民辦學(xué)校分類(lèi)管理機制建設研究論文
當前，我國民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度的構建雖有所突破，但整體來(lái)看依然存在許多問(wèn)題。例如，一些試點(diǎn)城市的政策依然處于長(cháng)時(shí)間的醞釀爭論之中難以出臺，有的城市雖然出臺了政策卻依然停留在紙面，有的城市則在推進(jìn)過(guò)程中出現了許多困難與阻礙。究其原因，主要在于民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度在創(chuàng )建過(guò)程中帶有明顯的"路徑依賴(lài)"特征，受現行民辦教育制度體系這一歷史初始條件的強大制度慣性的限制，以及舊的非正式制度和既得利益集團的強力影響。為此，對民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度創(chuàng )新所面臨的路徑依賴(lài)問(wèn)題進(jìn)行深入剖析，并且尋求突破路徑依賴(lài)的有效路徑，對于推進(jìn)民辦學(xué)校分類(lèi)管理有重要的現實(shí)意義。
一、路徑依賴(lài)：民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度構建的現實(shí)困境
制度變遷的路徑依賴(lài)是指一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì )在一定時(shí)期內持續存在并影響其后的制度選擇，就好像進(jìn)入一種特定的"路徑",制度變遷只能按照這種路徑走下去�？傊�，路徑依賴(lài)強調了"歷史是重要的""人們過(guò)去的選擇決定了他們現在可能的選擇".總體來(lái)講，民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度構建過(guò)程中產(chǎn)生的路徑依賴(lài)主要表現在以下三個(gè)方面：
�。ㄒ唬┈F行正式制度的制度慣性限制
正式制度是人們有意識建立起來(lái)的并以正式方式加以確定的制度安排，由專(zhuān)門(mén)的機構來(lái)制定并具有強制性。在現行的民辦教育制度體系中，由于制度的巨額初建沉淀成本、同構學(xué)習效應和協(xié)作效應等自我強化機制的存在，產(chǎn)生巨大的報酬遞增效應，極易產(chǎn)生路徑依賴(lài)現象，阻礙民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度的構建。
第一，較高的制度變遷成本和風(fēng)險，常常會(huì )導致變革者在制度變遷上陷入路徑依賴(lài)，最終選擇維持既有制度而非建立新制度。一方面，地方政府設計、運行和維持現行的民辦學(xué)校管理制度必然要消耗高昂的初始成本、追加成本和相關(guān)的配套成本，從而形成"沉淀效應".同時(shí)，民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度的建立必然會(huì )涉及大量新的配套制度設計與運行成本，以及需要支付消除制度變革阻力、制度變革造成的損失等在內的各種"摩擦成本".目前，如此龐大的成本要由（試點(diǎn)地區）地方政府承擔，必然會(huì )消減地方政府的改革積極性，最終可能導致他們寧愿繼續維持已有的制度框架。另一方面，任何制度變革都是有風(fēng)險的，因此改革者必然需要承擔由改革風(fēng)險而造成的相應不良后果。對于民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度的構建而言，由于國家沒(méi)有給出明確的頂層設計，并且缺乏相同背景下可借鑒的經(jīng)驗，制度變遷所面臨的可預期（如與現行法律法規相抵觸等）和不可預期（如民辦學(xué)校舉辦者的反對力度等）的風(fēng)險太多、太大，這些都會(huì )導致地方政府維持甚至強化現行的民辦教育管理制度，而拒絕推進(jìn)分類(lèi)管理制度的構建或者在執行過(guò)程中出現流于形式的現象。
第二，學(xué)習效應會(huì )使人們對已被采用的制度進(jìn)行廣泛的模仿和采用，越來(lái)越多的利益相關(guān)者會(huì )在現行制度框架下積累大量的適應性經(jīng)驗和行為策略，進(jìn)而不斷強化現行制度本身，從而產(chǎn)生路徑依賴(lài)效應。一方面，政府部門(mén)管理者、民辦學(xué)校舉辦者、學(xué)生及其家長(cháng)等利益相關(guān)者都已經(jīng)認同并適應了現行的民辦教育管理制度，于是現行的制度體系會(huì )越來(lái)越得到利益相關(guān)者們（特別是那些機會(huì )主義者）的支持和維護，進(jìn)而可能會(huì )反對新制度的建立。另一方面，在制度變遷過(guò)程中，制度創(chuàng )新主體所主導的變遷活動(dòng)具有顯著(zhù)的外部效應，這就造成其他社會(huì )成員在"學(xué)習分享"收益的同時(shí)，卻幾乎不用支付任何成本，即出現"搭便車(chē)"現象。因此，在實(shí)踐中一些地方政府往往囿于原有的制度體系，傾向于等待其他地方政府進(jìn)行制度創(chuàng )新或政策突破，自己則可以不用承擔任何創(chuàng )新費用與風(fēng)險便可"坐享其成".顯然，這種學(xué)習效應不僅無(wú)助于民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度的構建，反而使原有的制度安排作為"安全模式"得到持續的推行甚至強化。
第三，一項制度在推進(jìn)過(guò)程中人們會(huì )逐漸形成各種行為慣例，當慣例被更多利益相關(guān)者所采納和運用時(shí)，他們之間的相互配合將更為密切，從而降低協(xié)調成本。但是，這種協(xié)調效應的長(cháng)期保持也會(huì )使得利益相關(guān)者在面臨制度創(chuàng )新時(shí)，不愿打破現行的協(xié)調機制，即便現行制度已經(jīng)效率低下甚至沒(méi)有效率。我國現行民辦教育管理制度運行多年，政府部門(mén)管理者、民辦學(xué)校舉辦者、學(xué)生及其家長(cháng)之間已經(jīng)產(chǎn)生顯著(zhù)的協(xié)調效應。當地方政府要建立民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度時(shí)，現有的協(xié)調效應就會(huì )被打破，進(jìn)而可能降低利益相關(guān)者之間的協(xié)調效益。例如，分類(lèi)管理需要區別對待不同的民辦學(xué)校，這就要求政府各相關(guān)部門(mén)間建立新的協(xié)調規則，而這需要耗費時(shí)間和精力進(jìn)行多輪協(xié)商談判才有可能達成一致。有鑒于此，面對分類(lèi)管理制度的構建，地方政府相關(guān)職能部門(mén)可能會(huì )傾向持有一種審慎、保守乃至漠然的態(tài)度，而不愿意改變以往形成的協(xié)同效應，最終導致制度創(chuàng )新流于形式或無(wú)效。
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非正式制度具有較強的歷史延續性，其變遷往往具有緩慢、漸進(jìn)的特征。為此，在新的正式制度出現以后，植根于人們意識中舊的非正式制度還會(huì )在相當長(cháng)的時(shí)期內成為約束和調節人們行為的潛在規則，進(jìn)而成為新制度構建的巨大阻力。
第一，非正式制度能夠引導人們對制度及其變遷的認識形成相似的心智模式、思考習慣及思維定式。長(cháng)期以來(lái)，我國民辦教育管理制度采取的`是一種"捐資辦學(xué)為主"的構建理念，強調鼓勵民辦學(xué)校舉辦者放棄產(chǎn)權與合理回報。這種制度設計理念很難在短時(shí)間內被改變，而且會(huì )繼續影響地方政府的制度設計，使得新建的民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度往往帶有明顯的政府偏好--雖然形式上明確分類(lèi)管理，但實(shí)質(zhì)上依然強調以"捐資辦學(xué)"為主。顯然，這與當前絕大多數民辦學(xué)校舉辦者以投資辦學(xué)為主，希望能夠獲得合理回報或至少保留原有投入產(chǎn)權的意愿是不相符的。在這種狀況下，政府與民辦學(xué)校舉辦者之間很難就分類(lèi)管理制度的創(chuàng )建達成改革共識，民辦學(xué)校舉辦者將可能繼續按照原有的非正式制度開(kāi)展活動(dòng)。于是，在制度推行過(guò)程中就容易出現"上有政策，下有對策"的混亂局面。
第二，非正式制度和正式制度共同構成一個(gè)完整的制度結構，正式制度只有獲得社會(huì )公眾的廣泛認可才能充分地發(fā)揮其自身的作用。在我國，無(wú)論政府官員還是社會(huì )大眾，一直對民辦學(xué)校存在一些錯誤認識，這些思想觀(guān)念根深蒂固，深刻影響著(zhù)利益相關(guān)者的制度設計與選擇行為。一是在人們的思想觀(guān)念中對于民辦學(xué)校的歧視普遍存在。許多人沒(méi)有真正把民辦教育和公辦教育放在"公益性事業(yè)"的框架內一視同仁，如不少人認為政府給予民辦學(xué)校財政扶持，就等于變相將公共財政的錢(qián)送進(jìn)了老板的口袋，是國有資產(chǎn)的變相流失。二是民眾對營(yíng)利性民辦學(xué)校的偏見(jiàn)長(cháng)期存在。長(cháng)期以來(lái)，在我國民眾的傳統觀(guān)念中教育作為國家的事業(yè)主要應由政府來(lái)投資，學(xué)校營(yíng)利行為很難為社會(huì )公眾所接受。同時(shí)，我國的傳統文化中有"無(wú)商不奸"的觀(guān)念，不少人在心理上很難接受學(xué)校營(yíng)利的目的和行為，認為學(xué)校的逐利行為必然會(huì )影響學(xué)校的教育教學(xué)，排斥教育的公益性。
�。ㄈ├鏇_突的制約
利益因素是路徑依賴(lài)形成的深層次原因，制度變遷的結果必然是一種"非帕累托改進(jìn)".所謂"非帕累托改進(jìn)",是指通過(guò)調整經(jīng)濟利益格局而形成新的制度均衡，其中一部分利益集團會(huì )受到損害。
因此，制度變遷過(guò)程不可避免地充滿(mǎn)了利益沖突和矛盾，構成形形色色的（可消除和無(wú)法消除的）改革阻力，影響和制約新制度的建立和推進(jìn)。
第一，一項制度的長(cháng)期運行往往會(huì )形成一定的既得利益集團。因為這種利益集團與現有制度是共存共榮的，而且在各種利益的博弈中處于主導地位，他們只會(huì )加強現有制度，促使制度變遷按原有的方向持續下去，而不是選擇新的路徑，以建立更優(yōu)的新制度。例如，在現有民辦教育管理制度下，有一部分民辦學(xué)校打著(zhù)非營(yíng)利性的幌子謀取利潤，他們作為既得利益者會(huì )以各種方式（譬如強調改革風(fēng)險過(guò)大，影響學(xué)校教育教學(xué)正常運行等）來(lái)反對民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度的構建。
第二，即使是對絕大多數利益主體都有利的改革，還會(huì )由于人們對改革損益的不同個(gè)人預期，產(chǎn)生對改革方案的不同偏好排序，進(jìn)而使制度改革仍然存在相對的利益沖突。就民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度而言，雖然對營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校采取不同的扶持政策可以使民辦學(xué)校得到更好的發(fā)展，但民辦學(xué)校舉辦者會(huì )對改革的路徑及改革前后的利益進(jìn)行比較，或與自身的預期利益進(jìn)行比較，一旦實(shí)際利益與預期利益相差太多，同樣會(huì )反對或抵制改革。例如，相當一部分民辦學(xué)校舉辦者雖然不苛求獲取合理回報，但期望能夠保留原始投入的產(chǎn)權，如果分類(lèi)管理制度的設計僅簡(jiǎn)單考慮"要求合理回報"和"不要求合理回報"兩種類(lèi)型，顯然不能得到這部分民辦學(xué)校舉辦者的支持。
第三，民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度的構建是一項復雜的系統工程，需要較長(cháng)時(shí)間才能完成。因此，如果加入時(shí)間因素進(jìn)行分析，往往會(huì )由于改革收益的滯后性，使人們的眼前利益和長(cháng)遠利益之間發(fā)生沖突。在民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度建立和推行過(guò)程中，一些致力于打造品牌的營(yíng)利性民辦學(xué)校（由于提高教師工資待遇、優(yōu)化課程設置等原因）可能會(huì )提高收費標準，但其教育教學(xué)質(zhì)量的提升并非短時(shí)間內能夠實(shí)現的，這種狀況不可避免地會(huì )引發(fā)學(xué)生及其家長(cháng)（在一定時(shí)期內）的質(zhì)疑或反對。
二、路徑突破：民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度構建的對策建議
針對路徑依賴(lài)可能導致的路徑鎖定，而使制度陷入無(wú)效的狀況，有學(xué)者指出應該通過(guò)政府等權威力量改變制度變遷的路徑依賴(lài)性質(zhì)，建立全新的制度安排，以使發(fā)展走出困境。
總體來(lái)說(shuō)，制度變遷的路徑依賴(lài)是由多方面因素交織在一起綜合發(fā)生作用而產(chǎn)生的，路徑突破也必然是一項系統而復雜的工程，需要采取綜合性的改革措施來(lái)實(shí)現。
�。ㄒ唬┙⒊杀九c風(fēng)險分擔機制民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度的建立需要按照一定的原則分攤制度變遷的高昂成本，充分調動(dòng)試點(diǎn)地區的積極性，打破路徑依賴(lài)中的"規模成本效應".
第一，遵循以制度變遷主體為主的原則。這一原則意味著(zhù)誰(shuí)愿意改革、誰(shuí)首先提出改革，則變遷成本就以這類(lèi)主體為主。民辦學(xué)校分類(lèi)管理是中央政府提出并由地方政府推行的強制性制度變遷，制度變遷成本必須以中央與地方政府為主。同時(shí)，中央政府作為這一制度的首先提出者和最大受益者，應該給予地方政府相應的專(zhuān)項經(jīng)費和特殊政策等方面的支持，以激發(fā)地方政府試點(diǎn)的積極性。例如，對于試點(diǎn)推進(jìn)積極且成效較為顯著(zhù)的地區給予一定的專(zhuān)項經(jīng)費支持，幫助地方政府減輕"巨額"的制度變遷成本壓力；給予試點(diǎn)地方政府充分的自主權和政策空間，允許地方?jīng)_破一些條條框框的束縛進(jìn)行改革試錯，從而分擔或消減試點(diǎn)地區因突破現行法律政策所產(chǎn)生的風(fēng)險。
第二，遵循保護弱勢群體的原則。制度變遷要公正、公平，必須注意保護社會(huì )弱勢群體，特別是要注意制度變遷不能變成強勢群體剝奪弱勢群體利益的手段。因此，民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度的創(chuàng )建要堅決避免將改革成本轉嫁到民眾身上，變成政府推脫應盡責任和民辦學(xué)校賺取利潤的"工具".例如，營(yíng)利性民辦學(xué)校制度的建立，應盡量避免大幅度增加學(xué)生及其家長(cháng)的經(jīng)濟負擔。
第三，遵循逐步消化原則。民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度的創(chuàng )建作為一項系統工程，制度變遷成本難以在短時(shí)間內消化，必須采取逐步消化的原則。為此，地方政府在試點(diǎn)過(guò)程中應該確定總體性目標和階段性目標，選擇條件較成熟的區域和民辦學(xué)校進(jìn)行試驗，在取得成功的基礎上逐步完善相關(guān)政策與制度并在本地區推廣開(kāi)來(lái)，最后形成較為成熟的經(jīng)驗后再推向全國。
�。ǘ嫿▍f(xié)作與交流學(xué)習機制
民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度作為一項新生制度，需要形成新的學(xué)習效應和協(xié)作機制，以突破舊制度體系所產(chǎn)生的同構學(xué)習效應和協(xié)調效應。
第一，建立中央與（試點(diǎn)城市）地方政府的指導協(xié)作機制。中央政府要加強對地方政府的宏觀(guān)指導，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)（教育體制改革領(lǐng)導小組辦公室、國家教育咨詢(xún)委員會(huì )等）應進(jìn)一步明確對推進(jìn)民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革試點(diǎn)的要求。同時(shí)，中央各有關(guān)部門(mén)應加強對改革試點(diǎn)推進(jìn)狀況的調研與總結，對地方提出的財政、稅收、民政、土地等多個(gè)領(lǐng)域的配套政策改革給予支持。地方政府應經(jīng)常性就制度推進(jìn)中存在的問(wèn)題和困難進(jìn)行匯報反饋，爭取得到上級有關(guān)部門(mén)對試點(diǎn)工作的指導，重點(diǎn)是進(jìn)行問(wèn)題診斷和風(fēng)險評估。
第二，建立試點(diǎn)城市之間的協(xié)作交流機制。地方政府之間應加強協(xié)作，相互交流學(xué)習，改變因擔憂(yōu)"搭便車(chē)"現象而不愿意進(jìn)行制度創(chuàng )新的狀況。各地方政府間可以建立聯(lián)合研究機制，組織相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者重點(diǎn)聯(lián)合攻關(guān)，厘清民辦學(xué)校的分類(lèi)標準、經(jīng)營(yíng)范圍和相關(guān)配套制度設計。同時(shí)，建立實(shí)踐合作交流機制，分享分類(lèi)管理的思路、做法與經(jīng)驗，共同解決出現的普遍性問(wèn)題與困難等。
第三，建立區域內各相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)作推進(jìn)機制。制度創(chuàng )新之所以難產(chǎn)，最大的障礙之一就是相關(guān)部門(mén)之間達成一致太過(guò)困難，需要的周期太長(cháng)。為此，地方政府必須明確責任，加強領(lǐng)導，成立由地方政府相關(guān)分管領(lǐng)導為組長(cháng)的領(lǐng)導小組，統籌各項工作和資源。同時(shí)，各相關(guān)部門(mén)要建立聯(lián)席會(huì )議制度及相應的跨部門(mén)工作機制，協(xié)同研究配套制度，形成合力，切實(shí)加強分類(lèi)管理制度配套扶持政策的設計與實(shí)施。
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在民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度構建過(guò)程中，應當重視相應的非正式制度建設，積極培育認同民辦學(xué)校分類(lèi)管理的思想觀(guān)念，引導社會(huì )公眾達成改革共識。
第一，確立公正的民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度價(jià)值取向。對制度公正的評價(jià)是意識形態(tài)的重要內容，一種制度能否誕生、誕生之后能否在低成本狀態(tài)下運行，與人們對該制度的合理性、公正性的理解高度相關(guān).為此，在民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度的價(jià)值判斷上要堅決反對與打破"非營(yíng)利性就是善、營(yíng)利性就是惡"的價(jià)值認知，消除對營(yíng)利性民辦學(xué)校的歧視性觀(guān)念，要為非營(yíng)利性民辦學(xué)校和營(yíng)利性民辦學(xué)校分別提供必要的發(fā)展空間與扶持政策。在此基礎上，加強對民辦學(xué)校分類(lèi)管理的學(xué)習與宣傳，使各有關(guān)部門(mén)、民辦學(xué)校舉辦者和社會(huì )民眾深刻理解民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度的內涵與現實(shí)價(jià)值，從而培養深厚的民意基礎。
第二，厘清社會(huì )公眾對民辦學(xué)校的錯誤認識。一是清除對民辦學(xué)校的歧視觀(guān)念。從根本上講",民辦"與"公辦"之分，只是運作模式的不同，不應變異為歧視的借口。同時(shí)，教育的公益性是教育本身所具有的一種社會(huì )屬性，無(wú)論是哪種類(lèi)型的民辦學(xué)校改變的只是教育服務(wù)的福利化分配方式，并不排斥教育服務(wù)結果所帶來(lái)的社會(huì )效益。二是引導社會(huì )公眾正確認識民辦學(xué)校舉辦者的合理利益訴求。政府有關(guān)部門(mén)應該充分利用各種信息渠道，使社會(huì )公眾正確認識營(yíng)利性民辦學(xué)校對我國教育發(fā)展的重要作用，在強調營(yíng)利性民辦學(xué)校公共責任的同時(shí)，也應承認他們正常的利益訴求，從而為民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度的建立提供良好的社會(huì )輿論環(huán)境。
�。ㄋ模嫿ɡ鎱f(xié)調機制
制度的生命力來(lái)自于利益相關(guān)者之間的沖突與合作，這就要求制度變革必須考慮每個(gè)利益相關(guān)者的利益。因此，政府應遵循利益均衡原則，盡可能減少甚至消除民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度創(chuàng )建過(guò)程中的各種利益沖突。
第一，建立利益激勵機制。政府應該針對不同類(lèi)型的民辦學(xué)校采取不同的利益激勵機制，以便盡可能激發(fā)和調動(dòng)利益相關(guān)者的積極性。例如，建立辦學(xué)效益獎勵機制，分層次、等級給予辦學(xué)水平高的學(xué)校和教育教學(xué)質(zhì)量高的教師以榮譽(yù)和資金方面的獎勵。在土地使用方面，對于捐資型民辦學(xué)校以行政劃撥方式提供建設用地；對于出資型民辦學(xué)校以參照行政劃撥價(jià)出讓的方式提供建設用地；對于營(yíng)利性民辦學(xué)校以有償出讓方式供地，但土地有償使用費可在出讓方案規定期限內分期支付。此處將民辦學(xué)校分為非營(yíng)利性（捐資型、出資型）民辦學(xué)校和營(yíng)利性民辦學(xué)校，出資型非營(yíng)利性民辦學(xué)校意味著(zhù)舉辦者不要求取得合理回報，但要求擁有原始投入部分的產(chǎn)權。在稅收方面，非營(yíng)利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享有平等的權利，營(yíng)利性學(xué)校參照企業(yè)依法納稅但可分類(lèi)享受一定的稅收優(yōu)惠等。
第二，建立利益補償機制。在實(shí)踐中，政府決策者應該充分考慮到民辦學(xué)校分類(lèi)管理給利益相關(guān)者帶來(lái)的利益損失，建立相應的利益補償機制。例如，對于選擇捐資辦學(xué)的民辦學(xué)校，可以給予舉辦者一定的名譽(yù)補償（如學(xué)�；蛐葮酥拘栽O施以出資者的名稱(chēng)命名等），以保護和激發(fā)他們捐資辦學(xué)的積極性；對于依靠滾動(dòng)發(fā)展起來(lái)的民辦學(xué)校，無(wú)論其轉為營(yíng)利性民辦學(xué)校還是非營(yíng)利性民辦學(xué)校，都可以考慮給予其一次性的經(jīng)濟補償，以保護和激發(fā)其繼續舉辦民辦教育的積極性。
第三，建立利益約束機制。每個(gè)人都有追求利益最大化的傾向，若不對這種傾向進(jìn)行適當約束，人們就可能突破利益邊界而造成對他人利益的損害，最終導致整體利益的損失。在民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度建設過(guò)程中，政府應該建立起民辦學(xué)校信用檔案，把誠信行為與對民辦學(xué)校的獎勵、扶持和評估結合起來(lái)，形成制度化的、具有行政效力的獎懲體制，從而使守信者能得到利益保障，失信者受到應有的懲處。例如，對于那些打著(zhù)"非營(yíng)利性"幌子謀取"營(yíng)利"之實(shí)的民辦學(xué)校，一經(jīng)發(fā)現就應責令停止招生、吊銷(xiāo)辦學(xué)許可證等。
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