郊野單元規劃實(shí)施難點(diǎn)與關(guān)鍵方法論文
上海作為國際化大都市，正處于高速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，自貿區的設立、長(cháng)三角區域一體化進(jìn)程加快，上海迎來(lái)了新一輪的發(fā)展機遇，但也面臨著(zhù)土地資源緊缺的壓力。在用地總量上，2013底全市現狀建設用地已接近國務(wù)院批準的《上海市土地利用總體規劃》2020年的規劃目標[1],若按照以往的新增建設用地增長(cháng)速度，將提前突破建設用地的“天花板”;在用地效率上，上�，F狀的建設用地地均GDP產(chǎn)出僅為巴黎的1/3、東京的1/9[2],而上海的中心城地均GDP是全市均值的4倍多，土地產(chǎn)出差距主要在郊區[3].
在郊野地區，現狀建設用地絕大部分為工業(yè)用地和農民宅基地[4~6],現狀布局零星，基礎設施配套不全，土地利用效率較低；土地權屬和實(shí)際使用情況復雜[7],低素質(zhì)外來(lái)人口集聚，導致農村地區在環(huán)保、安全、社會(huì )穩定等方面存在一定隱患。尤其是集建區外的工業(yè)用地絕大部分為高投入、高能耗、高污染、低效和布局零散的工業(yè)項目，給農民生產(chǎn)、生活帶來(lái)了很大的影響。在全市郊野地區開(kāi)展郊野單元規劃是保障上�？沙掷m發(fā)展、促進(jìn)城鄉一體化的必要手段，也是促進(jìn)新型城鎮化和新農村建設的重要突破口。
1 郊野單元規劃核心要點(diǎn)
2012年，上海市規劃和國土資源管理局提出“郊野單元規劃”,以土地綜合整治為平臺，以提升郊野地區生態(tài)效益和用地效率為首要目標，是對上海郊野地區開(kāi)展全覆蓋單元網(wǎng)格化管理的新思路。
郊野單元規劃一般以鎮域為規劃編制單元，主要任務(wù)是落實(shí)總體規劃要求，整合相關(guān)專(zhuān)業(yè)規劃，依托土地綜合整治平臺，集聚相關(guān)政策資源，推進(jìn)農村地區現狀低效建設用地減量化，促進(jìn)建設用地布局優(yōu)化和利用效益提升、生態(tài)環(huán)境改善以及農村經(jīng)濟發(fā)展，是破解土地資源供需瓶頸、激發(fā)郊區發(fā)展內生動(dòng)力、加快城鄉統籌和美麗鄉村建設、實(shí)現城鄉一體化和新型城鎮化發(fā)展的新途徑。
郊野單元規劃的定位，其向上承接落實(shí)土地利用規劃和城鄉總體規劃任務(wù)要求，向下關(guān)注集體經(jīng)濟組織和農民收入長(cháng)效增長(cháng)需求，以集建區外現狀建設用地減量化為前提，促進(jìn)集建區內外土地節約集約利用、郊野地區生態(tài)環(huán)境改善和農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)水平提高，指導集建區外土地綜合整治和各類(lèi)項目建設，是統籌集建區外郊野地區發(fā)展的綜合性規劃。
郊野單元規劃的核心內容，包括以田、水、路、林等農用地和未利用地的.綜合整理、耕地質(zhì)量建設（含設施農用地布局規劃等）和高標準基本農田建設等基本內容的農用地（含未利用地）整治[8];通過(guò)確定集建區外現狀建設用地的分類(lèi)處置方向和新增建設用地的規模、結構和布局，重點(diǎn)通過(guò)對集建區外的現狀零星農村建設用地、低效工業(yè)用地等進(jìn)行拆除復墾實(shí)現減量化的建設用地整治；通過(guò)統籌協(xié)調集建區外農村建設所涉及的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)規劃的整合三部分內容[9,10].
2 開(kāi)展郊野單元規劃的難點(diǎn)問(wèn)題
從2012年底開(kāi)始，上海市規劃和國土資源管理局分別以嘉北、青西、松南、浦江、長(cháng)興島5個(gè)郊野公園和松江新浜、嘉定江橋、崇明三星等3個(gè)處于不同城鎮化進(jìn)程的郊區鎮，開(kāi)展郊野單元規劃試點(diǎn)探索[11].結合試點(diǎn)郊野單元的規劃實(shí)施，各區（縣）反映了工作推進(jìn)的難點(diǎn)：
2.1 資金壓力大
郊野單元規劃的核心是建設用地減量化。減量化過(guò)程中涉及到工業(yè)企業(yè)的搬遷、宅基地歸并及村集體經(jīng)濟組織的利益補償問(wèn)題。減量后失去的原有企業(yè)的租金和稅收，主要依靠減量后掛鉤的地塊進(jìn)行出讓予以反哺，不足部分由項目當地政府承擔。一些級差地租不明顯的鎮出讓地塊效益較低，很難填補失去的效益空缺；且目前享受市級出讓金返還的政策對象只是宅基地，沒(méi)有擴大至工業(yè)用地，區（縣）認為做到資金平衡客觀(guān)上存在很大困難。
2.2 街鎮積極性不高
對于減量化工作，市區兩級層面思想較為統一，但街鎮為實(shí)施主體，政策設計對街鎮層面短時(shí)間內難以帶來(lái)明顯受益，總體積極性不高。街鎮認為減量化推進(jìn)對集體經(jīng)濟組織收益影響大，集建區外建設用地還是以存量工業(yè)用地為主，集建區外的集體經(jīng)濟組織的大部分可支配收入來(lái)自于這部分土地的經(jīng)營(yíng)收益，減量化將極大影響村級經(jīng)濟的發(fā)展；且街鎮普遍認為減量化后的釋放量不足以彌補經(jīng)濟收入損失量。
2.3 就業(yè)和社會(huì )穩定問(wèn)題
減量化工作前期搬遷安置過(guò)程中不確定因素較多，加上搬遷成本較高，時(shí)間跨度較長(cháng)，從而影響整個(gè)減量化項目進(jìn)度推進(jìn)，尤其是個(gè)別減量化項目與市、區重大項目捆綁實(shí)施等其他因素，導致項目進(jìn)度無(wú)法控制。對于原存量工業(yè)用地的職工，就業(yè)問(wèn)題難以保證；對于農村居民點(diǎn)，減量化工作需要充分尊重當地每一戶(hù)居民意愿，把握項目推進(jìn)進(jìn)度比較困難，對社會(huì )穩定會(huì )帶來(lái)一定的隱患。
2.4 形成合力難
減量化工作涉及面廣，涉及到發(fā)改委、農委、綠化市容局、經(jīng)信委、水務(wù)局、旅游局等多個(gè)相關(guān)部門(mén)，需要在各部門(mén)支持下共同開(kāi)展推進(jìn)。但目前減量化工作的開(kāi)展仍以規土部門(mén)為主，合力效果不明顯。
3 郊野單元規劃關(guān)鍵途徑
郊野單元規劃順利推進(jìn)的關(guān)鍵，一是靠大力推進(jìn)建設用地減量化；二是研究出臺相關(guān)配套政策。
3.1 大力推進(jìn)建設用地減量化
減量化是指對集建區外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現狀建設用地進(jìn)行拆除復墾，以達到現狀低效建設用地減量的整治活動(dòng)。減量化的對象是集中建設區范圍（包括集建區和其他建設用地區）以外，“二調”底版上的建設用地地類(lèi)（含工業(yè)用地、農村宅基地以及其他建設用地）。近期減量化工作的重點(diǎn)是對集建區外高能耗、高污染、低效率的現狀工業(yè)用地（簡(jiǎn)稱(chēng)“198”工業(yè)用地）進(jìn)行拆除復墾。
通過(guò)大力推進(jìn)減量化，可以實(shí)現騰挪土地空間、盤(pán)活農村集體土地、壯大集體經(jīng)濟組織的目標，能夠為上海郊野地區發(fā)展提供內生動(dòng)力，讓廣大農民在不改變原來(lái)農民身份的同時(shí)，均等享受城市建設的成果。
3.2 配套政策創(chuàng )新
針對目前推進(jìn)過(guò)程中的問(wèn)題，上海市規劃和國土資源管理局出臺的政策主要著(zhù)眼于五個(gè)方面[12]:
�。�1）類(lèi)集建區政策，對低效建設用地減量化建立空間補償機制。具體包括：減量化后給予減量化面積1/3的類(lèi)集建區規劃空間獎勵，同時(shí)明確了類(lèi)集建區的選址布局原則、用地功能的準建和限制要求；
�。�2）增減掛鉤升級版的指標和資金疊加政策。包括增減掛鉤雙指標騰挪、農村宅基地置換建新出讓地塊市級出讓金返還、放棄類(lèi)集建區空間的指標獎勵，以及簡(jiǎn)化增減掛鉤相關(guān)規劃的審批流程；
�。�3）類(lèi)集建區靈活的土地供應方式政策，利于造血機制形成。如采取定向招拍掛給集體經(jīng)濟組織或授權區屬?lài)泄�，或以限定地價(jià)、無(wú)償或平價(jià)提供經(jīng)營(yíng)性物業(yè)給實(shí)施減量化的集體經(jīng)濟組織的土地供應方式，為集體經(jīng)濟組織建立長(cháng)效“造血機制”;
�。�4）研究適當調整控規，強化和加速造血功能。包括適當調整已批控詳中的規劃參數、用地性質(zhì)，以產(chǎn)生盡可能多的開(kāi)發(fā)帶動(dòng)效益等；
�。�5）建立引逼機制。將年度建設用地減量化計劃和新增建設用地計劃、新增補充耕地計劃一起分解下達到區縣，將減量化工作考核納入年度計劃管理等。
除此之外，市級也加大了政策聚焦和組合力度：
一是整合產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等多部門(mén)的政策和資源，以調整促減量。
二是加大對“198”區域的綜合執法和業(yè)態(tài)管理，開(kāi)展對違法用地和違章建筑的排查，對工商、稅務(wù)、環(huán)保、勞動(dòng)用工等法律法規要求的企業(yè)加大打擊力度。
三是加大市級資金政策支持力度，緩解減量化前期啟動(dòng)資金不足的問(wèn)題。
四是強化區縣政府責任主體意識，統籌區縣各方面資源，加大區（縣）的資金投入和配套政策力度，各區縣建立農民長(cháng)效增收機制。
以上的關(guān)鍵技術(shù)，將有效解決區縣面臨的問(wèn)題，為全市更好的推進(jìn)郊野單元規劃打下良好基礎。
4 結語(yǔ)
集建區外建設用地是上海市總建設用地的重要組成部分，郊野地區是上海未來(lái)發(fā)展的主戰場(chǎng)。在“總量鎖定、增量遞減、存量?jì)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的方針指導下，郊野單元規劃評估了既有規劃，保障了集中建設區外現狀低效建設用地的減量，優(yōu)化了存量用地的規模、布局、結構，將存量用地的減少轉化為新增用地流量的增加，進(jìn)而提高了用地質(zhì)量。隨著(zhù)全市郊野單元規劃的全面鋪開(kāi)和規劃實(shí)施，郊野單元規劃作為郊野地區重要的管理依據，在規劃實(shí)施和配套政策等方面尚需進(jìn)一步深化研究。
參考文獻（References）
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