中國參與式預算模式的比較及其完善論文
論文摘要：參與式預算作為一種更加民主的預算決策機制，源于巴西。在我國最早實(shí)行參與式預算的是浙江溫嶺。其后在聯(lián)合國發(fā)展基金會(huì )的支持下，哈爾濱和無(wú)錫也進(jìn)行了試點(diǎn)。之后，上海一些地區也進(jìn)行了參與式預算的嘗試。雖然目前在中國已經(jīng)有多個(gè)地方實(shí)行參與式預算，但是，中國的參與式預算主要是以溫嶺和哈爾濱、無(wú)錫模式為主。
論文關(guān)鍵詞：參與式預算,模式,比較,完善
一、參與式預算的概念和內涵
參與式預算是由巴西南部的阿雷格里港市最先實(shí)行的一種公共資源配置的決策機制，之后，美國、英國、德國、法國等歐美發(fā)達國家以及南非、印度等發(fā)展中國家甚至拉美和非洲的一些落后國家也都開(kāi)始實(shí)施參與式預算。參與式預算與傳統的預算相比，其差別在于在預算過(guò)程中引入了民眾的參與。傳統預算“二上二下”的過(guò)程是將民眾排除在外的，是政府各部門(mén)分析民眾的需求然后結合財政資金情況而形成的預算，至于財政資金是否用于民眾最需要的地方、財政資金的公平性、公開(kāi)性等很難有保障。而在參與式預算中，通過(guò)民眾的參與、意見(jiàn)表達使得財政資金花到民眾最需要的地方，并且更大程度地保證預算的公平、公開(kāi)。由于參與式預算在不同地方的方式各不相同，因此，要對參與式預算下一個(gè)統一的定義存在著(zhù)一定的難度。聯(lián)合國將參與式預算定義為，“參與式預算是人們對于全部或部分公共資源配置的決策制定或參與決策制定的機制�！奔磪⑴c式預算打破了傳統公共預算領(lǐng)域中由少部分專(zhuān)家人做出決策的機制，而是讓公民個(gè)人或者公民組織參與到公共預算實(shí)質(zhì)性階段，最終實(shí)現公民參與、公共預算、公共政策三者的有機統一。
二、中國參與式預算的模式
�。ㄒ唬﹨⑴c式預算的溫嶺模式
參與式預算的溫嶺模式以新河鎮的模式為典型，之后，溫嶺市的澤國、箬橫、濱海、大溪等鎮也借鑒新河鎮開(kāi)始實(shí)行參與式預算，并且在此基礎上進(jìn)行了一些創(chuàng )新和完善。溫嶺模式主要可以分為以下四個(gè)步驟：
1.預算初審民主懇談：(1)由鎮人大主席團提名并經(jīng)人大預備會(huì )議選舉人大財經(jīng)小組，該小組成員由人大代表組成，可以聘請若干專(zhuān)業(yè)人士參加小組工作；(2)鎮人大主席團領(lǐng)導鎮人大財經(jīng)小組，組織預算初審民主懇談會(huì )：政府提供預算方案及細化說(shuō)明，人大主席團召集民意代表（人大代表、各協(xié)會(huì )、社會(huì )團體、各界代表和公民）參加初審懇談會(huì )，財經(jīng)小組成員分為工業(yè)、農業(yè)、社會(huì )三個(gè)專(zhuān)門(mén)小組，與民意代表、政府人員一起對政府預算報告進(jìn)行商談；(3)懇談會(huì )后三個(gè)專(zhuān)門(mén)小組匯總各方意見(jiàn)形成各自預算初審報告。
2.人大預算審議、懇談：(1)人大全體會(huì )議期間，鎮人大主席團組織人大代表民主懇談，審議政府預算報告；(2)政府提供預算方案及細化說(shuō)明，財經(jīng)小組各專(zhuān)門(mén)小組向參加預算懇談會(huì )代表作預算初審報告，人大代表與政府人員商談預算報告，提出意見(jiàn)和建議；(3)人大主席團與政府召開(kāi)聯(lián)席會(huì )議，根據預算初審報告和人大代表的意見(jiàn)和建議，由政府修改預算方案；(4)向人大會(huì )通報政府預算修改方案，各代表團分組審議，(5)名以上人大代表聯(lián)名可以依法提出預算修正案。
3.預算報告的修改與通過(guò)：(1)鎮人大主席團審查代表預算修正案，符合條件的修正案提交人大會(huì )議表決；(2)鎮政府根據超過(guò)出席會(huì )議1/2人數的代表贊成通過(guò)；若不通過(guò)，重新修改直至通過(guò)。
4.預算執行與監督：(1)人大閉會(huì )期間，鎮人大財經(jīng)小組對政府預算執行情況進(jìn)行監督，可隨時(shí)了解政府預算執行情況；(2)政府每季度向人大財經(jīng)小組匯報預算執行情況；(3)政府預算調整提交人大財經(jīng)小組備案，重大調整以及使用超收入追加預算支出項目，政府須向財經(jīng)小組提交相關(guān)方案或議案，由財經(jīng)小組提請人大主席團召開(kāi)人民代表會(huì )議依法審議、表決、通過(guò)后執行；(4)人大審議新一年度預算報告之前須對上年度預算執行情況進(jìn)行審議(袁方成，2006)。
在以上四個(gè)步驟中，溫嶺市的一些鎮對這些環(huán)節的一些細節做了進(jìn)一步的創(chuàng )新和探索，具體體現在以下幾個(gè)方面：
1．民意代表的隨機抽樣機制。民意代表是運用excel在全鎮人口中依據村民選舉名單隨機抽選出來(lái)的。按照1000人口以上每村（或居委會(huì )）4人，1000人口以下每村2人的原則，從全鎮12萬(wàn)人口中抽選了275名代表。這樣有助于保障參與機會(huì )平等，避免代表選取的人為操縱和參與群體的.單一性，保證懇談代表的代表性和公正性（余英，2008）。
2．小組分組商談與大會(huì )集中商談相結合的機制。為使預算民主懇談的商談過(guò)程更為審慎，相對于新河鎮“預算初審民主懇談”環(huán)節，澤國民意代表與政府預算懇談程序安排更為細致：a將民意代表抽簽分組；b各小組召開(kāi)第一次民主懇談會(huì )，商談各預算項目；c政府官員與所有民意代表參加第一次集中商談，討論各預算項目；d各小組召開(kāi)第二次民主懇談會(huì )，繼續商談；e政府官員與所有民意代表參加第二次集中商談，深化討論各項目預算。
3．主持人制度。鑒于民意代表、政府官員之間在利益立場(chǎng)、信息占有、知識層次、語(yǔ)言表述等方面的差異，澤國鎮參與式預算程序中設置主持人制度：選取具有正義感與責任心，有較強的語(yǔ)言表達能力，熟悉當地民情、語(yǔ)言的人擔任主持人；在預算民主懇談的小組分組商談與大會(huì )集中商談的程序中由主持人分別主持；主持人公正、中立，引導商談過(guò)程有序而理性地展開(kāi)。
�。ǘ﹨⑴c式預算的哈爾濱、無(wú)錫模式
哈爾濱、無(wú)錫模式的預算過(guò)程可以分為四個(gè)階段：
第一階段：宣傳組織發(fā)動(dòng)：成立工作班子，擬定試驗計劃，明確試驗目的和辦法，宣傳組織發(fā)動(dòng)社區群眾，以社區為單位，推薦候選項目。
第二階段：群眾民主決策：試驗工作班子在收集群眾意見(jiàn)的基礎上，按照社區發(fā)展要求和財力可能，提出擬提交群眾代表大會(huì )討論票決項目，在一定范圍內征求意見(jiàn)，并形成項目初步預算。同時(shí)，擬定規則，產(chǎn)生群眾代表。然后，召開(kāi)群眾代表大會(huì )票決正式實(shí)施項目。
第三階段：組織項目實(shí)施：制定試驗項目管理意見(jiàn)，規范試驗項目管理。尊重群眾票決結果，將其作為項目立項依據，并細化項目工程預算，辦理相關(guān)規定手續，依法公開(kāi)對外發(fā)包并組織施工。
第四階段：群眾跟蹤監督：項目執行過(guò)程中，組織社區群眾監督和質(zhì)詢(xún)，并向有關(guān)部門(mén)反饋意見(jiàn)。項目執行結束后，委托財務(wù)審計，并組織群眾代表和有關(guān)專(zhuān)家對項目實(shí)施情況進(jìn)行績(jì)效評估，審計和評估結果，作為試驗是否成功和財政撥款的主要依據。同時(shí)，總結和積累試驗經(jīng)驗，為進(jìn)一步推進(jìn)改革提供可靠信息（盧露，李新軍，2009）。
總結一下其基本程序是：根據資金來(lái)源，確定資金額度；廣泛征求意見(jiàn)，確定備選項目；開(kāi)展民主投票，確定參與式預算項目；成立項目所在村屯、社區代表大會(huì )；召開(kāi)項目所在村屯、社區代表大會(huì )，選擇項目；組織項目招標，村民、居民代表跟蹤監督；組織工程驗收，進(jìn)行績(jì)效評估；檢查“參與式預算”工作程序，總結評比。哈爾濱、無(wú)錫兩地的參與式預算是只將部分預算資金，尤其是公共基建項目資金交由公眾選擇決定，并且在選擇過(guò)程中人大沒(méi)有介入。
三、兩種模式的比較
�。ㄒ唬﹥煞N模式的共同點(diǎn)
1．引入民眾參與，體現民眾需求
民眾參與，體現民意，這是所有參與式預算的共同點(diǎn)，也是其與參與傳統預算最大的差異所在。無(wú)論是溫嶺模式還是哈爾濱、無(wú)錫模式，他們都在預算過(guò)程中擴大了民眾的參與主體和范圍，民意得到了表達，從而使預算資金花在群眾最需要的地方。
2．吸收專(zhuān)家意見(jiàn)建議
溫嶺模式和哈爾濱、無(wú)錫模式在預算過(guò)程中都引入了學(xué)術(shù)組織的參與主體，溫嶺模式是通過(guò)人大選舉財經(jīng)小組，財經(jīng)小組的成員除了人大代表外還吸收了一些專(zhuān)業(yè)人士。并且還聘請專(zhuān)業(yè)人士對人大代表和群眾以及懇談大會(huì )中的主持人進(jìn)行培訓，以提高他們在預算方面的專(zhuān)業(yè)水平。無(wú)錫、哈爾濱模式中則組織專(zhuān)家在項目完成后進(jìn)行審計和績(jì)效評估總結經(jīng)驗（王逸帥，茍燕楠，2009）。專(zhuān)業(yè)人士的加入彌補了民眾和政府在參與式預算改革知識方面的缺陷，有利于參與式預算的科學(xué)化。
3．參與都是從最基層開(kāi)始
兩種參與式預算模式都是從最基層的社區和村開(kāi)始進(jìn)行。這體現了我國民主的進(jìn)步。隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高，民主意識的增強，人們對于公共品的需求也在擴大。同時(shí)，民眾的納稅人意識也在增強，人們希望能夠參與到預算中去，使得預算資金用于民眾所需。上述兩個(gè)參與是預算從最基層開(kāi)始，一定程度上可以縮小難度。因為越是基層，其涉及的民眾相對來(lái)說(shuō)范圍比較小，問(wèn)題相對簡(jiǎn)單。而若是從較高層面進(jìn)行試點(diǎn)則需要下級政府也相應改革，因此就會(huì )比較復雜。由于我國公共預算本身還不夠完善，中央等上級政府也沒(méi)有一個(gè)成熟的方法，因此，基層政府先試點(diǎn)然后層層上推，有利于參與式預算的實(shí)行。目前，上海市在區一級政府進(jìn)行參與式預算試點(diǎn)，其難度相對較大，取得了一定的成績(jì)，但是還有待于進(jìn)一步的探索。
�。ǘ﹥煞N模式的不同點(diǎn)
1．參與的目標與理念的不同
溫嶺模式參與式預算的理念側重于夯實(shí)代議制平臺，整合基層治理。因為溫嶺模式起源于“民主懇談”，以“民主懇談”為核心。由于“民主懇談”最初是用來(lái)解決民眾參與、整合民意的一種措施，所以，溫嶺模式的參與式預算其理念更側重于如何在預算過(guò)程中將基層民意和民眾的理性吸收到基層人大中來(lái)，從而夯實(shí)基層代議制平臺。而哈爾濱、無(wú)錫模式的目標和理念的側重點(diǎn)在于使預算資源分配民主化和透明化。
2．參與方式的不同
溫嶺模式的參與式預算中，民眾是由人大主席團召集，在預算初審階段與人大進(jìn)行民主懇談，以此來(lái)表達民意。而在哈爾濱、無(wú)錫模式中，是通過(guò)成立一個(gè)工作班子，由這個(gè)工作班子來(lái)組織下面各社區、村屯代表的工作。因此，我們可以看出，溫嶺模式是通過(guò)人大這一平臺，將體制外的民意與體制內的決策結合起來(lái)。而哈爾濱、無(wú)錫模式則是通過(guò)構建一個(gè)新的平臺來(lái)組織民意（陳家剛，2007）。
3．參與的預算范圍廣度不同
溫嶺模式是將全部公共預算交由人大討論決定，由于溫嶺模式中，人大在預算的審議、監督方面發(fā)揮的作用，使得人大主席團所召集成立的民眾也相應參與了預算各方面資金的參與討論。而哈爾濱、無(wú)錫模式由于是在體制外新成立了一個(gè)工作班子，不像人大那樣，具有一個(gè)穩定的機制，再加上剛開(kāi)始試點(diǎn)不夠成熟，因此，其參與面局限于部分預算資金，尤其是公共基建項目資金交由公眾選擇決定。
4．參與的側重環(huán)節不同
溫嶺模式民眾參與主要在民意表達和預算初審階段，而在之后的預算執行與監督方面則比較薄弱。而哈爾濱、無(wú)錫模式則不僅僅側重于民意表達和預算初審，以哈爾濱道里區為例，代表在各個(gè)階段的職責主要是：擬建項目階段通過(guò)調查問(wèn)卷、居民座談會(huì )、設立意見(jiàn)征求箱等方式收集民情民意；列出候選項目之后，召開(kāi)居民代表大會(huì )進(jìn)行投票排序；針對投票確定的項目，分別召開(kāi)項目所在地的居民代表大會(huì )，征求代表對建設方案和工程預算的意見(jiàn)；工程進(jìn)行中，每月向居民代表通報以此進(jìn)度情況；工程結束，召開(kāi)代大會(huì )公布質(zhì)量評估報告，并實(shí)地參觀(guān)項目�？梢�(jiàn)，哈爾濱、無(wú)錫模式對于后續的執行監督比較到位。
四、參與式預算模式的相互借鑒及完善
1．人大制度與民眾參與相結合
我國的人大是全國的最高立法機關(guān)，人大制度是一種比較穩定的制度，因此，將人大制度與參與式預算相結合有利于參與式預算的制度化與穩定性。我國目前的參與式預算的最大缺陷就是缺乏制度化與合法化。由于參與式預算的開(kāi)展并沒(méi)有法律的規定，它的開(kāi)展更多的具有自下而上的色彩，因而，它與領(lǐng)導人的膽識、魄力以及公眾的參與意識和民主意識有很大的關(guān)系，這就很可能導致人走政息的情況。如2007年，由于原鎮黨委書(shū)記蔣招華因為當選為溫嶺市長(cháng)離開(kāi)了澤國，參與式預算立即在那里遭到冷落。因此，將人大制度與參與式預算相結合，并且加快建立參與式預算的法制化與合法化進(jìn)程，從而保證參與式預算的持續穩定實(shí)施。而且，將人大制度與參與式預算相結合也有利于人大制度的完善，加強人大在預算審議和監督方面的作用。
2．參與式預算各個(gè)環(huán)節都要加強參與
預算過(guò)程是一個(gè)整體，任何一個(gè)環(huán)節實(shí)施得不好都會(huì )影響到公共資源的配置以及民眾需求的滿(mǎn)足。由于我國預算的軟約束，不像國外一些國家，預算的執行嚴格按照預算進(jìn)行，因此，必須對后續的執行及其結果加強監督，使得預算執行按照事先制定的預算進(jìn)行。在這方面，溫嶺模式應該借鑒哈爾濱、無(wú)錫模式，在預算的執行及其結果評估上加強監督（張妮，2007）。因此，可以考慮加強溫嶺模式中所建立的人大財經(jīng)小組在預算執行監督中的作用，人大財經(jīng)小組可以在任何時(shí)候對政府的預算執行情況進(jìn)行質(zhì)詢(xún)，從而保證預算的執行按照預算案進(jìn)行。
3．擴大參與式預算的范圍和廣度
目前的參與式預算模式中，哈爾濱、無(wú)錫模式的參與范圍僅限于關(guān)于公共基建項目的預算資金，其所占預算資金的比例比較小。而溫嶺模式范圍相對較大，因為其將全部公共預算交由人大審議，這就相應的也擴大了參與式預算的范圍。在公共預算中，不僅包括項目資金，還包括行政運行經(jīng)費等，因此，擴大參與式預算有利于加強對政府行為的監督，減少政府的浪費，優(yōu)化財政資金的配置。因此，在參與式預算發(fā)展的過(guò)程中，必須逐漸擴大參與式預算的范圍和廣度，最終達到群眾參與政府的每一分錢(qián)的使用，群眾了解每一分財政資金的去向。
4．多層次民主懇談
在溫嶺模式中，澤國民意代表與政府預算懇談程序安排非常細致：民意代表分成各小組，之后各小組召開(kāi)第一次民主懇談會(huì )，商談各預算項目；然后，政府官員與所有民意代表參加第一次集中商談，討論各預算項目；各小組召開(kāi)第二次民主懇談會(huì )，繼續商談；政府官員與所有民意代表參加第二次集中商談，深化討論各項目預算。如此民意代表小組的兩次懇談和民意代表與政府的兩次懇談之后，使得預算方案更加科學(xué)化、合理化（任傳濤，2009）。在哈爾濱、無(wú)錫模式中，預算初審階段民眾民意主要是通過(guò)問(wèn)卷調查和居民大會(huì )的形式來(lái)征集，然后由工作小組將民意反映到政府，這一方法在民眾與政府之間的溝通上顯得比較單薄，因此，哈爾濱、無(wú)錫模式可以借鑒溫嶺模式。
結語(yǔ)
參與式預算在各個(gè)地區實(shí)行必將會(huì )帶有各個(gè)地方的特色，同時(shí)也會(huì )顯現出其缺陷，因此，在參與式預算的實(shí)行過(guò)程中，各個(gè)地方必須要加強與其它地區的相互借鑒，從而進(jìn)一步完善本地區的參與式預算模式，使得參與式預算真正起到體現民意、滿(mǎn)足民眾需求的作用，同時(shí)保證參與式預算的科學(xué)化、合理化。
參考文獻
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