試論法團主義視野下的行業(yè)協(xié)會(huì )自治論文
論文摘要：本文從法團主義的視角來(lái)研究行業(yè)協(xié)會(huì )的自治問(wèn)題，簡(jiǎn)要介紹了法團主義關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì )的相關(guān)理論和主要觀(guān)點(diǎn)，區分出具有公共利益組織性質(zhì)的處于壟斷性地位的行業(yè)協(xié)會(huì )和私法性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì )。在指出當前行業(yè)協(xié)會(huì )自治面臨的困境后根據法團主義的政制安排提出了實(shí)行強制性會(huì )員制、多渠道保障經(jīng)費獨立和針對不同性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì )制定出臺不同的法律予以規范和調整的立法和政策建議。
論文關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會(huì ),自治,法團主義
一、法團主義理論關(guān)于行業(yè)利益團體的主要觀(guān)點(diǎn)
法團主義是二十世紀六十年代后西方工業(yè)化國家政治社會(huì )學(xué)方面的重要理論之一。它的根基和土壤主要是在歐洲大陸，法團主義關(guān)注利益團體政治，強調利益團體的利益組織和傳遞以及對社會(huì )秩序的貢獻。法團主義認為多元主義視角下的利益團體政治運作存在重重弊端：眾多的利益團體的存在以及它們之間在政治市場(chǎng)上的自由競爭一方面會(huì )導致政策難以達成和對秩序的破壞；另一方面它們之間在成員、資源等方面的差異必然影響到對政策制定和出臺的不平等的影響。某些邊緣化的群體，其利益難以組織起來(lái)和采取積極行動(dòng)影響國家的立法和政策。對此，法團主義認為：限制利益團體的數量，并且國家在適當的時(shí)機出面賦予不同行業(yè)個(gè)別利益團體作為行業(yè)利益代表的壟斷性地位；國家要求處于壟斷性地位的行業(yè)利益團體對其成員進(jìn)行自律管理和控制以利于秩序的達成和社會(huì )的穩定；國家通過(guò)立法承認行業(yè)利益團體的合法地位，在立法和制定政策時(shí)反映這些行業(yè)利益團體的意見(jiàn)和建議。顯然，法團主義相比多元主義的關(guān)于利益團體的解決方案更有利于社會(huì )秩序的穩定以及國家政策的順利執行。
在法團主義下行業(yè)利益團體是如何進(jìn)行自律管理的呢？首先是強制性的會(huì )員制。法團主義方案中的處于壟斷性地位的行業(yè)利益團體對其所屬成員來(lái)說(shuō)在進(jìn)入和退出方面是具有強制性的。某一行業(yè)的個(gè)人、企業(yè)等只有在加入行業(yè)利益團體成為其成員后，其利益才能被組織起來(lái)通過(guò)該團體被“集中”代表。更重要的是國家的立法和政策所造成的外部宏觀(guān)環(huán)境迫使任何有理性的個(gè)體或組織加入到行業(yè)利益團體中來(lái)。比如在國家對農業(yè)生產(chǎn)者的補貼是通過(guò)某一農民組織來(lái)計算和核發(fā)的情況下，大量分散的無(wú)組織的農民也會(huì )選擇加入這個(gè)農民組織。其次是行業(yè)利益團體對成員的管理和控制。壟斷性的行業(yè)利益團體受到國家的承認和一定的授權，可以對所屬成員進(jìn)行類(lèi)似于公權力的管理和控制。這反映在團體通過(guò)章程對會(huì )員依照團體章程或規約進(jìn)行的管理。另一方面，更多的是通過(guò)行業(yè)利益團體對成員提供的各種服務(wù)，比如信息咨詢(xún)、證明出具、行業(yè)鑒定等，由于外在的某些法律法規的配套，行業(yè)利益團體出具的證明和鑒定或可以使成員辦理某些業(yè)務(wù)的合法證明文件或者是享受某些政策優(yōu)惠的前提條件等，行業(yè)利益團體通過(guò)服務(wù)可以對會(huì )員進(jìn)行一定程度上的管理和控制。
在行業(yè)利益團體與國家的關(guān)系上，它們作為國家和各個(gè)個(gè)體成員之間的中介環(huán)節，享有自治地位。它們雖然需要法律的承認和一定程度的授權，但只是因此具有了一定的公權力或者成為了公法人，自身并不是行政機關(guān)的延伸，行政機關(guān)也無(wú)權干預其內部組織和運作。自治保障除相關(guān)的立法承認以外，獨立的財政經(jīng)費來(lái)源和咨詢(xún)性的行政程序尤其是強制性咨詢(xún)程序（行政機關(guān)只有經(jīng)過(guò)對行業(yè)利益團體的依法咨詢(xún)，其立法或政策才能具有合法性）也是其獨立性的重要保障。
這樣，法團主義下的行業(yè)利益團體就一方面對其成員依法進(jìn)行一定程度的控制和管理與提供各種服務(wù)，另一方面作為成員和政府之間的橋梁，把成員的意見(jiàn)和利益集中傳遞到行政機關(guān)、各種委員會(huì )和議會(huì )當中并對這些機構的立法或政策施加影響，也是政府的政策和執行政策的企業(yè)有了更好的互動(dòng)，行業(yè)的健康發(fā)展和相對和諧的秩序就有了相應的保障。
最后需要指出的是法團主義關(guān)于行業(yè)利益團體的方案并非是把所有的行業(yè)利益團體都納入到法團主義的制度化安排中。法團主義關(guān)注的主要是行業(yè)壟斷性的利益團體的組織和運作，個(gè)人和企業(yè)當然可以自由選擇加入各種非壟斷性的行業(yè)利益團體。
二、我國當前的行業(yè)協(xié)會(huì )自治現狀
我國的行業(yè)協(xié)會(huì )為數眾多，其在發(fā)展上面臨的困境具有普遍性，主要表現在：
1．定位困惑。行業(yè)協(xié)會(huì )按現在的理解當然應該是個(gè)人、企業(yè)和政府之間的聯(lián)系中介，屬于“社會(huì )”的組成部分。一方面，避免政府直接干預公民和企業(yè)的經(jīng)濟自由，代之以行業(yè)協(xié)會(huì )對所屬成員的管理和服務(wù)；另一方面，組織和集中成員的意見(jiàn)和利益并將之向政府傳遞，幫助政府了解行業(yè)的各種情況，以使政府的立法或政策更符合行業(yè)發(fā)展情況和利益。而行業(yè)協(xié)會(huì )自身也只有具有較大的獨立性能夠自主組織和運作，也就是具有自治地位，才可能實(shí)現這樣的利益協(xié)調、傳遞、表達和政策法規的順利有效實(shí)施和社會(huì )秩序的穩定和諧�？墒窃谖覈瓉�(lái)高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，很多行業(yè)協(xié)會(huì )都成為行政機關(guān)的附屬單位。它們成為《社會(huì )團體登記管理條例》所要求的“業(yè)務(wù)主管單位”的“事業(yè)單位”。有些業(yè)務(wù)主管單位甚至安排下屬部門(mén)領(lǐng)導兼任社團領(lǐng)導,并讓下屬部門(mén)與社團合署辦公,使二者“合二為一”。協(xié)會(huì )自身也幾乎完全是行政化運作。
改革開(kāi)放至今，行業(yè)協(xié)會(huì )擺脫行政機關(guān)的控制、向著(zhù)成為企業(yè)和政府聯(lián)系中介的具有獨立自治地位發(fā)展的趨勢在不斷發(fā)展，但同時(shí)也有各種障礙存在，其中對其性質(zhì)定位是關(guān)鍵，甚至連不少學(xué)者對其都有一定認識誤區�！�,行業(yè)協(xié)會(huì )是一種以會(huì )員自發(fā)成立的、會(huì )員制的、在市場(chǎng)中開(kāi)展活動(dòng)的、以行業(yè)為標識的、非營(yíng)利的`、非政府的、互益的社會(huì )組織”,換言之,行業(yè)協(xié)會(huì )是一種具有自發(fā)性、市場(chǎng)性、行業(yè)性、會(huì )員性、非營(yíng)利性、非政府性和互益性的社會(huì )組織”。我國從來(lái)沒(méi)有、在可以預見(jiàn)的將來(lái)也不大可能有美國式的以個(gè)體自由為背景的多元主義的利益團體政制安排。所以，如果行業(yè)協(xié)會(huì )一律定位為“自發(fā)性”和“非政府性”（這里非政府性并非法團主義下的社會(huì )性，法團主義下某些行業(yè)協(xié)會(huì )可能會(huì )由于立法授權而轉變?yōu)楣怖娼M織。）是不妥的。定位不清當然會(huì )影響到行業(yè)協(xié)會(huì )的發(fā)展。
2．管理體制。對行業(yè)協(xié)會(huì )的管理一直是在《社會(huì )團體登記管理條例》基礎上的“雙重管理體制”。除了政府依法對行業(yè)協(xié)會(huì )進(jìn)行管理和控制外，“業(yè)務(wù)主管單位”往往對其有著(zhù)更多更具體的管理。正是在這樣的管理體制下，行業(yè)協(xié)會(huì )的自治和獨立運作成為泡影。近年來(lái)不少地方政府對行業(yè)協(xié)會(huì )的管理體制進(jìn)行了改革，有的嘗試將其納入統一的社會(huì )團體的管理體制下，有的地方比如深圳市則直接嘗試使其獨立運作。這些改革嘗試效果不一，可以預見(jiàn)，在沒(méi)有《結社法》等法律配套的情況下，行業(yè)協(xié)會(huì )的定位尚不完全明朗的背景下，其管理體制仍然是對其自治的過(guò)多限制而非鼓勵其自主發(fā)展。在這樣的管理體制下，一方面行業(yè)協(xié)會(huì )自身缺乏獨立性，另一方面其幾乎行政機關(guān)“翻版”的“面孔”也難以對會(huì )員有吸引力和對會(huì )員實(shí)施有效的管理和控制。會(huì )員企業(yè)數量在同行業(yè)企業(yè)總量中所占比例過(guò)低可以說(shuō)一直是我國行業(yè)協(xié)會(huì )的普遍性問(wèn)題，因此其自身對行業(yè)利益的代表性也當然成為問(wèn)題，在國家機構面前的發(fā)言權自然不足。前幾年我國的一些企業(yè)在國外不斷遭遇“傾銷(xiāo)”指控，而所屬行業(yè)協(xié)會(huì )和會(huì )員企業(yè)缺乏有效的聯(lián)系和溝通，消極應對甚至不參與相關(guān)國家反傾銷(xiāo)機構的調查取證而被動(dòng)等待，其結果是不少指控坐實(shí)立案，遭到反傾銷(xiāo)稅的措施造成的出口損失。這樣的各自為政可以說(shuō)使行業(yè)協(xié)會(huì )已經(jīng)失去了存在的意義。
3.經(jīng)費獨立缺乏保障。從實(shí)務(wù)上來(lái)說(shuō)，任何稍有常識的人都知道如果沒(méi)有獨立的經(jīng)費保障，任何團體的獨立運作終將成為空話(huà)。我國的行業(yè)協(xié)會(huì )在經(jīng)費保障方面比較復雜。多數行業(yè)協(xié)會(huì )缺乏獨立的經(jīng)費保障，經(jīng)費依靠財政支持。比如在被納入業(yè)務(wù)主管單位的“事業(yè)編制”的情況下需要主管單位撥付“事業(yè)經(jīng)費”。而在我國事業(yè)單位體制改革市場(chǎng)化取向不斷突出的背景下，多數協(xié)會(huì )的經(jīng)費不足，難以為會(huì )員提供需要的服務(wù)。有的協(xié)會(huì )向會(huì )員收取一定的服務(wù)費，而在服務(wù)質(zhì)量不高的情況下，這也難以成為可靠的經(jīng)費來(lái)源保障。個(gè)別協(xié)會(huì )如北京市律師協(xié)會(huì )向會(huì )員收取的會(huì )費可以保障自身的經(jīng)費獨立而無(wú)需對財政有所依賴(lài)，但北京律協(xié)的會(huì )員曾經(jīng)普遍對會(huì )費過(guò)高和低質(zhì)量服務(wù)或者協(xié)會(huì )的不作為不滿(mǎn)。而在德國，行業(yè)協(xié)會(huì )的活動(dòng)經(jīng)費不要政府資助，主要靠收取會(huì )費以及培訓、咨詢(xún)、信息服務(wù)等。以法蘭克福工商會(huì )為例，其經(jīng)費三分之二來(lái)自會(huì )費，三分之一來(lái)自咨詢(xún)收入。德國的地方工商會(huì )是公法性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì )，其會(huì )員企業(yè)要按照納稅義務(wù)向商會(huì )交納會(huì )費，會(huì )費根據效益不同分成不同的級別。會(huì )費分為固定會(huì )費和變動(dòng)會(huì )費，固定會(huì )費按生產(chǎn)能力確定，通常商會(huì )把利潤的多少作為劃分等級的標準。固定會(huì )費的多少和等級在不同商會(huì )之間有很大差別。固定會(huì )費從小型企業(yè)的80馬克到大型企業(yè)的1.8萬(wàn)馬克。除了固定會(huì )費以外，變動(dòng)會(huì )費是按照工商業(yè)者的利潤計算的，變動(dòng)會(huì )費數額平均為利潤的0.35％�？梢钥闯�，會(huì )員繳納的會(huì )費和協(xié)會(huì )對會(huì )員提供的高質(zhì)量的服務(wù)收取的報酬是經(jīng)費的主要來(lái)源。而在本文討論的法團主義的視野下具有公法性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì )的經(jīng)費收取則采用了“稅”的形式，具有強制性。這樣協(xié)會(huì )的獨立運作就有了獨立的經(jīng)費保障。
在定位不清、多重管理、經(jīng)費缺乏獨立保障的背景下，我國的行業(yè)協(xié)會(huì )當然無(wú)自治可言。那么，在日益強調轉變政府職能和不斷探索行政管理體制的背景下，行業(yè)協(xié)會(huì )作為政府和企業(yè)之間關(guān)于市場(chǎng)的橋梁和中介作用也日益突出的情況下，該怎么來(lái)改革我國的行業(yè)協(xié)會(huì )管理體制，使其朝向更獨立最終自治的方向運作呢？
三、改善我國行業(yè)協(xié)會(huì )自治困境的立法建議和措施
面對上述的困境，有效的解決方案是什么？筆者認為我國既缺乏美國式的個(gè)體自由主義的文化制度背景，也不可能被動(dòng)等待時(shí)機的成熟和到來(lái)。因此多元主義的利益團體政制模式在我國缺乏公民社會(huì )傳統和成長(cháng)環(huán)境的背景下并不可取。那么另一種解決方案就是法團主義的制度安排了。筆者下面就根據法團主義的相關(guān)理論進(jìn)行關(guān)于我國行業(yè)協(xié)會(huì )自治問(wèn)題的研究并提出政策建議。
1.強制性會(huì )員制。根據奧爾森的集體行動(dòng)的邏輯的思想，我們知道行業(yè)協(xié)會(huì )通過(guò)利益集中和表達為會(huì )員爭取的有利的利益和政策在性質(zhì)上是“公共物品”。它是不可分割和非排他性的，任何成員不論是否為之做出貢獻都可以享有有利的政策和協(xié)會(huì )爭取到的收益，甚至那些拖欠和不交會(huì )費的成員同樣無(wú)法被排除對集體收益的享有。對于類(lèi)似于行業(yè)協(xié)會(huì )這樣的成員眾多的潛在集團來(lái)說(shuō)，只有提供面向個(gè)體成員的“選擇性激勵”才能使集團對成員有吸引力。對任何規模龐大的潛在集團來(lái)說(shuō)，采取強制性的會(huì )員制度這樣的外部干預來(lái)保障組織的成功是不可避免的。所以一方面希望行業(yè)協(xié)會(huì )能夠有效的管理所屬成員和采取集體行動(dòng)傳遞行業(yè)利益和意見(jiàn)建議，另一方面又希望保障協(xié)會(huì )成員的自由進(jìn)出，尊重其結社自由，那只能是陷入“二律背反”的尷尬境地而無(wú)益于行業(yè)協(xié)會(huì )的發(fā)展。2.獨立經(jīng)費保障。行業(yè)協(xié)會(huì )要想自治，獨立的經(jīng)費保障是必要條件。在強制性會(huì )員制度下，處于壟斷性地位的行業(yè)協(xié)會(huì )會(huì )員有繳納會(huì )費的義務(wù)。既然會(huì )員無(wú)進(jìn)入退出協(xié)會(huì )的自由，那么會(huì )員的會(huì )費應該能夠成為協(xié)會(huì )可靠的經(jīng)費來(lái)源之一。其二，協(xié)會(huì )通過(guò)對會(huì )員提供培訓、咨詢(xún)、信息等服務(wù)收取一定的報酬作為另一經(jīng)費來(lái)源。當然這需要協(xié)會(huì )提供會(huì )員需要的高質(zhì)量的服務(wù)才可依賴(lài)。協(xié)會(huì )自治的背景下，其經(jīng)費的運用受到自身性質(zhì)和會(huì )員的監督制約的情況下，可以期待協(xié)會(huì )的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展為會(huì )員提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。其三，國家財政補助。由于在法團主義政制安排下處于壟斷性地位的行業(yè)協(xié)會(huì )具有了一定的“公共利益”組織的身份色彩，所以也有理由享有國家的財政補助。但是這需要通過(guò)立法建立各種形式的專(zhuān)項基金來(lái)進(jìn)行，而不是直接的由政府撥付，這樣行政對協(xié)會(huì )的補助并不能因此使其有理由介入到協(xié)會(huì )的組織運作當中去。
3.行業(yè)協(xié)會(huì )的自治。對何為自治可能有很多種說(shuō)法。筆者認為，對任何一個(gè)組織來(lái)說(shuō)，只有在不受外部干預的條件下能夠自主組織起來(lái)和獨立的做出各種決策并能得到有效的貫徹的情況下，才能說(shuō)這個(gè)組織享有自治地位。這樣的判斷對學(xué)術(shù)研究來(lái)說(shuō)可能既不科學(xué)也不夠嚴謹，但對本文來(lái)說(shuō)還是可以達到論證目的的。首先，實(shí)行強制性的會(huì )員制度使得行業(yè)協(xié)會(huì )有了組織上的保障。協(xié)會(huì )的成員有入會(huì )的法定義務(wù)，任何遵紀守法的成員都會(huì )選擇入會(huì )。實(shí)際上在法團主義的行業(yè)協(xié)會(huì )模式真正運作以后，任何理性的追求利益最大化的組織都會(huì )選擇入會(huì )而不是成為外部的邊緣成員。其次是協(xié)會(huì )有了獨立的經(jīng)費來(lái)源保障。財政上的獨立使得協(xié)會(huì )不必再仰人鼻息，行動(dòng)中處處看行政機關(guān)的臉色。而經(jīng)費在成員的監督下的運用也將主要是用來(lái)為行業(yè)利益表達和為會(huì )員提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這同時(shí)既保證了集體行動(dòng)的有效性有為成員提供了“選擇性激勵”增加協(xié)會(huì )的凝聚力。再者是協(xié)會(huì )的獨立運作。協(xié)會(huì )本著(zhù)為成員謀取利益的導向在章程的范圍內運作，其政策的制定當然要考慮成員的利益和對成員的可能影響。當然在法團主義的安排中，協(xié)會(huì )自身可能日益發(fā)展成為官僚氣息嚴重的科層組織，其內部的民主化會(huì )受到影響。這需要國家一定程度的干預，但干預的界限是不能影響到協(xié)會(huì )的獨立。國家本身需要協(xié)會(huì )的利益協(xié)調和自主管理來(lái)達成秩序和保障穩定，也需要協(xié)會(huì )的專(zhuān)業(yè)信息和技能來(lái)改善立法和政策的科學(xué)性和可操作性。
協(xié)會(huì )自治除了內部的組織、經(jīng)費和運作保障以外當然更需要國家的立法和政策保障。在法團主義的政制安排中，需要國家通過(guò)不同的立法來(lái)規范和調整不同性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì )。國家通過(guò)《結社法》來(lái)保障一般公民和企業(yè)組織的結社自由�！督Y社法》調整下的行業(yè)協(xié)會(huì )是私法性質(zhì)的民間團體，成員進(jìn)出自由。組織對成員的聯(lián)系紐帶可能是情感、娛樂(lè )、信息和財政支持等，國家最主要的職責是保障結社的自由。另一方面需要某種形式的《行業(yè)協(xié)會(huì )法》來(lái)規范和調整處于壟斷性地位的行業(yè)協(xié)會(huì )。其立法主要基調是保障協(xié)會(huì )的自治、限制國家的過(guò)度介入，從而使協(xié)會(huì )起到組織集中行業(yè)利益和表達的中介協(xié)調作用和通過(guò)對成員的自律管理來(lái)達到政策的執行和秩序的達成。同時(shí)還需要在類(lèi)似于《行政程序法》這樣的法律中通過(guò)“選擇性和強制性的咨詢(xún)程序”對行政機關(guān)科以義務(wù)，使其立法和政策的制定采納行業(yè)協(xié)會(huì )反映的行業(yè)利益和意見(jiàn)，把行業(yè)協(xié)會(huì )的組織運作吸納到正式的體制中。
總之，在法團主義的視野下，通過(guò)立法授予某些行業(yè)協(xié)會(huì )以壟斷性地位和在法治背景下保障其獨立運作是解決我國行業(yè)協(xié)會(huì )目前普遍性困境的比較有效可行的方案。至于私法性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì )的自治問(wèn)題則需要政府職能的進(jìn)一步轉變和公民社會(huì )的發(fā)育以及更深厚的法治土壤，是更為困難的，當然也是更令人期待的。
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