監測和信息，制定全球和區域環(huán)境協(xié)定，推動(dòng)各國政府的環(huán)境行動(dòng)和協(xié)調聯(lián)合國系統內各機構在環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)調行動(dòng)。為確保各項工作方案的落實(shí)，在環(huán)境規劃署設立由各國自愿捐款的環(huán)境基金作為開(kāi)展工作的主要資金渠道。至此，國際環(huán)境治理體系開(kāi)始建立。
環(huán)境規劃署自成立以來(lái)，在國際環(huán)境治理方面發(fā)揮了重要作用，特別是在審查評估全球環(huán)境狀況和多邊環(huán)境協(xié)定的發(fā)展方面。1995年環(huán)境規劃署理事會(huì )第十八次會(huì )議決定由環(huán)境規劃署組織編寫(xiě)世界環(huán)境狀況的綜合報告，即《全球環(huán)境展望報告》，報告以五年為一個(gè)編寫(xiě)周期。截至目前，環(huán)境規劃署已面向全球發(fā)布了5期全球環(huán)境展望報告，這一報告已成為國際環(huán)境領(lǐng)域的權威報告，為國際社會(huì )采取全球環(huán)境保護行動(dòng)和各國政府制定環(huán)境政策提供了有價(jià)值的參考。在多邊環(huán)境協(xié)定的發(fā)展方面，環(huán)境規劃署開(kāi)啟政府間談判進(jìn)程，先后制定了“13個(gè)區域海行動(dòng)計劃”、《保護海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動(dòng)計劃》《生物多樣性公約》《保護臭氧層維也納公約》及其《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等一系列具有重大國際影響力的國際環(huán)境公約與協(xié)定。
在環(huán)境規劃署致力于開(kāi)展行動(dòng)應對全球環(huán)境挑戰的同時(shí)，聯(lián)合國系統內外也逐漸派生出一個(gè)復雜、縱橫交錯的國際環(huán)境治理結構。在聯(lián)合國系統內，1992年聯(lián)大通過(guò)決議，成立可持續發(fā)展委員會(huì )，審查環(huán)境與發(fā)展目標的實(shí)施進(jìn)展情況。其他聯(lián)合國機構和專(zhuān)門(mén)機構在其工作方案中也包含諸多環(huán)境議程，如聯(lián)合國糧農組織的工作內容包括土壤管理和植被保護，世界衛生組織工作內容包含環(huán)境與健康，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織對工業(yè)與環(huán)境負有職責,世界銀行則通過(guò)它掌握的大量財政資源在保護環(huán)境和促進(jìn)可持續發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。一些聯(lián)合國系統外的區域組織和國家集團通過(guò)自己的決策機制，制定環(huán)境方案。
此外，一些區域金融機構，如各區域開(kāi)發(fā)銀行也從事與環(huán)境相關(guān)的金融行動(dòng)。眾多機構參與國際環(huán)境治理進(jìn)程推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題受到更大的關(guān)注和重視，并使環(huán)境事務(wù)更好地融入經(jīng)濟和社會(huì )活動(dòng)。然而，因缺乏強有力的領(lǐng)導者對全球環(huán)境事務(wù)進(jìn)行統一協(xié)調，國際環(huán)境治理體系呈現零散無(wú)序狀態(tài)。這種狀態(tài)直接導致一些多邊環(huán)境協(xié)定不愿與其他協(xié)定合作，不愿分享或讓出它們視為其領(lǐng)地的部分，不注重國家報告的協(xié)調統一。一些機構為其自身的優(yōu)先事項爭奪原本已經(jīng)非常有限的資金和政治承諾，他們實(shí)施的環(huán)境治理項目往往出現重復投資、重復建設。
雖然聯(lián)合國大會(huì )于1997年通過(guò)《關(guān)于環(huán)境規劃署職能和授權的內羅畢宣言》，并明確規定，環(huán)境規劃署是“環(huán)境領(lǐng)域的主要聯(lián)合國機構”，其作用是“首要的全球環(huán)境權威，負責確定全球環(huán)境議程，促進(jìn)統一執行可持續發(fā)展的環(huán)境事務(wù)，并作為全球環(huán)境的權威維護者”。但環(huán)境規劃署在設立之初就被定位為聯(lián)合國的一項環(huán)境方案，具有法律地位的參與國家只有58個(gè)，受聯(lián)合國經(jīng)濟和社會(huì )理事會(huì )監管，不能直接向聯(lián)大報告，這直接決定了它在聯(lián)合國系統的政治、法律地位遠低于其他聯(lián)合國專(zhuān)門(mén)機構。環(huán)境規劃署的資金主渠道是聯(lián)合國常規預算撥款及環(huán)境基金，因其不是專(zhuān)門(mén)機構且會(huì )員國有限，因此獲得聯(lián)合國常規預算比例也遠低于其他專(zhuān)門(mén)機構。而環(huán)境基金為各國自愿性捐款，資金具有很大的不確定性。因此，環(huán)境規劃署在國際環(huán)境治理中難以真正實(shí)現聯(lián)大賦予的權力，發(fā)揮主導作用。正是在這一背景下，2000年,環(huán)境規劃署理事會(huì )第十次特別會(huì )議暨第一次全球部長(cháng)級環(huán)境論壇通過(guò)了《馬爾默宣言》，該宣言指出，各國部長(cháng)極為關(guān)切地注意到，環(huán)境狀況持續不斷惡化、自然資源基礎不斷受到削弱、所做承諾與實(shí)際行動(dòng)之間差距巨大、還遠不能把環(huán)境因素納入經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的決策主流中、各項多邊環(huán)境協(xié)定的實(shí)施遇到各種挑戰。由于各國政府均認為當前的治理結構不能滿(mǎn)足環(huán)境議程的需要，因此決定授權環(huán)境規劃署開(kāi)啟國際環(huán)境治理的改革進(jìn)程。
2國際環(huán)境治理體系的改革
對于國際環(huán)境治理體系的改革，國際社會(huì )趨于一致的觀(guān)點(diǎn)是加強國際環(huán)境治理機構，也就是加強環(huán)境規劃署的地位和作用，增強其權威性，并確保國際環(huán)境治理具有更充足、更可靠、更可預見(jiàn)的供資。但是在具體落實(shí)條款上，由于利益訴求不同，各方的立場(chǎng)可謂涇渭分明。
歐盟和北歐國家作為全球環(huán)境議程的積極推動(dòng)者，在談判伊始就強力推動(dòng)將環(huán)境規劃署升格為聯(lián)合國環(huán)境組織，實(shí)行普遍會(huì )員制，即聯(lián)合國所有成員國均為環(huán)境規劃署會(huì )員國。美國秉承其一貫希望弱化聯(lián)合國影響力的立場(chǎng)，并出于對可能會(huì )大幅增加捐款的擔憂(yōu)，聯(lián)合日本、加拿大、澳大利亞等國，明確不支持環(huán)境規劃署升格，并對普遍會(huì )員制表示質(zhì)疑。
在發(fā)展中國家陣營(yíng)中，非洲集團及最不發(fā)達國家集團因其經(jīng)濟發(fā)展水平落后，是大多數國際環(huán)境問(wèn)題的受害方，因此寄望于嚴格的國際環(huán)境治理體系幫助他們防止外來(lái)環(huán)境污染對其造成影響，他們明確支持環(huán)境規劃署升格為聯(lián)合國環(huán)境組織。而發(fā)展中大國，如中國、印度、巴西等正處于經(jīng)濟高速發(fā)展階段，不希望太多國際環(huán)境規則制約本國發(fā)展進(jìn)程，擔心環(huán)境規劃署升格會(huì )過(guò)于強調可持續發(fā)展三大支柱中環(huán)境的地位，因此明確不支持環(huán)境規劃署升格。
在此立場(chǎng)背景下，從2001年開(kāi)始到2010年，國際社會(huì )關(guān)于國際環(huán)境治理改革的磋商持續了十年，最終形成了改革方案，明確加強國際環(huán)境治理體系的六大功能，即加強科學(xué)與政策的聯(lián)系;制定聯(lián)合國系統的環(huán)境戰略;鼓勵多邊環(huán)境公約整合;在全球環(huán)境政策制定和資金機制方面建立強有力的聯(lián)系;制定聯(lián)合國系統的環(huán)境能力建設框架;通過(guò)設立環(huán)境規劃署區域辦公室，加強區域水平的戰略參與滿(mǎn)足國家需求。這一改革方案獲得2011年環(huán)境規劃署第26屆理事會(huì )會(huì )議的通過(guò)，并提交“里約+20”峰會(huì )籌辦委員會(huì )。
國際環(huán)境治理體系的未來(lái)發(fā)展趨勢2014年6月，聯(lián)合國環(huán)境規劃署聯(lián)合國環(huán)境大會(huì )首屆會(huì )議在肯尼亞環(huán)境規劃署總部召開(kāi)。會(huì )議的主要目標和任務(wù)是落實(shí)“里約+20”峰會(huì )成果文件中關(guān)于提升和加強環(huán)境規劃署的相關(guān)要求，討論環(huán)境規劃署理事會(huì )更名后議事規則的修改。
為落實(shí)“里約+20”峰會(huì )成果文件中對環(huán)境規劃署“推動(dòng)科學(xué)與政策的牢固銜接”的要求，環(huán)境規劃署在首屆大會(huì )召開(kāi)之前就開(kāi)始籌備搭建“環(huán)境規劃署在線(xiàn)”這一實(shí)時(shí)云存儲大數據平臺，希望這一平臺運轉成熟后，未來(lái)各國、各區域乃至全球層面主要環(huán)境數據均可以從這一平臺上獲取，從而實(shí)現全球環(huán)境信息公開(kāi)。在會(huì )上，環(huán)境規劃署積極推動(dòng)大會(huì )就此通過(guò)決議，鼓勵各國政府、聯(lián)合國各機構等共同參與“環(huán)境規劃署在線(xiàn)”的發(fā)展，共享有質(zhì)量保證的數據和信息資源，并要求環(huán)境規劃署擬定一項長(cháng)期計劃發(fā)展和使用這一平臺。關(guān)于議事規則的修改，其核心是利益攸關(guān)方的'廣泛參與問(wèn)題。歐盟、美國等發(fā)達國家及大多數發(fā)展中國家均明確要求擴大利益攸關(guān)方的參與權利，放低注冊審核門(mén)檻。環(huán)境規劃署為推動(dòng)利益攸關(guān)方的廣泛參與，專(zhuān)門(mén)制定《利益攸關(guān)方參與政策》文件供大會(huì )審議通過(guò)。
在關(guān)于會(huì )議最終成果的討論中，各國的談判焦點(diǎn)集中在如何在文件中體現“共同但有區別責任”原則，美國、歐盟等發(fā)達國家立場(chǎng)鮮明，強烈反對在文件中體現“共同但有區別責任”原則，發(fā)展中國家特別是發(fā)展中大國則堅決要求納入這一原則。經(jīng)各方妥協(xié)，大會(huì )最終形成的成果文件重申了里約原則中的所有環(huán)境與發(fā)展原則(其中包括共同但有區別責任原則)。
環(huán)境規劃署聯(lián)合國環(huán)境大會(huì )首屆會(huì )議的召開(kāi)及所達成的成果，一方面如聯(lián)合國秘書(shū)長(cháng)潘基文在大會(huì )閉幕式講話(huà)中所言，“環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)與安全、貿易、經(jīng)濟、衛生等議題一樣，站在了全球議事日程的中心”。另一方面，從焦點(diǎn)議題談判中各方所展示的立場(chǎng)也昭示了未來(lái)國際環(huán)境治理的一些發(fā)展趨勢。以科學(xué)研究推動(dòng)政治決策將會(huì )成為推動(dòng)國際環(huán)境治理進(jìn)程的有效手段。自政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì )(IPCC)發(fā)布一系列報告有力推動(dòng)全球氣候變化談判以來(lái)，國際社會(huì )越來(lái)越認識到以科學(xué)結論推動(dòng)政治行動(dòng)成為推動(dòng)全球環(huán)境進(jìn)程的一項有效手段。因此環(huán)境規劃署采取積極行動(dòng)，推動(dòng)在生物多樣性領(lǐng)域建立生物多樣性與生態(tài)系統服務(wù)政府間科學(xué)政策平臺，建立環(huán)境規劃署在線(xiàn)平臺等。由此可以預見(jiàn)，在國際層面加強科學(xué)與政策的聯(lián)系，推動(dòng)在國際政治博弈中加入科學(xué)籌碼勢必成為國際環(huán)境治理的一個(gè)發(fā)展趨勢。
3我國的應對之策
自改革開(kāi)放以來(lái)，中國特色社會(huì )主義建設取得輝煌成就，綜合國力大幅增強，國際地位顯著(zhù)提升，我國逐漸成為全球治理中不可或缺的重要力量。我國對國際事務(wù)的參與也由被動(dòng)參與逐漸向積極主動(dòng)參與轉變。為更加積極有效地參與國際環(huán)境治理進(jìn)程，結合國際環(huán)境治理的發(fā)展趨勢，提出以下幾條對策建議。加強國際合作，維護中國發(fā)展利益借力多邊環(huán)境平臺，加強南南環(huán)境合作，占領(lǐng)國際環(huán)境合作的道義制高點(diǎn)，維護我國發(fā)展利益。過(guò)去，在聯(lián)合國環(huán)境規劃署這一多邊環(huán)境平臺下，我國通過(guò)設立信托基金、支持南南合作博覽會(huì )、組織中非環(huán)境部長(cháng)對話(huà)等方式，充分發(fā)揮多邊平臺的杠桿作用，將我國南南環(huán)境合作成果在更高平臺、更廣范圍進(jìn)行傳播，充分展示了我國負責任大國的形象。未來(lái)，我國應繼續借力這種多邊平臺的合作模式，加強南南環(huán)境合作，推動(dòng)南南環(huán)境伙伴關(guān)系的建立，占領(lǐng)國際環(huán)境合作道義制高點(diǎn)，維護我國國際戰略利益。
3.1培養專(zhuān)家，建立智庫，深入參與國際環(huán)境治理
在國際環(huán)境談判中保持主動(dòng)，深入參與國際環(huán)境治理進(jìn)程,展現影響力和領(lǐng)導力的關(guān)鍵途徑之一是積極參與議程設定，多交各種提案，深度影響談判議題和方向。而提案的數量和質(zhì)量直接取決于專(zhuān)家和智庫的研究水平。如果沒(méi)有前期的扎實(shí)研究，就不可能在國際環(huán)境談判中提出有價(jià)值的意見(jiàn)，發(fā)揮影響力就成為一句空話(huà)。因此，我國應著(zhù)眼長(cháng)遠，加大投入，培養儲備具有政治敏感性、與國際學(xué)術(shù)接軌的專(zhuān)家隊伍并建立一批環(huán)境領(lǐng)域智庫，為我國在環(huán)境領(lǐng)域獲得更大國際話(huà)語(yǔ)權提供科學(xué)助力。
3.2培育非政府組織力量，在多邊舞臺發(fā)揮作用
通過(guò)民間社會(huì )解讀我國政府政策、立場(chǎng)，對于爭取國際社會(huì )對我國的理解支持往往具有事半功倍的效果。我國應加強國內非政府組織的能力建設，培養一批政策水平高、與國際接軌的非政府組織力量，在各個(gè)多邊場(chǎng)合積極發(fā)聲，呼應、支持政府立場(chǎng)。
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