建設用地預審面臨的問(wèn)題與建議論文
建設項目用地預審制度作為國家管理土地資源的主要方式，是對建設項目涉及土地利用活動(dòng)進(jìn)行審查的必備環(huán)節，在引導建設單位科學(xué)合理選址，促進(jìn)土地集約節約利用、統籌土地利用和耕地保護、促進(jìn)國家宏觀(guān)調控政策的落實(shí)等方面發(fā)揮重要作用，是實(shí)施土地利用總體規劃，嚴格土地用途管制的一項基本政策工具［１－３］。隨著(zhù)土地使用制度改革的不斷深入，建設項目用地預審工作也面臨一些新的問(wèn)題，為保證新形勢下建設項目及時(shí)、順利的通過(guò)用地預審，對具體行業(yè)用地預審的一般性規定進(jìn)行細化，對特殊要求進(jìn)行明確，對保證報件質(zhì)量、提高預審效率具有重要意義［４－６］。本文依據建設項目用地預審管理辦法和鐵路建設項目用地特點(diǎn)［７－８］，以鐵路建設項目用地預審為例，對鐵路建設項目用地預審面臨的問(wèn)題進(jìn)行詳細探討，并在此基礎上提出鐵路建設項目用地預審的合理性意見(jiàn)，以期不斷提高鐵路建設項目用地預審效率和質(zhì)量，為其他建設項目用地預審操作提供借鑒。
１鐵路建設項目現狀
�。保辫F路建設項目分類(lèi)分級管理現狀
鐵路建設項目的管理權限主要依據資金來(lái)源和項目性質(zhì)來(lái)劃分，其中資金來(lái)源分為政府性資金、鐵道部資金和鐵道部所屬企事業(yè)單位自籌資金三類(lèi)。政府性資金指中央國債資金、鐵路建設基金、中央統借統還國外貸款等；鐵道部資金指鐵道部更新改造資金、鐵道部技術(shù)改造專(zhuān)項資金和鐵道部統借統還銀行貸款。目前，鐵路建設項目投資審核分類(lèi)分級中（表１），對由國家審批、核準的項目劃分比較清楚，而對由鐵道部審批的項目分類(lèi)還在不斷調整中。鐵道部負責審核項目的項目類(lèi)型、投資規模、用地數量十分復雜，而且項目數量龐大，特別是更新改造項目，更是點(diǎn)多面廣，類(lèi)型劃分較為困難。根據對鐵路建設項目類(lèi)型、資金規模、用地量的分析，每年鐵道部批復涉及用地的更新改造項目多達幾百項，這類(lèi)項目用地量大小不一，通常只有幾畝，甚至不足一畝；即使用地量較大，也十分分散，單塊用地量也很小。
�。保岔椖繉彶槌绦蚺c內容分析
實(shí)行審批制的投資項目，一般包括四個(gè)報批程序：（１）對擬建項目進(jìn)行預可行性研究，編制項目建議書(shū)；（２）開(kāi)展初測，編制可行性研究報告；（３）進(jìn)行初步設計（初步設計概算靜態(tài)投資超出批準的可行性研究報告靜態(tài)投資１０％的，需要重新報批可行性研究報告）；（４）組織工程招投標、落實(shí)征地拆遷、編制開(kāi)工報告。實(shí)行核準制的投資項目，項目申報單位僅需向鐵道部提交項目申請報告，不再審批項目建議書(shū)、可行性研究報告、初步設計和開(kāi)工報告。項目申請報告主要內容包括：項目申報單位情況；擬建項目情況；建設用地與相關(guān)規劃；資源利用和能源耗用分析；環(huán)境影響分析；經(jīng)濟和社會(huì )效果分析；項目用地預審意見(jiàn)等文件。一般情況下，項目前期工作由鐵道部負責，委托設計單位開(kāi)展相關(guān)工作，建設單位要在可研批復或核準后才能確定，初測、預可研、可研階段建設單位都無(wú)法開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的工作。而《建設項目用地預審管理辦法》中規定需審批的建設項目在可研階段、需核準的建設項目在核準前，由建設單位提出用地預審申請，并負責相關(guān)工作。因此，按照鐵路部門(mén)現行工作程序，必然會(huì )出現用地預審階段預審申報主體不明確，相關(guān)工作不能順利開(kāi)展的問(wèn)題。
�。保宠F路建設項目用地特點(diǎn)分析
鐵路建設項目大部分為線(xiàn)形工程，橫跨數個(gè)地市乃至數個(gè)省市，用地總量大，分布范圍廣。新建項目除車(chē)站、基地等為塊狀外，一般為條狀；技改項目用地一般為鐵路沿線(xiàn)點(diǎn)狀、零星分布。如京滬鐵路電氣化改造項目，上海段長(cháng)約６００公里，總用地約８００畝，涉及安徽、江蘇、上海三�。ㄊ校┑模保矀�(gè)地市，其中包括變電所１５處，每所用地１５畝左右，供電段用地數目數百個(gè)，每處用地幾畝不等。按照《建設項目用地預審管理辦法》的規定，由國土資源部預審的項目需先到省級國土資源管理部門(mén)初審，部分初審單位又要求先由市縣國土資源管理部門(mén)審查，逐級上報，一項鐵路建設項目要經(jīng)過(guò)大量的協(xié)調工作才能最終完成用地預審工作，預審周期長(cháng)、難度大，需耗費大量的人力物力。
�。保错椖苛㈨椗c設計過(guò)程中不確定因素分析
鐵路建設項目具有點(diǎn)多線(xiàn)長(cháng)的特點(diǎn)，從幾十公里至上千公里，地質(zhì)條件復雜多變，建設內容涉及線(xiàn)路、橋梁、站場(chǎng)及各類(lèi)相關(guān)設施的建設和改造；項目的建設從規劃到實(shí)施長(cháng)達數年，甚至十幾年，建設周期長(cháng)。因此，鐵路建設項目與其他行業(yè)相比，不確定性因素更多、影響更大。（１）鐵路建設項目立項的不確定性。由于國家宏觀(guān)發(fā)展戰略的調整、政策的變化（例如振興東北等老工業(yè)地區、西部開(kāi)發(fā)戰略、泛珠三角經(jīng)濟區的提出等），鐵路的建設項目也要進(jìn)行及時(shí)的調整。一些建設項目的用地沒(méi)有在規劃之列，在辦理用地預審過(guò)程中存在規劃修編的問(wèn)題，程序較繁瑣。（２）預可研至可研階段不確定性。從預可研至可研，項目多方案不斷比選、調整和優(yōu)化，不確定性因素最多，其中對用地影響較大的因素主要有：①方案的優(yōu)化。項目方案的確定需要經(jīng)過(guò)多次反復的多方案比選，不斷調整和完善，這直接關(guān)系到項目的用地量和性質(zhì)；②標準的變化。項目方案的確定與技術(shù)標準密切相關(guān)，標準變化后，方案將會(huì )有較大的變化，項目用地也會(huì )發(fā)生很大變化。（３）可研至初設階段不確定性分析。從可研上報至初設階段，項目方案會(huì )進(jìn)行局部調整，依然存在不確定因素。如在可研中提出的走向，由于在初步設計的實(shí)地勘測中出現的各種原因（地方政府、用地性質(zhì)、地質(zhì)條件、文物保護等）不得不局部調整走向，一般是幾公里左右的調整。這一特點(diǎn)決定了鐵路建設項目“紅線(xiàn)”圖只有在可研報告批復后，即在初步設計的實(shí)地勘測階段才能最終確定，因此在項目的可研報告批復前，是無(wú)法準確描繪“紅線(xiàn)”圖的。
２存在的主要問(wèn)題
�。玻鳖A審申請主體介入項目前期工作晚，工作被動(dòng)
根據鐵路建設項目投資管理特點(diǎn)，建設單位往往在可研批復后才開(kāi)展實(shí)質(zhì)性工作，如這時(shí)才組織用地預審，可能產(chǎn)生如下問(wèn)題：（１）可研批復后，項目選址、用地規模、經(jīng)費測算已基本確定，用地預審時(shí)再與土地利用總體規劃銜接、審核用地規模等，工作滯后、協(xié)調難度大；（２）項目一旦確定，建設工期也隨之確定，建設單位面臨時(shí)間緊、前期工作不熟悉等問(wèn)題，預審的效率和質(zhì)量難以保證；（３）建設單位需大量重復前期設計部門(mén)已開(kāi)展過(guò)的用地協(xié)調工作，造成巨大的浪費；（４）按照《建設項目用地預審管理辦法》規定在可研批復前進(jìn)行預審，面臨著(zhù)預審申請主體不明確的問(wèn)題，用地預審應該由誰(shuí)提出、由誰(shuí)來(lái)辦理需要進(jìn)一步研究。
�。玻卜诸�(lèi)分級不明確
鐵路建設項目投資審核分類(lèi)分級模式還沒(méi)定型，目前主要按照資金來(lái)源和項目規模來(lái)劃分項目審核權限，對由國家審批、核準的項目劃分比較清楚，而對由鐵道部審核的項目無(wú)論從項目類(lèi)型、投資規模還是用地數量上來(lái)看都十分復雜，而且項目數量龐大，不容易清楚的劃分出清晰的類(lèi)型來(lái)。根據對鐵路建設項目類(lèi)型、資金規模、用地量的分析，每年鐵道部批復的.涉及用地的更新改造項目多達幾百項，而項目用地量大小不一，通常只有幾畝，甚至不足一畝；即使用地量較大，也較為分散，單塊用地量也很小，如全部到國土資源部進(jìn)行預審，勢必對預審工作造成不必要的困難，影響預審的質(zhì)量和效率。
�。玻掣鞯仡A審程序、報件內容不統一
盡管《預審管理辦法》對預審程序、報件組成、提供單位都有明確規定，但有的地方要求建設單位逐級開(kāi)展預審工作，部分地區預審要求材料遠超規定的范圍，如云南省所要求的材料中需包含用地權屬證明等１１項內容，這些要求給建設單位前期工作增加了很大的工作量。對于在土地利用總體規劃圖上標注項目位置問(wèn)題，《辦法》中要求初審的國土資源管理部門(mén)提供標注項目位置的縣級土地利用總體規劃圖，但是對于由誰(shuí)來(lái)標注、圖件收費等問(wèn)題都沒(méi)有明確規定。如果按照鐵路設計部門(mén)提出的由設計部門(mén)標注該圖，又面臨著(zhù)在收集土地利用總體規劃圖等方面存在的諸多困難，而如果讓國土資源管理部門(mén)標注該圖，部分地方還存在一定的技術(shù)難度。
�。玻磋F路建設項目不確定性與用地預審相關(guān)問(wèn)題
鐵路建設項目在設立過(guò)程中存在許多不確定性因素，容易與土地利用規劃產(chǎn)生沖突，按照《用地預審辦法》的要求，對于不符合土地利用總體規劃但符合法律規定修改規劃的項目，需編制土地利用總體規劃修改方案、組織規劃修改聽(tīng)證會(huì )和論證會(huì )、編制規劃修改環(huán)境評價(jià)報告。由于鐵路建設項目涉及范圍廣，如要進(jìn)行鐵路沿線(xiàn)土地利用總體規劃協(xié)調，將延長(cháng)鐵路建設項目前期工作周期，增加工作量。除項目在設立過(guò)程存在許多不確定性因素外，項目在設計過(guò)程中同樣面臨大量的不確定因素，隨著(zhù)建設方案優(yōu)化、標準變化，項目建設內容也在不斷調整。根據鐵路建設項目投資審核管理，初步設計概算靜態(tài)投資超出批準的可行性研究報告靜態(tài)投資１０％的，需要重新報批可行性研究報告，重新報批可研報告是否需要重新進(jìn)行用地預審，以及在預審文件有效期內未開(kāi)工或項目建設內容發(fā)生變化等情況下如何應對也是用地預審需要研究的重要內容。
３關(guān)于鐵路建設項目用地預審建議
�。常碧崆伴_(kāi)展規劃銜接，盡量避免修改土地利用規劃
由于鐵路建設不確定因素較多，在鐵路建設用地預審時(shí)，項目建設與土地利用規劃矛盾較多，這些問(wèn)題要在可行性研究階段解決較為困難。因此，一方面鐵路部門(mén)要加強鐵路建設的預見(jiàn)性，科學(xué)編制鐵路建設規劃，并積極與國土部門(mén)溝通協(xié)調，參與土地利用總體規劃修編工作，盡早將鐵路建設規劃提供給國土資源管理部門(mén)，以便在土地利用總體規劃中統籌考慮；另一方面國土資源管理部門(mén)要充分考慮鐵路建設的實(shí)際需要，在總體規劃修編中合理安排鐵路建設項目用地。
�。常差A審申請主體盡早參與項目前期工作
為了解決用地預審申請主體工作被動(dòng)的問(wèn)題，應成立專(zhuān)門(mén)機構或由鐵路投資主管部門(mén)委托設計單位專(zhuān)門(mén)負責用地預審工作［９］。由既熟悉鐵路規劃設計又熟悉土地管理的機構，在項目前期開(kāi)展用地預審相關(guān)工作，有利于提高鐵路設計方案的科學(xué)性，在鐵路設計時(shí)將土地利用問(wèn)題充分考慮，降低與土地利用規劃部門(mén)協(xié)調的難度。
�。常掣鶕F路建設項目性質(zhì)合理設置預審權限
根據預審管理辦法要求，原則上國務(wù)院投資主管部門(mén)、鐵道部負責投資審核的建設項目用地預審由國土資源部負責，鐵路局負責投資審核的建設項目用地預審由省級國土資源管理部門(mén)負責。對于由鐵道部審核的更新改造項目授權省級國土資源管理部門(mén)進(jìn)行預審。
�。常醇訌娪玫仡A審的統一協(xié)調
鑒于各地方用地預審程序、報件要求不統一的問(wèn)題，建議以現行預審管理辦法為基礎，對預審程序、報件內容與編制方法等進(jìn)行細化。對于鐵路等線(xiàn)形工程，由于涉及范圍廣，可明確要求項目所在省級國土資源管理部門(mén)統一協(xié)調用地預審相關(guān)工作。
�。常导毣A審程序
由國土資源部預審的建設項目分列入規劃和未列入規劃但符合法定修改條件兩類(lèi)：（１）已列入土地利用總體規劃的建設項目：建設單位向國土資源部提出預審申請—由項目所在地省級國土資源管理部門(mén)受理并出具初審意見(jiàn)—由省級國土資源管理部門(mén)與建設單位將預審材料和初審意見(jiàn)轉報國土資源部，國土資源部組織預審并出具預審意見(jiàn)。（２）未列入土地利用總體規劃，符合法定修改規劃條件（《土地管理法》）的建設項目：建設單位向國土資源部提出預審申請—由項目所在地省級國土資源管理部門(mén)受理，并出具初審意見(jiàn)—編制土地利用總體規劃修改方案，組織有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家論證規劃修改方案；編制建設項目對規劃實(shí)施影響評估報告；召開(kāi)修改規劃聽(tīng)證會(huì )—由省級國土資源管理部門(mén)與建設單位將預審材料和初審意見(jiàn)轉報國土資源部，國土資源部組織預審出具預審意見(jiàn)。（由省級國土資源管理部門(mén)預審的建設項目，以國土資源部《建設用地預審管理辦法》為基礎，根據各省具體規定進(jìn)行預審，本文不做詳細討論。）
�。常蛾P(guān)于預審效力與變更
預審意見(jiàn)是建設項目批準、核準的必備文件，預審意見(jiàn)提出的用地標準和總規模等方面的要求在項目初步設計階段應當充分考慮，并在依法申請使用土地時(shí)出具落實(shí)預審意見(jiàn)的書(shū)面材料。預審文件有效期兩年。已經(jīng)預審的項目，如在預審有效期內未開(kāi)工或項目建設內容發(fā)生變化建議按如下方式處理：（１）如需對土地用途、項目選址等進(jìn)行重大調整，涉及重新編制可行性研究報告的，項目申報單位應及時(shí)以書(shū)面形式向原預審部門(mén)報告。土地部門(mén)根據項目?jì)热菡{整的具體情況，出具書(shū)面意見(jiàn)或要求其重新辦理預審手續；（２）項目在有效期內未開(kāi)工建設的，項目申報單位應在有效期屆滿(mǎn)３０日前向原預審單位申請延期，預審單位在有效期屆滿(mǎn)前作出是否準予延期的決定。項目在有效期內未開(kāi)工建設也未申請延期的，原項目預審文件自動(dòng)失效。
４結語(yǔ)
綜上所述，鐵路建設項目建設用地預審作為保證我國土地資源有效利用的重要一環(huán)，預審工作還存在諸多問(wèn)題。針對此，有關(guān)部門(mén)應該根據當地土地資源特征和利用現狀，積極找尋鐵路建設項目用地預審工作有效措施，并不斷加強用地預審問(wèn)題研究，提高鐵路建設項目土地資源利用效率，確保鐵路項目用地能夠滿(mǎn)足土地總體規劃目標要求，符合國家有關(guān)集約節約用地有關(guān)規定，不斷提高我國土地資源利用效率，增加土地利用的經(jīng)濟效益，促進(jìn)我國經(jīng)濟持續健康發(fā)展。
作者:戴淼 崔天宇 單位:陜西地建土地勘測規劃設計院有限責任公司
參考文獻：
�。郏保菡查L(cháng)根．建設項目用地預審的研究［Ｄ］．武漢大學(xué)，２０１１．
�。郏玻堇顖�，李琪，趙湃．建設項目用地預審在國家宏觀(guān)調控中的作用［Ｊ］．國土資源，２００７（１１）：３８－４１．
�。郏常蔹S將．靖西．嚴格用地預審落實(shí)耕地占補平衡［Ｊ］．南方國土資源，２０１６（８）：６１－６１．
�。郏矗蓊櫴チ�，朱明均．加強項目用地預審的六點(diǎn)建議［Ｊ］．中國土地，２００５（６）：３９－３９．
�。郏担萏K娜．淺析建設項目用地預審工作［Ｊ］．經(jīng)營(yíng)管理者，２０１６（１０）．
�。郏叮葜x顯軍．加強和規范建設項目用地預審工作的思考［Ｊ］．低碳世界，２０１６（１２）：１２６－１２７．
�。郏罚菖鬈�，牛全興，馮軍蓮．農用地分等定級成果在鐵路用地預審工作中的應用分析［Ｊ］．住宅與房地產(chǎn)，２０１６（１５）：２２１－２２２．
�。郏福輻钣拢绾巫龊描F路資格預審文件的編制工作［Ｊ］．建筑知識：學(xué)術(shù)刊，２０１４：１６５－１６５．
�。郏梗萃趵祝訌婅F路建設項目用地提前介入管理的思考［Ｊ］．上海鐵道科技，２０１１（４）：８－９．５１
【建設用地預審面臨的問(wèn)題與建議論文】相關(guān)文章：
建設項目用地預審申請報告正文09-13
用地預審申請報告09-04
建設項目用地預審申請報告（精選12篇）05-10
合理配置城鎮建設用地論文05-13
校園網(wǎng)站建設的問(wèn)題與建議探析論文08-25
水利設施建設的問(wèn)題及建議論文08-26
城鎮建設用地管理探討論文10-29