公民參與公共預算的新技能與新策略論文
公民參與公共預算的新技能與新策略
在地方政府創(chuàng )新實(shí)踐中，溫嶺市的民主懇談始終是一道亮麗的風(fēng)景線(xiàn)。這一中國特色的基層民主政治創(chuàng )新以相似的對話(huà)形式，千差萬(wàn)別的議題，解決了不少老百姓身邊的難事。澤國鎮的參與式預算民主懇談，經(jīng)過(guò)多年堅持不懈的努力，新技能不斷運用，新策略不斷完善，在懇談代表的產(chǎn)生上有著(zhù)自己獨到的見(jiàn)解和做法，現已基本形成了預算編制有審查、預算執行有監督、預算績(jì)效有評價(jià)這一全口徑的循環(huán)體系，提高了政府權力運作的公開(kāi)性和透明度，增進(jìn)了決策的科學(xué)性和民主性。
一、 懇談代表如何產(chǎn)生
參與式預算民主懇談的質(zhì)量和實(shí)際效果是人們普遍關(guān)注的，參與式預算民主懇談?wù)娴挠杏脝?到底應該如何去參與?要回答這些問(wèn)題，首先要明確是誰(shuí)在參與?懇談代表是如何產(chǎn)生的?這是參與式預算民主懇談的關(guān)鍵問(wèn)題。在澤國鎮參與式預算民主懇談的代表選擇中，隨機抽樣是一大顯著(zhù)的特點(diǎn)。因為自選或指定代表有弊病，隨機選擇方法被應用。這克服了領(lǐng)導選擇代表的缺陷，克服了操縱的弊端，提供了一個(gè)高度的正當性。② 為了充分體現代表的廣泛性和真實(shí)性，2005 年和 2006 年，澤國鎮在全部預算中單獨劃出一塊，將公共建設項目逐一分解，先由通過(guò)乒乓球搖號隨機抽樣產(chǎn)生的民意代表對公共項目的優(yōu)先性進(jìn)行選擇，然后再在人代會(huì )上表決通過(guò)。2005 年落實(shí)到戶(hù)，由每戶(hù)家庭派出一人參加全鎮的隨機抽樣2006 年落實(shí)到人，在全鎮所有 18 周歲的選民中隨機抽樣。但這時(shí)的抽樣只是簡(jiǎn)單隨機抽樣，簡(jiǎn)單隨機抽樣具有統計學(xué)意義上的代表性。
法國著(zhù)名思想家盧梭在 《社會(huì )契約論》中曾經(jīng)專(zhuān)門(mén)分析了選舉與抽簽的適用范圍，凡是需要專(zhuān)門(mén)才能的地方，就應該由選舉來(lái)充任;而抽簽則適宜于只需要有健全的理智、公正與廉潔就夠了的地方。當某個(gè)角色人人都能擔當時(shí)，人們就無(wú)法公平地讓這個(gè)人來(lái)?yè)�，而不讓另一個(gè)人來(lái)?yè)�，在這個(gè)時(shí)候，最好的辦法是抽簽。因為抽簽時(shí)，人人的條件都是相等的，而且選擇也并不取決于任何人的意志。 簡(jiǎn)單隨機抽樣，隱含著(zhù)一個(gè)重要的假設前提某個(gè)角色人人都能擔當時(shí)適用，當面臨更為復雜情況時(shí)，在需要專(zhuān)門(mén)才能的地方并不適用。簡(jiǎn)單隨機抽樣所帶來(lái)的另一個(gè)問(wèn)題是，把樣本的差異性給忽略了，在講究全體包容性的同時(shí)也人為制造了局部的排他性，使利益相關(guān)者難以參與其中。
在澤國鎮的參與式預算民主懇談實(shí)踐中，當2008 年將議題的范圍從項目預算擴大到全部財政預算時(shí)，由于參與范圍的過(guò)于寬泛而使懇談失去焦點(diǎn)，造成參與者在討論時(shí)，面對一大串數字感到無(wú)所適從，懇談代表公共觀(guān)察和判斷能力的不足直接導致了參與質(zhì)量的下降。于是，如何完善代表結構就成了下一步代表選擇的一個(gè)重點(diǎn)。2010 年為了解決區域不平衡問(wèn)題，澤國鎮單獨拿出300萬(wàn)用于相對不發(fā)達地區的公共投入，這次采取的是從村民代表中隨機抽樣，并開(kāi)始考慮由各辦公室 (各線(xiàn)) 根據分管的實(shí)際在所屬精英中建立參與庫。2012 年嘗試選民、精英和人大代表三結合的方式進(jìn)行參與。選民代表面向全鎮 18 周歲以上的全部選民，用乒乓球搖號隨機抽選，精英代表從事先建立的參與庫中也通過(guò)乒乓球搖號分層抽樣產(chǎn)生。2013 年又作了進(jìn)一步的`改進(jìn)，主要體現在選民代表的產(chǎn)生上再一分為二：其中 70 名按戶(hù)籍隨機抽取，30 名從上一年懇談代表中隨機抽取。選民協(xié)商懇談的樣本對象為戶(hù)籍在澤國鎮的選民，先將符合樣本條件的全鎮選民按村 (居) 劃為子樣本，按照千分之一的比例，產(chǎn)生第一部分懇談代表;為確保參與式預算工作的連貫性，從上一年懇談代表中抽取 30%人員，產(chǎn)生第二部分懇談代表;再從澤國鎮預算審查監督參與庫中分線(xiàn)抽取100名各界代表，產(chǎn)生第三部分懇談代表。抽取方式為十進(jìn)位編號乒乓球搖號隨機抽選。
在政策的制定中，決策的民主化與科學(xué)化是兩大基本構件，決策民主化的意義在于提高政策的包容性，決策科學(xué)化的意義在于降低決策的風(fēng)險和代價(jià)。從決策民主化的要求出發(fā)，需要擴大參與范圍，建立一種能夠將所有受政策影響的成員都包容在內的機制;而從決策科學(xué)化的要求出發(fā)，又需要專(zhuān)家的質(zhì)疑和辯難，對政策選項作可行性論證。澤國鎮參與式預算民主懇談的實(shí)踐，就是一個(gè)日臻完善的過(guò)程。參與面的擴大對應于選民代表，在選民代表中既有新代表，又有老代表;政策質(zhì)量的提高對應于精英代表和智庫專(zhuān)家。
二、預算編制如何審查
(一) 預算征詢(xún)民主懇談會(huì )代表
工作站征詢(xún)懇談是指以人大代表工作站為單位，直接與選區選民進(jìn)行懇談，廣泛征求基層選民意見(jiàn)和建議的一種活動(dòng)形式。2013 年 12 月，澤國鎮人大主席團分別在牧嶼、聯(lián)樹(shù)、西片、中片代表工作站召開(kāi) 2014 年預算征詢(xún)懇談會(huì )，會(huì )議由工作站負責人主持，鎮政府負責人參加互動(dòng)對話(huà)。與會(huì )代表對澤國鎮2014年預算進(jìn)行了認真的審閱，從全口徑預算、環(huán)境保護、美麗鄉村建設經(jīng)費、民生工程、澤國大道等重點(diǎn)工程、三公經(jīng)費、教育投入、農業(yè)發(fā)展、國有資產(chǎn)管理等預算資金的安排提出了許多建議和意見(jiàn)。隨后，鎮政府召開(kāi)了鎮長(cháng)辦公會(huì )議，對征詢(xún)懇談所提的建議和意見(jiàn)進(jìn)行認真討論商議，對涉及預算資金增減的項目進(jìn)行初步調整，共調增預算項目 11 項，涉及預算資金883萬(wàn)元。調減預算項目 6 項，涉及預算資金1099萬(wàn)元。
(二) 預算收入民主懇談會(huì )
預算收入是預算支出的前提和保障，編好財政收入預算，對于明晰可用財力狀況，量入為出，保障收支平衡意義重大。為此，澤國鎮 2014 年 1 月 9 日首次嘗試收入預算民主懇談，其目的就是為了使預算收入編制更加科學(xué)、合理。預算收入民主懇談會(huì )著(zhù)重就收與支、重點(diǎn)與基本、理財與用財、擬安排的土地出讓地塊進(jìn)行懇談，并附有 2014 年與 2013 年財政收入預算對比表，以便于懇談代表作動(dòng)態(tài)的、全面的比較分析。
(三) 選民代表協(xié)商民主懇談會(huì )
在預算征詢(xún)民主懇談會(huì )和收入民主懇談會(huì )的基礎上，2014 年 1 月 14 日，澤國鎮通過(guò)隨機抽樣，以選民、精英、專(zhuān)家、人大代表和智庫專(zhuān)家相結合的方式，召開(kāi)了 2014 年參與式公共財政預算選民協(xié)商懇談會(huì )。在這次懇談會(huì )上，與會(huì )代表們共提出 86 條建設性的意見(jiàn)和建議。據此，鎮人民政府對涉及資金增減的預算項目進(jìn)行重新調整。共調增預算項目 8 項，涉及預算資金 1875 萬(wàn)元，調減預算項目 7 項，涉及預算資金5470萬(wàn)元。
(四) 預算修正議案
《澤國鎮預算審查監督試行辦法》 第十三、十四和十五條規定：如果預算民主懇談之后，對政府預算的修改仍感到不滿(mǎn)意的話(huà)，在鎮人民代表大會(huì )舉行會(huì )議的議案截止時(shí)間前，五人以上鎮人大代表聯(lián)名，可以向大會(huì )主席團提出預算修正議案。修正權限包括: (1) 削減， (2) 否決， (3) 增加，但必須同時(shí)提出其他支出項目的削減，以保持預算平衡。在修正議案表決之前，議案領(lǐng)銜人應先說(shuō)明其理由和原因，然后圍繞預算修正議案進(jìn)行大會(huì )辯論。修正議案一經(jīng)通過(guò)，鎮政府應當按此修改預算。
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