論難民的國際法保護困境與出路論文
自敘利亞內戰以來(lái)，大量的難民涌入歐洲地區，使得歐洲面臨自冷二戰以來(lái)最大的一次難民潮的洗禮。但由于歐洲各國對于此次難民危機的處理各持己見(jiàn)，從而導致歐盟在處理這一問(wèn)題上的舉步維艱。大量的難民滯留在歐洲國家邊境，其生存以及人權狀況堪憂(yōu)。本文從難民保護的角度出發(fā)，探討難民權利保護的困境并提出完善建議，以期解決現存的問(wèn)題。
自2015年以來(lái)，西亞以及北非動(dòng)蕩的局勢以及國家內部的戰亂頻仍使得大量的難民流向歐洲，使歐洲經(jīng)歷了自二戰以來(lái)的最大一次的難民潮。處于歐洲邊境的希臘、意大利等國家在此次難民危機中首當其沖，國內的經(jīng)濟、社會(huì )治安遭受了嚴重挑戰。時(shí)至今日，歐洲部分國家通過(guò)收緊邊境政策，加大邊境的管控限制難民的進(jìn)入本國的數量，使得大量的難民難以得到安置。如何保證難民的基本的生存權以及生命健康權也成為處理此次難民危機的一大難題。此次難民危機同樣反映出了目前國際難民保護的弊端和不足。
一、 難民的定義
關(guān)于難民的定義，學(xué)者一般將其分為狹義上的難民和廣義上的難民，狹義上的難民僅僅是1951年《關(guān)于難民地位的日內瓦公約》以及1967年《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》中所規定的難民，即所謂的公約難民。根據上述公約及議定書(shū)的規定，難民是指：有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會(huì )團體或具有某種政治見(jiàn)解(而遭迫害)的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人，或者不具有國籍并且由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國之人。而廣義上的難民不僅僅包括上述的受政治迫害者，甚至還包括了因逃離外來(lái)侵略、占領(lǐng)、外國統治或者嚴重擾亂原住國或國籍所屬?lài)刃虻氖录娜素P以及因普遍暴力、國內沖突、大規模侵犯人權的行為而逃離本國的人豎，此外《歐盟難民保護指令》甚至將迫害源自國家機構擴展到控制國家或者國家大部分領(lǐng)域的政黨或組織，以及非國家政黨、組織或個(gè)人，將迫害是由于種族、宗教等原因擴展到性別豏，從而擴大了難民的內涵，從而也成為難民保護法規的重要補充。但《關(guān)于難民地位公約》第一條第3、4、5款也對難民的范圍作出了限制。同時(shí)，聯(lián)合國難民署于2003年發(fā)布了《關(guān)于國際保護的指導方針》進(jìn)一步解釋了上述兩公約的難民身份排除條款，對于難民的范圍作出了限制。
二、目前存在的問(wèn)題
由于國際難民法對于難民保護的依據僅僅是《關(guān)于難民地位的公約》以及《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》這兩個(gè)核心文件，并且由于其他具有拘束力的國際公約的缺失，導致了在難民保護中出現了諸多問(wèn)題。
(一)難民保護原則與國家主權原則的沖突
根據國際公約以及地區性組織的條約中關(guān)于難民保護的原則主要可以分為“國際協(xié)作的原則”、“不推回原則”以及“不歧視原則”等。安置難民作為一項人道主義救助措施，其實(shí)施的主體還是國家，當一個(gè)國家的利益由于難民的涌入而遭受損失時(shí)，該國是否有權利拒絕難民的進(jìn)入則是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。在此次難民危機中，位于歐洲邊緣的希臘、土耳其等國家由于難民的大量涌入，導致了其本國國內的政治、經(jīng)濟以及社會(huì )治安出現了大量的問(wèn)題。不僅如此，主動(dòng)接受難民的德國，也由于難民數量的巨大而逐漸收緊了邊境政策。有的國家如英國一開(kāi)始甚至拒絕難民進(jìn)入本國。如果大規模的難民同時(shí)進(jìn)入一個(gè)國家，那么對接受?chē)�，其國內環(huán)境以及秩序將遭受?chē)乐氐耐{和破壞。但同時(shí)，作為公約的締約國，該國又得承擔公約中規定的不推回的義務(wù)，從而產(chǎn)生了難民保護原則與國家利益之間的沖突。在多數情形之下，國家往往會(huì )選擇“第三條道路”，通過(guò)各種政策將難民拒之國門(mén)之外，同時(shí)又解釋自己并未違反國際法的.義務(wù)。在此次難民危機之中，不少歐洲國家拒絕接受難民進(jìn)入本國境內。即使是接受難民的國家也拒絕歐盟對于難民名額的攤派。時(shí)至今日，“巴爾干通道”的關(guān)閉，使得大量難民無(wú)法前往西歐國家而滯留在邊境，其生存狀況堪憂(yōu)。
(二)公約關(guān)于難民的定義過(guò)于狹窄
《公約》和《議定書(shū)》關(guān)于可以認定為難民的前提限制在了種族、宗教、國籍、屬于某一社會(huì )團體或具有某種政治見(jiàn)解這五種因素。但隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，各種因素的相互作用，難民的新形態(tài)不斷出現，環(huán)境難民以及國內流離失所者已經(jīng)逐漸成為難民的主要的組成部分。但是關(guān)于難民的定義卻一直處于原來(lái)的范圍，傳統意義上的難民的概念已經(jīng)無(wú)法適應新情況的出現�；哪�、自然災害、全球氣溫升高導致的環(huán)境的惡化使得越來(lái)越多的人成為環(huán)境難民。但是，環(huán)境難民并不屬于現有的難民保護體系。由于其不滿(mǎn)足《公約》和《議定書(shū)》關(guān)于難民的定義，因環(huán)境問(wèn)題導致無(wú)法再本國生存而離開(kāi)本國前前往他國，很可能由于未經(jīng)他國的允許進(jìn)入他國境內而被當作非法移民。其權利非但不能受到保護反而會(huì )受到相應的處罰。環(huán)境難民的接受與否完全取決于主權國家的自由裁量，這也不利于環(huán)境難民的保護。另一方面，由于國家內部的武裝沖突，越來(lái)越多的國內流離失所者成為需要保護的對象。國內流離失所者是指被強迫或不得不逃離或離開(kāi)習慣居住地的個(gè)人或群體，他們離開(kāi)居住地是迫于或為了逃避武裝沖突、普遍的暴力情勢、侵犯人權的行為或天災人禍，但他們并未越過(guò)國際承認的邊界。豐根據聯(lián)合國難民署的全球報告，截止到2014年底，全球大約有3200萬(wàn)的國內流離失所者。根據內部位移監測中(IDMC)的數據顯示，2015年全球新增了278萬(wàn)國內流離失所者。這些國內流離失所者與《公約》所規定的難民在實(shí)質(zhì)上都需要救助，但是其由于沒(méi)有越過(guò)邊境無(wú)法滿(mǎn)足國際法上對于難民至少具備的兩個(gè)條件而無(wú)法受到《公約》的保護。
(三)難民甄別制度和程序的不完善
《公約》和《議定書(shū)》中對于難民甄別的程序沒(méi)有做具體的規定，而是將這些具體的措施交由締約國根據本國的憲法結合自身的實(shí)際情況加以確定。雖然聯(lián)合國難民事物高級專(zhuān)員辦事處發(fā)布了《甄別難民地位的程序與標準手冊》并結合難民署的實(shí)踐建議各國在制定相關(guān)國內法的過(guò)程中予以考慮，或在實(shí)踐中予以執行。但上述的手冊并不具備與公約與議定書(shū)相同的拘束力。因此在各國的實(shí)踐從很難得到切實(shí)的執行。難民問(wèn)題是由政治因素(國際格局或產(chǎn)生國政治局勢)所造成的人道主義問(wèn)題，而難民政策則是國際社會(huì )和各國政府從國際政治或本國外交政策出發(fā)，為解決這一人道主義問(wèn)題而采取的政治性措施。豑國際政治的形勢往往會(huì )對一國的難民政策產(chǎn)生重大影響。難民的甄別程序也是如此，許多國家會(huì )根據本國的政治外交的策略和特點(diǎn)進(jìn)而制定本國對于難民甄別程序上的具體措施，從而使難民的身份認定演變成政治斗爭。雖然不少?lài)以趪鴥攘⒎ㄖ屑訌娏藢﹄y民的保護，墨西哥的法律將性別視為迫害理由;阿根廷已開(kāi)始向可能有其他國際保護需求的、未受承認的難民提供臨時(shí)保護，還向自然災害受災者發(fā)放人道主義簽證;韓國的將難民審批程序的時(shí)間從一年限制到6個(gè)月之內。但是，難民甄別制度仍然存在著(zhù)缺陷：決策質(zhì)量低;相對于難民個(gè)人特點(diǎn)類(lèi)似而上訴成功率高的其他國家，難民確認率過(guò)低;經(jīng)常缺乏正當保障使用加急程序;自動(dòng)適用與加急程序有關(guān)的拘留;無(wú)暫停效應的上訴;缺乏獲得法律咨詢(xún)的機會(huì );大量案件積壓。豒此外，《公約》第1條第6款以及第32條第2款中關(guān)于不推回原則的例外情況只是作了原則性的規定，而給予了締約國巨大的自由裁量權。對于難民是否足以危害所在國的安全，則完全交由難民居住地的國家決定。
(四)缺乏強有力的執行力和資金支持
目前承擔難民保護的主要職責是聯(lián)合國難民署，作為聯(lián)合國的機構其本身并不具有凌駕于國家之上的權力，因此也無(wú)法通過(guò)強制力來(lái)要求主權國家承擔難民保護的責任，并且離開(kāi)了國家的配合，其保護難民的職能就無(wú)法發(fā)揮。由于缺乏強制力，難民署在實(shí)際的難民保護工作中主要是通過(guò)倡議和協(xié)調各主權國家對難民進(jìn)行救助、安置和遣返。一旦遇到公約締約國拒絕接收難民，拒絕履行公約的義務(wù)，甚至侵犯難民的基本權利時(shí)，難民署所能夠采取的措施極為有限，無(wú)法通過(guò)凌駕于國家之上的權力機構要求國家強制履行其義務(wù)。此外，難民署執行機構職能的經(jīng)費預算僅有2%是來(lái)自于聯(lián)合國的撥款，其他剩余的預算主要來(lái)源是各國以及私人的捐贈。其經(jīng)費嚴重不足已經(jīng)影響到其正常的救助工作。就此次難民危機而言，難民庇護行動(dòng)所需資金嚴重短缺的問(wèn)題目前正在破壞應對自二戰以來(lái)規模最大的全球流離失所危機的救助行動(dòng)。國際難民署保護難民的相關(guān)行動(dòng)支出在2016年高達7億2400萬(wàn)美元，但目前的到位資金僅有1億5800萬(wàn)美元。資金需求和供給之間存在著(zhù)巨大缺口使得難民署的工作舉步維艱。
三、對于加強難民保護的思考
首先，擴大難民的內涵范圍。國際政治形勢的變化、地區和國內武裝沖突的頻繁發(fā)生、極端主義、宗教主義、恐怖主義的滋生以及全球氣候的影響，導致難民的種類(lèi)和數量劇增。如前所述，新型難民的出現使得《公約》和《議定書(shū)》原有關(guān)于難民的定義已經(jīng)無(wú)法涵蓋所有的難民范圍，也不利于難民人權的保護。雖然一些區域性組織與歐盟、非洲統一組織等通過(guò)了區域性的國際文件擴展了難民的內涵。但這些文件的拘束力僅限于區域性組織內部，對其他國家沒(méi)有拘束力。因此，有必要對于《公約》和《議定書(shū)》加以修改，擴大難民的范圍，以更好地對環(huán)境難民以及國內流離失所者提供保護。
其次，加強國際社會(huì )的合作。國際社會(huì )所開(kāi)展的救助工作對于難民問(wèn)題的緩解產(chǎn)生了一定的積極作用，但是從此次難民危機之中所暴露出來(lái)的歐洲各國之間相互推諉，甚至不愿承擔保護難民義務(wù)的問(wèn)題也反映出了目前國際上各國之間為了自身的政治或經(jīng)濟的利益而其侵犯難民的基本權利。對于難民的保護，不僅需要聯(lián)合國難民署的努力，同樣也需要其他國際組織，如紅十字國際委員會(huì )、世界衛生組織、世界糧農組織等的幫助，也同樣需要各個(gè)主權國家切實(shí)履行相關(guān)國際條約所規定的義務(wù)。共同應對這一個(gè)全球性問(wèn)題。
最后，從根本上解決問(wèn)題。國際社會(huì )包括各種國際組織對于難民的救助只是在問(wèn)題出現之后的一種補救措施，并不會(huì )從根源上解決難民產(chǎn)生的問(wèn)題。聯(lián)合國難民署雖然已經(jīng)盡到最大努力去安置難民，但是難民的增長(cháng)的速度遠遠超過(guò)了安置的速度，使得難民問(wèn)題越來(lái)越嚴重。而這也對國際社會(huì )應對類(lèi)似問(wèn)題提出了更高的要求。難民問(wèn)題的解決不僅需要國際社會(huì )的共同努力，同樣也需要從根本上解決貧窮、武裝沖突以及環(huán)境惡化的問(wèn)題。
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