傳統農區制約農民收入增長(cháng)的主要因素論文
對3個(gè)縣的調查表明，近年來(lái)農業(yè)增產(chǎn)不增收的現象比較明顯，鄉鎮企業(yè)陷入困境，農民外出打工又受到多種因素的制約，農民收入的增長(cháng)速度大大減慢，有些地方甚至出現了農民收入下降的趨勢，農民增收難的矛盾異常突出。調查表明，在農產(chǎn)品的供求關(guān)系發(fā)生重大變化，幾乎所有農產(chǎn)品都呈現出階段性供過(guò)于求的背景下，農民收入的增長(cháng)越來(lái)越受到一些長(cháng)期性、根本性因素的制約。
一、糧食價(jià)格持續低迷，糧食生產(chǎn)幾近入不敷出的格局
從糧食投入產(chǎn)出的數據來(lái)分析，90年代末期，糧食市場(chǎng)價(jià)格的持續低迷，加上物質(zhì)費用和農民種地負擔的大幅升高，使得農民種糧的純收入水平大大縮減。
2000年，襄陽(yáng)縣種植水稻的畝純收入率基本為零。種植小麥已經(jīng)處于虧本狀態(tài)，1999年虧本尤其嚴重。種植玉米也嚴重虧本，1999年和2000年畝純收入率僅分別為-32.43%和-18.32%。這還沒(méi)有考慮勞動(dòng)力成本。如果考慮勞動(dòng)力成本的話(huà)，虧本幅度更大。
泰和縣屬于典型的稻谷產(chǎn)區，一年兩季，我們對泰和縣的早秈稻和晚秈稻的生產(chǎn)成本和收益的分析表明，90年代早秈稻生產(chǎn)效益經(jīng)歷了先增加后減少的過(guò)程。1992年，每畝早秈稻的純收入為37.39元，到1996年一直增加到306.87元，4年間增長(cháng)了7倍。之后，早秈稻的效益不斷下降，2000年僅為111.75元，僅為1996年的36.41%。1992年，早秈稻生產(chǎn)畝純收入率為25.28%，之后一直增加到1996年的59.65%。增加的原因主要為糧食收購價(jià)格的上升，并由此而帶動(dòng)的投入水平的提高，畝物質(zhì)費用也相應由1992年的103.06元增加到1996年的187.09元。之后，早秈稻生產(chǎn)效益逐年下降，到2000年下降到36.42%。如果將勞動(dòng)工日作價(jià)，并考慮相關(guān)費用，種糧已經(jīng)出現虧本。以2000年為例，根據泰和縣的標準，每畝早秈稻生產(chǎn)平均需要17.3個(gè)勞動(dòng)工日，每個(gè)勞動(dòng)工日作價(jià)10.56元，勞動(dòng)力成本則為182.69元。將這個(gè)因素考慮進(jìn)去，泰和縣早秈稻生產(chǎn)平均每畝虧本70.94元。
泰和縣90年代晚秈稻生產(chǎn)的效益也經(jīng)歷一個(gè)先增加后減少的過(guò)程。1991年，每畝的純收入為104.25元，到1998年增加到331.57元。到1999年，晚秈稻的生產(chǎn)效益開(kāi)始下降，畝純收入為146.46元，不及1998年的一半。雖然2000年生產(chǎn)效益有所回升，但仍然只有202元。根據泰和縣的標準，2000年每畝晚稻生產(chǎn)平均需要日16.8個(gè)勞動(dòng)工，平均每個(gè)工日10.56元，勞動(dòng)工日作價(jià)177.41元。如果考慮這一因素，則2000年種植晚秈稻基本上不賺錢(qián)。
二、農產(chǎn)品銷(xiāo)售不暢，農業(yè)結構調整的效益難以充分發(fā)揮
從3個(gè)縣來(lái)看，近年來(lái)，縣鄉政府在引導農戶(hù)調整農業(yè)結構方面做了大量工作。如鄢陵縣比較成功地推進(jìn)了以發(fā)展花卉業(yè)為主的新一輪農業(yè)結構調整。全縣花卉苗木栽培面積在1995年到2001年的短短5年時(shí)間里，由1.8萬(wàn)畝發(fā)展到14.8萬(wàn)畝，已占全縣耕地的1/6，從事花卉苗木產(chǎn)銷(xiāo)服務(wù)的達數萬(wàn)人，已成為全國北方最大的花木產(chǎn)銷(xiāo)基地。泰和縣近年來(lái)在引導農民發(fā)展優(yōu)質(zhì)早稻方面也取得了很大的進(jìn)展，2000年優(yōu)質(zhì)稻種植面積占水稻播種總面積的67.2%，比上年提高36個(gè)百分點(diǎn)。優(yōu)質(zhì)稻畝產(chǎn)值比一般品種增收8.245元，僅此一項，全縣種糧新增產(chǎn)值達439.46萬(wàn)元，農民人均增收11元。襄陽(yáng)縣近年來(lái)從自身優(yōu)勢出發(fā)，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)油菜，目前“雙低”油菜已占100%。
盡管3個(gè)縣農業(yè)結構調整都有了一定的進(jìn)展，但從總體上來(lái)看，農業(yè)結構調整的深度和力度都不夠，結構調整對農民增收的帶動(dòng)作用還遠遠沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。3個(gè)縣，農業(yè)結構調整面臨的突出困難是農產(chǎn)品銷(xiāo)售不暢。以?xún)?yōu)質(zhì)稻為例，在泰和縣，我們發(fā)現，并不是糧食品種優(yōu)質(zhì)化了，結構調整就成功了，糧食價(jià)格就上去了。1998年以前，泰和縣的優(yōu)質(zhì)稻米最高價(jià)格高達1～1.5元/斤。因此，為了增加農民收入，泰和縣大力推廣了優(yōu)質(zhì)品種。隨著(zhù)優(yōu)質(zhì)稻種植面積的快速增加，到2000年早稻優(yōu)質(zhì)品種率已經(jīng)達到60%，晚稻優(yōu)質(zhì)品種已經(jīng)達到70%以上。之后，優(yōu)質(zhì)稻的價(jià)格大幅度下跌，而常規稻米則仍可維持較高的價(jià)格水平。到2001年夏季，優(yōu)質(zhì)稻米的價(jià)格下降到了0.61~0.62元/斤，而常規早稻米的價(jià)格則恢復到0.45元左右。究其原因，主要在于常規早稻米具有市場(chǎng)需求。再如泰和烏骨雞，1995年前后，市場(chǎng)價(jià)格暴漲，銷(xiāo)售形勢好，根據當時(shí)市場(chǎng)測算，每只烏骨雞可盈利2元。于是全縣養雞一哄而上，不到1年烏雞市場(chǎng)價(jià)格急劇下滑，導致全縣百分之八九十的專(zhuān)業(yè)戶(hù)虧損嚴重，難以為繼，有的不得不含淚搗毀雞舍、宰殺母雞。
在居民恩格爾系數和食品的收入彈性系數明顯下降，而人口的城鄉分布格局并無(wú)多大變化的背景下，農業(yè)增長(cháng)越來(lái)越面臨著(zhù)強烈的市場(chǎng)需求約束。在傳統農區，如果不在開(kāi)拓農產(chǎn)品市場(chǎng)上下功夫，僅靠傳統的經(jīng)驗，即農產(chǎn)品的增產(chǎn)和提價(jià)，以及一般意義上的農業(yè)結構調整，顯然已經(jīng)不足以解決農民增加務(wù)農收入所面臨的困難。
三、農村就業(yè)不充分,人口資源配置結構嚴重失衡
農村勞動(dòng)力大量剩余是傳統農區面臨的一個(gè)基本問(wèn)題。目前勞均耕地襄陽(yáng)縣為2.4畝，鄢陵縣為2.8畝，泰和縣為3.5畝。而每個(gè)勞動(dòng)力一般可承擔水田4~5畝,或是旱地10畝，以此計算，3個(gè)縣存在十幾到二十幾萬(wàn)的農業(yè)剩余勞動(dòng)力。此外,還有季節性的剩余勞動(dòng)力。一般是“四個(gè)月種田，七個(gè)月休閑”。
農業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，使種植業(yè)的用工量趨于減少，這又剩余一部分勞動(dòng)力。按襄陽(yáng)縣農業(yè)局1991年以來(lái)的調查，近十年來(lái)五種主要糧食和經(jīng)濟作物的畝用工，除小麥下降較少外(減少4.5%)，其他都
下降了12～29%。全國的趨勢也是如此，1990～2000年全國稻谷、小麥、玉米、油菜、棉花平均每畝用工一般下降了29～34%。
從3個(gè)縣調查看，近年來(lái)，縣域內的國有企業(yè)虧損、破產(chǎn)增加，提供就業(yè)機會(huì )的能力大幅度下降。襄陽(yáng)縣提供的材料顯示，縣直的34家企業(yè)資產(chǎn)負債率大都在100~200%之間。34家企業(yè)共欠銀行本金10億元，企業(yè)人均負債3萬(wàn)元。據縣勞動(dòng)局提供的數字，2000年縣屬企業(yè)職工月平均工資為382元，實(shí)際上有50%的職工已不在本崗位，自謀生路。34家企業(yè)中只有9家能正常生產(chǎn)、4家停產(chǎn)、21家不能正常生產(chǎn)。襄陽(yáng)縣主管領(lǐng)導認為，現在中央的政策是管大不管小，而縣級沒(méi)有國有大中型企業(yè)，地方中小企業(yè)的生存環(huán)境差，基本處在銀行不貸款、政府不扶持、職工不出資的境地。
從1997年起，隨著(zhù)宏觀(guān)經(jīng)濟形勢和政策的變化，鄉鎮企業(yè)處在產(chǎn)品結構調整、內部轉換機制和嚴峻的市場(chǎng)競爭之中，加上鄉鎮企業(yè)本身的問(wèn)題，鄉鎮企業(yè)發(fā)展開(kāi)始走向“低谷”，吸收農民就業(yè)的能力已大大下降。不僅如此，盲目發(fā)展鄉鎮企業(yè)，給銀行造成了大量的不良貸款，也使各級財政背上了沉重的債務(wù)。襄陽(yáng)縣是湖北省鄉鎮企業(yè)比較發(fā)達的一個(gè)縣，鄉鎮企業(yè)產(chǎn)值在全省居第二位。鄉鎮企業(yè)吸收了10多萬(wàn)農村富余勞動(dòng)力，每年可以提供1600萬(wàn)元的地稅
收入。鄉鎮企業(yè)在發(fā)展初期主要靠國家稅收的優(yōu)惠和財政周轉金的支持。隨著(zhù)國家稅收政策的規范化，稅收優(yōu)惠的減少，財政周轉金的取消，以及市場(chǎng)環(huán)境的變化，加上鄉鎮企業(yè)本身的問(wèn)題，從1997年起，鄉鎮企業(yè)發(fā)展開(kāi)始走向“低谷”，紛紛破產(chǎn)、倒閉。鄉鎮企業(yè)在為農民提供就業(yè)機會(huì )方面的地位已嚴重削弱，農民來(lái)自鄉鎮企業(yè)工資收入的增長(cháng)率已顯著(zhù)下降。1997年全縣鄉鎮企業(yè)年總產(chǎn)值達274億元，到2000年，產(chǎn)值下降到175億元。調查中發(fā)現，鄉鎮企業(yè)有很大的“泡沫”�？h里的主管干部講：現在鄉鎮企業(yè)的數字仍有60%的水分。我們調查的一個(gè)村，村辦企業(yè)產(chǎn)值報了1200萬(wàn)元，實(shí)際只有40萬(wàn)元左右。從襄陽(yáng)情況看，倒閉后的鄉鎮企業(yè)給地方財政帶來(lái)了沉重的債務(wù)包袱。全縣鄉鎮企業(yè)轉嫁到財政負擔的債務(wù)總額在5302萬(wàn)元以上。全縣村一級因開(kāi)辦企業(yè)負債1.34億元。有的基層干部講，鄉鎮企業(yè)由財政的支柱變成了財政的壓力。
在河南省鄢陵縣的調查中發(fā)現，鄉鎮企業(yè)情況發(fā)展的特點(diǎn)和問(wèn)題與湖北襄陽(yáng)縣有相似之處。2000年全縣鄉鎮企業(yè)共有8059戶(hù)，從業(yè)人員5.1萬(wàn)人。全縣鄉鎮企業(yè)總產(chǎn)值48億元，增加值11.7億元，實(shí)現利潤59787萬(wàn)元，稅金4443萬(wàn)元，上繳財政2500萬(wàn)元。我們在調查中了解到，現在鄉鎮企業(yè)的總產(chǎn)值“水分”仍然不少。當地兩個(gè)鄉的領(lǐng)導講，“鄉鎮企業(yè)的數據都是應付上級的，實(shí)際不是那回事”�？h鄉鎮企業(yè)主管領(lǐng)導也承認統計數據有一定的“水分”，但“這是上面的指標任務(wù)，不能怪我們，指標是層層下達的�！臂沉昕h鄉鎮企業(yè)(包括個(gè)體私營(yíng)企業(yè))吸納就業(yè)1990年為59740人，1994年增加到近7萬(wàn)人，此后出現下降，到2000年，吸納就業(yè)僅為51404人，比1990年還降低14%。泰和縣近5年鄉鎮企業(yè)沒(méi)有發(fā)展，鄉鎮就業(yè)人數也出現下降。
傳統農區鄉鎮企業(yè)發(fā)展緩慢，究其原因，有以往以行政方式辦企業(yè)及企業(yè)制度問(wèn)題造成的失敗，有當地農民購買(mǎi)力薄弱和市場(chǎng)不景氣的影響，也有農業(yè)半自給經(jīng)濟環(huán)境下人們缺乏辦企業(yè)所要求的市場(chǎng)觀(guān)念、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理素質(zhì)的制約。導致目前傳統農區農業(yè)剩余勞力就業(yè)門(mén)路狹窄，農民增收缺乏新的增長(cháng)源。
四、農民負擔總體水平過(guò)重，收入越低的農戶(hù)負擔越重
根據我們對3個(gè)縣的抽樣調查，三縣農民人均純收入是2103元，而人均負擔量是252元，負擔量占農民人均純收入近12％。這個(gè)水平相對于其他地區并不算特別沉重。但是值得注意的是，在人均收入不到1400元的襄陽(yáng)，人均稅費負擔總額為389.37元，農民負擔占純收入中的比重高達28％。
由于農民的負擔與農民經(jīng)營(yíng)的耕地面積總是聯(lián)系在一起的，因此，通過(guò)分析農民負擔與耕地面積之間的關(guān)系，在一定程度上也可以揭示農民的負擔狀況。從三縣的調查情況來(lái)看，畝均純收入為407.31元，畝均農民負擔為109.44元，畝均負擔占畝均純收入的比重為26.87%。這樣，在扣除各種負擔以后，如果考慮勞動(dòng)力成本，種地基本上就不賺錢(qián)了。
表1 襄陽(yáng)、鄢陵和泰和縣樣本戶(hù)種植業(yè)負擔情縚
從調查農戶(hù)看，越窮的農戶(hù)相對負擔越重。人均純收入在500元和1000元以下的農民，人均各種負擔占人均純收入的比重高達36.22%和38.50%。這個(gè)負擔水平相對于任何行業(yè)的勞動(dòng)者都過(guò)于沉重。人均純收入在1000~2000元的樣本農戶(hù)，人均各種負擔占農民人均純收入的比重為20.42%。而人均純收入在2000~3000元和3000~5000元的農戶(hù)，人均各種負擔占農民人均純收入的比重則為7.87%和8.12%，人均純收入在5000元以上的農戶(hù)，負擔水平為4.17%�？梢�(jiàn)，即使總體的稅負水平并不高，但由于越窮的農戶(hù)所要承受的稅費越高，所以農民負擔問(wèn)題依然嚴重。
表2 不同收入水平農民負擔狀況比較
根據調查所收集到的近10年有關(guān)數據進(jìn)行計算后發(fā)現：從一個(gè)較長(cháng)的時(shí)期平均來(lái)看，農民負擔連年增長(cháng)的趨勢并未扭轉，而且，個(gè)別項目的增長(cháng)率更超出我們的想象。比如，鄢陵全縣農業(yè)特產(chǎn)稅1992~20
00年間平均每年遞增43.2%，而大馬鎮則高達54.8%！鄢陵全縣和馬坊鄉、大馬鎮以及襄陽(yáng)縣的太平鎮的“三提”和“五統”均以?xún)晌粩档脑鲩L(cháng)率遞增，最高的鄉鎮年均遞增率分別接近20%和30%！
五、縣鄉財政嚴重入不敷出，財政危機直接轉化成農民負擔
在調查的3個(gè)縣中，泰和縣財政情況較好，就該縣目前財力而言，財政是典型的“吃飯財政”,只能勉強保證工資的發(fā)放。鄢陵縣的日子要比泰和難過(guò)，財政已到了即使什么都不干，工資也無(wú)法保障的地步。襄陽(yáng)縣財政狀況是最困難的，實(shí)際上已成為“半饑餓”財政。從調查情況看，縣鄉財政都很困難，但鄉鎮財政的困難要比縣直財政大得多。鄉財政已不是傳統意義上財政收入保工資的“吃飯”型財政，已經(jīng)惡化為一種運轉更為艱難的“討飯”型財政。由于財政信用程度下降，“討飯”也越來(lái)越難，鄉財政實(shí)際上已接近崩潰的邊緣。調查中，許多縣鄉干部叫苦連天、怨聲載道，有人把縣鄉財政困難狀況寫(xiě)了一副對聯(lián)，始則：拆東墻補西墻，墻墻是洞；借新債還舊債，債債不清。繼則：拆東墻補西墻，無(wú)墻可拆；借新債還舊債，無(wú)債可借。橫批：日子難過(guò)。
縣鄉財政大范圍的出現入不敷出，說(shuō)明相當一部分縣市都面臨嚴重的公共財政危機�？h鄉政府普遍面臨的公共財政危機，對農業(yè)和農村經(jīng)濟的發(fā)展造成了一些嚴重的后果。通過(guò)這次調查發(fā)現，農民負擔狀況與縣鄉財政困難是聯(lián)系在一起的�？h鄉財政危機對農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的影響突出表現在：
首先，縣鄉財政入不敷出導致基層政府對農民過(guò)度征稅。從3個(gè)縣來(lái)看，農業(yè)稅收在鄉鎮財政收入中占有重要地位。2000年襄陽(yáng)縣農業(yè)四稅占鄉鎮財政收入的比重為44.5%，泰和為27.6%，鄢陵為50.7%。如果考慮到工商稅收中的屠宰稅來(lái)源于農村養殖業(yè)的因素，涉農稅收在鄉鎮財政收入中的份額則更大。調查發(fā)現，近年來(lái)，由于工商稅收增長(cháng)難度大，財政壓力較大，鄉鎮政府為維持日益龐大的機構運轉，不得不用農業(yè)特產(chǎn)稅等稅目來(lái)彌補其他稅源的不足。因此，不斷加大農業(yè)特產(chǎn)稅的征收力度。調查發(fā)現，農業(yè)特產(chǎn)稅一般采取按人頭平均分攤到戶(hù)的辦法，征收過(guò)程中出現了較大的隨意性，據實(shí)征收流于形式，征過(guò)頭稅的問(wèn)題相當嚴重。襄陽(yáng)縣現有農業(yè)特產(chǎn)稅源據測算為850萬(wàn)元，但年度任務(wù)卻為4600萬(wàn)元，稅源僅占任務(wù)的18.48％。當問(wèn)及為什么下達這么高的稅收任務(wù)時(shí)，縣地稅局和農稅局的負責人講，下達農業(yè)特產(chǎn)稅任務(wù)不是以農業(yè)特產(chǎn)稅實(shí)際收入為依據，為了保吃飯，現在完全是“以支定收”，下達的地稅任務(wù)完全是脫離實(shí)際的，遠遠超出了企業(yè)和農民的承受能力。農業(yè)特產(chǎn)稅已成為地方稅中增收潛力較大的稅種，已演變成增加農民負擔的新渠道。
其次，在沒(méi)有稅收立法權的情況下，為了滿(mǎn)足各種開(kāi)支的需要，地方政府就
不得不借各種名義向農民收取各種費用，從而使得農村亂集資、亂收費、亂攤派急劇膨脹，使農民非稅收負擔急劇增長(cháng)�！百M大于稅”現象普遍存在，“三亂”和收費加碼問(wèn)題嚴重。從3個(gè)縣的總體情況看，在農民負擔的稅費總額中，稅不到1/3，而費超過(guò)了2/3，其中不規范的收費和集資占農民負擔總量的1/3，“三提五統”則超過(guò)了1/3。簡(jiǎn)言之，三個(gè)部分的比例大致是1∶1∶1。即使我們分開(kāi)3個(gè)縣來(lái)看，稅收比重最大的泰和縣也只有46％，不到一半。而“費大于稅”最為嚴重的是鄢陵縣，在所有的負擔中，稅收只占18％，有82％是面向農民的各種收費。由此可見(jiàn)，費大于稅是一個(gè)普遍的事實(shí)。分縣來(lái)看，在湖北襄陽(yáng)縣，不規范的收費和集資占到農民負擔總額的39％，而在河南鄢陵縣和江西泰和縣，這個(gè)項目的比重分別只占23％和2％。這個(gè)差別表明，在不同的地區，農民負擔的結構極為不同。這種狀況當然與地方政府對于不規范收費和集資的監管力度有關(guān)。在管理較為嚴格的地區，這種收費占農民負擔的比重就比較小�？h域之間的結構差別反映出，雖然中央政府對于稅收和收費尤其是“三提五統”有明確的規定，但是地方政府在執行中卻存在明顯的偏離。僅在這中部地區人均收入相近、產(chǎn)業(yè)結構相類(lèi)似的3個(gè)縣中，稅費結構的差別就如此之大（稅收分別占28％、18％和46％）,我們可以想見(jiàn)，在全國范圍內此種差別該有多么突出了。
再次，縣鄉財政壓力迫使基層政府大規模舉債。襄陽(yáng)縣直接的財政債務(wù)為28925萬(wàn)元，占2000年全縣實(shí)際可支配財政收入的140.3%。鎮級負債2000年清查時(shí)為3.3億元，2001年6月清查為4.1億元，全縣17個(gè)鎮都負債，鎮級平均負債2411萬(wàn)元。泰和縣財政債務(wù)為9000多萬(wàn)元，占可支配財政收入的57%。鄢陵縣縣鄉兩級財政共負債1.4億元，其中縣財政負債1000多萬(wàn)元，主要是鄉鎮負債。我們調查的大馬鄉2001年財政累計凈負債達446.7萬(wàn)元，馬坊鄉債務(wù)是556萬(wàn)元，這兩個(gè)鄉鎮財政債務(wù)占實(shí)際可支配財力的比重分別為295.4%和370%。
村級債務(wù)與縣鄉財政困難也有密切關(guān)系。從12個(gè)村莊的調查情況看，縣鄉政府對村莊一級幾乎沒(méi)有任何的財政補助，村莊都是財政凈流出。每個(gè)村莊平均繳納的稅費為39.7萬(wàn)元。村一級收入主要有村提留款、村辦企業(yè)上交承包費、集體土地出租收入、集資款等。平均每個(gè)村莊收入只有9.5萬(wàn)元。調查的12個(gè)村莊有10個(gè)負債，平均每個(gè)村負債35.1萬(wàn)元。調查發(fā)現，村級組織的大量負債實(shí)際上用來(lái)彌補縣鄉財政的缺口。襄陽(yáng)縣全縣村級共欠基金會(huì )1.2億元，共向個(gè)人借債7.1億元，這些債務(wù)中用于為農戶(hù)墊付稅費形成的村級債務(wù)為4.4億元，占全縣村級債務(wù)的47.8%。12個(gè)村的債權為226.5萬(wàn)元，平均每個(gè)村18.9萬(wàn)元。這些債權主要是農民欠交的稅費款，大部分是很難收繳回來(lái)的。
最后，縣鄉財政危機使縣鄉政府無(wú)力提供農村最基本的公共服務(wù),很少能造福于民。由于財政困難，在保證工資發(fā)放和運轉后，縣鄉政
府已無(wú)財力干其他事情。農村義務(wù)教育的投入主要來(lái)自農民交納的稅費和教育集資。1990～2000年期間，在襄陽(yáng)縣教育經(jīng)費中，各級財政預算撥款占40.7%，其中鄉級財政占34.36%，縣財政占6.25%，省級以上專(zhuān)款僅占0.1%。鄉鎮最弱的一級財政承擔著(zhù)發(fā)展農村義務(wù)教育這一最繁重的任務(wù)。目前，縣鄉財政對衛生部門(mén)實(shí)行差額撥款，只負擔衛生部門(mén)人員工資的15%左右，而上級財政對縣鄉衛生事業(yè)的投入幾乎沒(méi)有，導致鄉村衛生服務(wù)機構設施條件差，提供的衛生服務(wù)質(zhì)量不高。在經(jīng)濟利益的驅動(dòng)下，醫療費用急劇上漲，農民的醫療負擔相當重，導致很多農民支付不起就診和住院所需的醫療費用。調查的3個(gè)縣農民完全處于自費醫療的狀況，農民看不起病和因病致貧的問(wèn)題比較突出。
財政危機向農民的轉嫁，使基層政府與農民處于利益尖銳對立的狀態(tài)，已成為可能引發(fā)農村政治和社會(huì )不穩定的重要因素。一些基層干部講，他們肩上壓著(zhù)兩副重擔，一副是減輕農民負擔，另一副是保證干部教師工資發(fā)放。財政供養人員工資主要來(lái)自向農民收取的各種稅費，要減輕農民負擔，工資發(fā)放就無(wú)法保障；要保工資發(fā)放，農民負擔就減不下來(lái)。在這種情況下，基層政府與農民的關(guān)系越來(lái)越成為一種實(shí)質(zhì)性的對立關(guān)系。
六、農業(yè)和農村發(fā)展所需要的中小型基礎設施投資嚴重不足
對襄陽(yáng)縣農業(yè)投入情況的調查表明，由于財政困難，農業(yè)投入總體狀況在惡化，特別是地方財政對農業(yè)的投入更是令人擔憂(yōu)。襄陽(yáng)作為一個(gè)擁有140萬(wàn)人口的農業(yè)大縣，財政每年支援農業(yè)生產(chǎn)支出只有1000多萬(wàn)元，相對于農業(yè)發(fā)展的要求，顯然是杯水車(chē)薪，少得可憐。調查發(fā)現，縣財政支援農業(yè)生產(chǎn)支出數字除了每年近20%的上級撥款外，剩余的80%都是虛數。1997年至2000年，財政支農的虛數達到4310萬(wàn)，相當于實(shí)際支出的4.3倍�？h財政局的人講，按照《農業(yè)法》規定，財政每年對農業(yè)投入的增長(cháng)幅度應高于經(jīng)常性財政收入的增長(cháng)幅度，不虛增財政支農支出，財政預算方案在每年的人代會(huì )上就通不過(guò)。該縣反映，中央出臺的各種法定支出比例太多太大，如教育支出增長(cháng)要高于可用財力的增長(cháng)；“科技三項費”支出要達到總支出的1％，并且要適當增長(cháng)；文化事業(yè)費支出要達到總支出的1％；農業(yè)支出要高于經(jīng)常性財政收入的增長(cháng)等等，這些法定支出項目已占到每年全縣新增財力的40％以上，地方財政已難以承受。實(shí)際上，全縣每年的可用財力增長(cháng)僅8%左右，新增財力連行政事業(yè)單位人員工資都保不了，根本無(wú)法保證法定支出�，F行行政體制下，人員和機構惡性膨脹，使財政預算的約束無(wú)能為力，而法定支出太多，又肢解了預算。從襄陽(yáng)縣近年來(lái)的實(shí)際情況看，縣鄉財政主要是保證本級農業(yè)行政事業(yè)單位的運轉，對農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的支持主要依賴(lài)中央和省一級財政的支農專(zhuān)款，縣鄉本級財政對農業(yè)幾乎沒(méi)有多少投入。
中央和省一級的財政支農專(zhuān)項資金，一般都要求地方提供一定比例的配套資金。從調查情況看，地方配套投資到位率低，已經(jīng)成為影響農林水利等基本建設項目順利實(shí)施和提高投資效益的重要問(wèn)題。襄陽(yáng)縣是國家商品糧基地縣，1998年至2000年該縣還被列為鄂西北重點(diǎn)農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)縣之一。對農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和商品糧基地建設，國家每年都給予一定的資金支持，同時(shí)要求地方財政要有相應的配套資金。調查發(fā)現，中央的專(zhuān)項資金基本上都能到位，而地方配套資金到位率很低。襄陽(yáng)縣作為國家商品糧基地縣，五年來(lái)，累計完成國家商品糧基地項目投資2002.35萬(wàn)元，占計劃投資的76.25%，其中，中央投資1249萬(wàn)元，省投資87萬(wàn)元，市縣投資56萬(wàn)元，以勞折資610.35萬(wàn)元。中央專(zhuān)項資金到位率達到98.89%，省級資金到位率為29.79%，市級資金到位率為1.62%，縣級資金到位率為7.13%�？傮w來(lái)看，資金到位率僅為53%。1998年至2000年，襄陽(yáng)縣立項的農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項目共13個(gè)，其中：土地治理項目7個(gè)，多種經(jīng)營(yíng)項目6個(gè)，計劃投資4117萬(wàn)元，實(shí)際完成投資2889萬(wàn)元，占計劃的70%。其中：財政計劃投資2080萬(wàn)元，實(shí)際完成1643萬(wàn)元，占計劃的79%；計劃群眾自籌1042萬(wàn)元，實(shí)際完成822萬(wàn)元，占計劃的78%。計劃沒(méi)有完成的主要原因：
一是財政配套資金到位不及時(shí)，主要是縣財政配套存在嚴重困難，例如2000年中央資金到位率幾乎為100%，縣財政資金到位率才30%；
二是銀行部門(mén)貸款到位率近乎于零。
在基層財政只能維持低水平“吃飯”的前提下，很難保證中央的財政支農資金能夠足額用于農業(yè)，在資金使用過(guò)程中，擠占、挪用、轉移和亂支亂花等問(wèn)題就難以避免。在對青海的對照調查中，我們發(fā)現，由于工資無(wú)法兌現，公用經(jīng)費無(wú)法保障，青海省各州縣擠占專(zhuān)項資金的做法極其普遍。樂(lè )都縣自1993年至2000年底，為了保工資發(fā)放和維持機關(guān)運轉等，已擠占各類(lèi)專(zhuān)項資金3458萬(wàn)元，其中擠占水利專(zhuān)項資金1966萬(wàn)元（包括坡改梯、修水渠等工程）；林業(yè)專(zhuān)項資金356萬(wàn)元（包括天然林保護、退耕還林、薪碳林建設等）；農業(yè)專(zhuān)項資金241.5萬(wàn)元（包括農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、糧食自給工程、種子專(zhuān)項、農業(yè)技術(shù)推廣等）；蔬菜專(zhuān)項資金267萬(wàn)元；交通專(zhuān)項資金223萬(wàn)元（縣鄉道路建設），教育助學(xué)金50萬(wàn)元等�？h財政局長(cháng)講，各類(lèi)來(lái)自中央和省里的專(zhuān)項資金，只要從財政渠道撥付，都是被擠占的對象。這些專(zhuān)項資金到帳后，首先要被挪用來(lái)發(fā)工資和支付公用經(jīng)費。湟中縣擠占專(zhuān)項資金的情況比樂(lè )都縣還要嚴重。近幾年來(lái)，為了保工資，保運轉，每年占用各類(lèi)專(zhuān)項資金2000萬(wàn)元左右，累計擠占各類(lèi)專(zhuān)項資金高達5620萬(wàn)元。從青海的財力情況看，不擠占專(zhuān)項資金，工資的發(fā)放確實(shí)無(wú)法保障，機構的低水平運轉更談不上。2000年全省縣鄉工資性支出
占自有財力的比重為94.6％。湟中縣2001年實(shí)際可支配財力為7853萬(wàn)元，而工資性支出達10304萬(wàn)元，僅保工資性支出還差2451萬(wàn)元。樂(lè )都縣2001年實(shí)有財力8336萬(wàn)元，預算中工資性支出9493萬(wàn)元，當年可用財力也不足以確�！俺燥垺�。
世界銀行貸款是我國農業(yè)利用外資的重要渠道。江西省泰和縣和湖北省襄陽(yáng)縣都爭取到了世界銀行貸款的支持。江西省泰和縣利用世界銀行貸款外資項目共2個(gè)，實(shí)際利用世界銀行信貸資金折合人民幣1311.75萬(wàn)元。湖北省襄陽(yáng)縣近年來(lái)獲得的世界銀行貸款為7988.37萬(wàn)元人民幣。調查表明，世界銀行貸款的使用對改善這兩個(gè)縣的農業(yè)生產(chǎn)條件和增加農民收入的確起到了積極的'作用，但是，這兩個(gè)縣在使用世界銀行貸款過(guò)程中也出現了一些不容忽視的問(wèn)題。如匯率并軌造成的風(fēng)險難以承受；由于環(huán)節過(guò)多，導致世行貸款使用成本過(guò)高；項目管理和資金管理相互脫節；項目一哄而起，導致一哄而散；債務(wù)的回收難度逐年加大等。由于地方政府外債采取財政扣款形式歸還，在債務(wù)單位無(wú)力償還的情況下，還貸責任全部壓到地方財政身上，政府外債已成為地方財政的一個(gè)沉重“包袱”。在調查中，我們發(fā)現，政府外債甚至直接轉化成了農民的負擔。例如，從2000年開(kāi)始，襄陽(yáng)縣農民負擔卡上多了一項新的內容：世行貸款還貸。我們在入戶(hù)調查時(shí)發(fā)現，幾乎沒(méi)有農民能搞清楚這項收費是怎么回事�；锱奇偫钍车甏�7組會(huì )計李世文問(wèn)我們：只知道縣里有農行、工行、建行和中國銀行，怎么又冒出來(lái)了個(gè)“世行”？再說(shuō)，村里從來(lái)也沒(méi)有從這個(gè)銀行借過(guò)錢(qián)！他根本不知道“世行”是一個(gè)什么機構，更搞不明白為什么全村農民要來(lái)還這個(gè)“世行”的貸款！據了解，“世行”貸款是用于丹江引水工程建設，按市里的規定，凡在灌區內的鄉鎮都要承擔還貸任務(wù)，該縣共分攤了6000多萬(wàn)元還貸任務(wù)，由于財政困難，這些任務(wù)只能分攤到每個(gè)鄉鎮和農戶(hù)。太平鎮領(lǐng)導講，該鎮農民很少用丹江引水工程的水，將還貸任務(wù)平攤到每個(gè)農戶(hù)是很不合理的，但還款任務(wù)是上面壓下來(lái)的，鄉里也沒(méi)有辦法�？h里領(lǐng)導也承認，這個(gè)工程縣里確實(shí)可以受益，但上面分配的還款負擔太重，農民用水已經(jīng)交了很高的水費，再讓農民承擔還款任務(wù)確實(shí)不合理，但縣里也沒(méi)有辦法，縣財政沒(méi)有能力還這個(gè)錢(qián)，只能平攤到農民身上。調查中了解到，農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)還款也存在類(lèi)似的問(wèn)題，這些貸款到頭來(lái)轉換成了農民負擔。
根據三個(gè)縣的調查，影響農民增收減負的一個(gè)突出問(wèn)題是農村中小型基礎設施建設缺乏相對穩定的投入渠道。農村中小型的農田水利工程、鄉村道路等設施，是調整農業(yè)結構、增加農民收入的基礎條件。按照現行的財政體制和投資體制，中央政府投資主要負責大中型基礎設施項目，很難直接覆蓋到廣大鄉村，省級政府投資也主要用于同中央投資配套搞大中型項目，農村中小型基礎設施項目建設的職責在基層的縣（市）和鄉鎮政府，中央和省級政府僅對個(gè)別地區和特殊類(lèi)型的中小型基礎設施項目投資進(jìn)行適當補助（如老少邊窮地區等）�？h鄉政府基本上是“吃飯財政”，連國家投資項目的配套資金都難以真正落實(shí)，對農村中小型基礎設施的投入幾乎沒(méi)有。因而，農村中小型基礎設施的建設，實(shí)際上主要是依靠農民自己集資和投勞�；鶎痈刹繛榱俗非笳�(jì)，不顧當地情況、農民的實(shí)際需要和承受能力，大量向農民集資集勞修路、改水、建學(xué)校等，已經(jīng)成為農民負擔日益加重的重要原因。
七、縣域金融機構陷入不良貸款奇高和經(jīng)營(yíng)嚴重虧損的境地，農戶(hù)和農村中小企業(yè)獲得金融支持極為困難
各大商業(yè)銀行在縣域的分行處境極為艱難，最主要表現為高比例的不良貸款和經(jīng)營(yíng)虧損。到2001年8月底，河南鄢陵縣幾大商業(yè)銀行加信用社的不良資產(chǎn)（不含農發(fā)行）高達6.06億，占總金融資產(chǎn)的60%以上。其中，農行到2001年6月末，不良貸款余額為29775萬(wàn)元，占各項貸款總額的69.42%；建行在1998年核銷(xiāo)貸款2222萬(wàn)，信達公司剝離1388萬(wàn)本金，到2000年又剝離了366萬(wàn)呆帳和180萬(wàn)利息，三年來(lái)，核銷(xiāo)、剝離共3800萬(wàn)，即便這樣，該行也還有6000多萬(wàn)不良貸款，其中540萬(wàn)全部呆滯，還要核銷(xiāo)369萬(wàn)；工行有70%屬于不良貸款，如按五級劃分，更高達90%。
江西泰和縣的不良貸款率也不低。到2001年第三季度，工、農、中、建四大商業(yè)銀行不良貸款余額2.3億，不良貸款比例是42.9%。這還是在剝離以后的數額，剝離以前更高達60%。其中，農行剝離近7000萬(wàn)，中行790萬(wàn)，建行700萬(wàn)。建行到2001年為止，不良貸款3147萬(wàn)，不良率30%，還在繼續惡化；工行去掉剝離，還有36%，共6016萬(wàn)；農行的不良貸款，到2000年末，有1.2428個(gè)億，占55.79%。
襄陽(yáng)縣的狀況則更令人擔憂(yōu)。工商行2000年12月不良貸款4.7億，2001年5月5.6億，情況還在逐步惡化。建行原有1.6億不良資產(chǎn)，2000年已全部剝離，其中逾期2665萬(wàn)，呆滯5068萬(wàn)，壞帳958萬(wàn)。農行截止2001年月5月末，全行常規貸款余額74873萬(wàn)元，其中正常貸款余額20986萬(wàn)元，占28.03％，不良貸款余額53887萬(wàn)元，占71.97％。
由于受種種因素影響，信用社不良貸款比重高，貸款質(zhì)量差，嚴重地制約著(zhù)信用社的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展，甚至危及生存。襄陽(yáng)縣農村信用社截止2000年底，不良貸款高達36169萬(wàn)元，占貸款的84%，其中：逾期貸款7769萬(wàn)元，呆滯貸款7628萬(wàn)元，呆帳貸款10774萬(wàn)元。到2001年６月份，全縣信用社不良貸款達到4.078億元，占貸款的94%，全縣信用社正�？捎觅Y金只有4000萬(wàn)元。鄢陵縣農村信用社截止2001年8月底不良貸款2.4億元，占各項
貸款的46.2%。泰和縣到2001年9月農村信用社的不良貸款為8109萬(wàn)元，占貸款總額的45.76%。
盡管信用社的金融支持在農村發(fā)展中的作用舉足輕重，但它自身的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展卻不容樂(lè )觀(guān)。鄢陵農村信用社在1994~2001年8個(gè)年頭中，有5個(gè)年份是虧損的，只有3個(gè)年份小有盈余，歷年來(lái)累計虧損3300萬(wàn)元。全縣12個(gè)信用社中,資不抵債的有10個(gè)，資不抵債金額高達2757萬(wàn)元。泰和農村信用社累計虧損為1700萬(wàn)元。襄陽(yáng)信用社情況更為嚴峻，該縣信用社歷來(lái)虧損總額達1.9億元，2000年虧損3994萬(wàn)元，2001年到５月份已虧損900萬(wàn)元。
從銀行自身的營(yíng)運狀況來(lái)看，高比例的不良貸款已使它們不堪重負，陷入十分艱難的困境。從3個(gè)縣來(lái)看，由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況逐步惡化，加上不規范的改制，導致企業(yè)逃廢銀行債務(wù)。一些企業(yè)破產(chǎn)后，縣鄉政府也不承認原來(lái)抵押登記的財產(chǎn)，企業(yè)的信用完全喪失。
這3個(gè)縣恰逢經(jīng)濟結構調整的關(guān)鍵時(shí)期，急需金融支持。但是，目前真正進(jìn)入縣域的資金數量極其有限，大部分資金不下鄉，到不了中小企業(yè)，更不要說(shuō)到農戶(hù)了，資金供求矛盾非常突出。存在的主要問(wèn)題有：
一是農村資金外流問(wèn)題嚴重。我們對3個(gè)縣的調查發(fā)現，90年代中期以后，幾大商業(yè)銀行在縣域內的金融活動(dòng)非常一致，那就是：紛紛向中心城市收縮，縣級支行被大幅度撤并，在壓縮戰線(xiàn)（壓網(wǎng)點(diǎn)，減人員）的同時(shí)，將主要業(yè)務(wù)放在了吸收存款上，與之形成鮮明對照的是，貸款業(yè)務(wù)越來(lái)越少，縣內許多企業(yè)想貸款也找不到“廟門(mén)”。各分行將吸收的存款上存到上級銀行，靠從中的利差來(lái)維持基層行的運轉。
在幾大商業(yè)銀行統一采取“多存少貸”的政策以后，農村信用社在農村發(fā)展中的金融支持作用就越來(lái)越顯得舉足輕重了。從農村信用社的運營(yíng)來(lái)看也確實(shí)如此。以河南省鄢陵縣為例，全縣90%以上的農業(yè)貸款都來(lái)自信用社。即便如此，農村信用社存大于貸的局面仍然沒(méi)有改變。在鄢陵縣，到2001年8月底，農村信用社有6.4億存款，貸款5.2億，貸存差為1.2億。其他兩個(gè)縣的情形也是如此。泰和縣信用社的各項存款到2001年9月底為3.0794億，各項貸款為1.7719億，2001年發(fā)放貸款2829萬(wàn)，到2001年9月底，存貸比率為59.4%，上存市聯(lián)社8000多萬(wàn)，人民銀行800多萬(wàn)，轉省農行1000萬(wàn)。截止2001年5月底，襄陽(yáng)縣信用社存款總額7.5億元，貸款余額4.5億元。由此可見(jiàn)，不僅商業(yè)銀行在農村吸收的資金絕大部分回流到城市，農村信用社實(shí)際上也成為農村資金凈流出的重要渠道。
除了幾家商業(yè)銀行和農村信用社在農村吸收農民的儲蓄外，郵政儲蓄對縣域資金的外流影響也極大。作為解決郵政系統扭虧為盈的重要舉措之一，國家允許郵政系統開(kāi)辦儲蓄業(yè)務(wù)，通過(guò)吸收存款利息和存款上存的利差來(lái)盈利。郵政儲蓄上解央行的年息為4.6008%，郵局付給儲戶(hù)的年息為2.2508%。央行與郵局分享2.35%的利差，1995年以后則實(shí)行利差包干。通過(guò)郵政儲蓄，地方資金大量外流。從我們所調查的3個(gè)縣的情況來(lái)看，泰和縣的郵政儲蓄在90年代以后發(fā)展加快，現吸儲2.6億元，其中縣域3個(gè)網(wǎng)點(diǎn)吸儲一億多元，另外一個(gè)多億來(lái)自于鄉下。全縣有3萬(wàn)多打工戶(hù)，沉淀下來(lái)的有4000多萬(wàn)元，每年兌付2個(gè)多億元。河南鄢陵縣2000年郵政儲蓄為1.6億元，其中出外打工匯回的為8000萬(wàn)元。湖北襄陽(yáng)縣2000年郵政儲蓄為2.8億元，其中市區1億元，鄉村0.8億元，城鄉結合部1億元。從以上幾大塊的資金流動(dòng)來(lái)看，三個(gè)縣的幾大商業(yè)銀行及信用社都是存大貸小，加上郵政儲蓄，導致縣域金融資金的嚴重外流。
二是國有商業(yè)銀行貸款審批、發(fā)放權過(guò)于集中，制約了基層行貸款發(fā)放的靈活性和時(shí)效性，不適應縣域中小企業(yè)信貸需要急、期限短、頻率高、數額小、風(fēng)險大的特點(diǎn)，加之激勵機制和約束機制失衡，嚴重制約了信貸對縣域經(jīng)濟發(fā)展的支持。調查中了解到，近幾年金融政策的變化也起到了約束銀行向地方貸款的直接效果，以下幾條是影響最大的：上收審批權限、繁雜的貸款審批制度、嚴格的擔保抵押制度、信貸人員責權與責任不對稱(chēng)等。
三是農村信用體系不健全，農民、鄉鎮企業(yè)擔保難、貸款難問(wèn)題十分突出。農戶(hù)到信用社貸款，從申請到拿到貸款，至少需要3～5天時(shí)間，而且多數只能貸到千元以下，超過(guò)1000元須存單質(zhì)押。
四是農村信用社獨木難支。在各大商業(yè)銀行紛紛撤出農村以后，僅靠農村信用社系統的信貸實(shí)力，根本無(wú)力解決農民貸款難的問(wèn)題。
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