農民參與土地整理現狀及政策建議的論文

　　摘要：研究目的：了解農民認識、參與土地整理的現狀以及愿望，為建立農民參與土地整理機制提供政策建議和決策參考。研究方法：文獻資料法、實(shí)地調查法和統計分析法。研究結果：農民對土地整理有了一定的認識，并參與了土地整理，但農民的認識不全面、參與不深入，對土地整理存在自己的愿望。研究結論：加強土地整理知識宣傳和培訓，建立農民全程參與土地整理機制，成立土地整理農民組織，充分發(fā)揮農民的主動(dòng)性、積極性，讓農民廣泛地、全程地、有組織保證地參與土地整理。

　　關(guān)鍵詞：土地整理 農民參與 現狀 政策建議

　　土地整理是我國政府解決日益緊張的人地矛盾的必然選擇，是實(shí)現耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力、增加農民收入和促進(jìn)農村經(jīng)濟發(fā)展的重要手段[1-3]。自20世紀90年代以來(lái)，我國各級政府高度重視土地整理，投入巨額資金，開(kāi)展了大規模的土地整理并取得巨大成效。然而，目前我國在土地整理過(guò)程中采用的是自上而下的運作模式，其運作全過(guò)程主要是政府行為，與農地關(guān)系最為密切的農民卻參與較少[5-6]，農民利益不能切實(shí)保障，并在很大程度上限制了土地整理綜合功能的發(fā)揮和預期目標的實(shí)現。土地是農民基本的生產(chǎn)資料、生活資料和生存保障資料，農民對土地最了解、最珍惜，擁有豐富的耕作和管理經(jīng)驗。在土地整理過(guò)程中建立農民參與機制，聽(tīng)取農民的意見(jiàn)和建議，取得農民的認同與支持，讓農民廣泛、全程地參與土地整理項目的決策、管理、實(shí)施、監測和評估，可以保證土地整理項目的科學(xué)性、合理性和正確性，促進(jìn)土地整理事業(yè)持續、健康發(fā)展 [7-9]，更有力地推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設進(jìn)程。因此進(jìn)行農民參與土地整理調查研究，全面深入地了解農民對土地整理的認識、參與現狀以及農民參與土地整理的實(shí)際愿望，建立土地整理農民參與機制，對促進(jìn)我國土地整理事業(yè)健康發(fā)展，保護農民利益和推進(jìn)新農村建設意義重大。

　　1調查設計及實(shí)地調查

　�。�.1調查設計

　　土地整理的內容包括對農用地進(jìn)行土地平整、道路建設、農田水利設施建設和防護林網(wǎng)建設等。農村的土地歸國家和農民集體所有，農民承包經(jīng)營(yíng)，是農民基本的生產(chǎn)資料和生活保障資料，農民對土地最了解、最珍惜，因此，土地整理只有得到農民的支持和參與，才能進(jìn)行得更順利更深入。而要讓農民參與，必須讓農民知道什么是土地整理，土地整理包括哪些內容，他們需要什么、想整理什么。為了得到農民參與土地整理的實(shí)際情況，設計調查內容主要包括兩部分：第一部分是農民對土地整理的認知程度，了解農民獲得土地整理信息的渠道、對土地整理內容及其與自身利益關(guān)系的認知程度、對開(kāi)展土地整理的意愿等。第二部分是農民參與土地整理的現狀，包括農民參與土地整理的時(shí)間、方式、人員、權屬調整等。為方便調查，將所有問(wèn)題設計成調查問(wèn)卷，采用單項選擇和多項選擇的形式。為得到農民更多的、真實(shí)的土地整理意見(jiàn)和建議，最后一個(gè)問(wèn)題設計為問(wèn)答題，請他們提出自己的觀(guān)點(diǎn)。

　　1.2實(shí)地調查

　　由于我國土地整理目前主要采取政府推動(dòng)、自上而下的形式，在廣大農村尚未普遍開(kāi)展，項目區以外的農民了解較少，參與的更少�；�于此，和有關(guān)部門(mén)聯(lián)合于2007年4月和8月集中進(jìn)行了兩次農民參與土地整理的隨機抽樣調查，調查區域為山東省惠民縣、沂水縣、蓬萊市、萊蕪市、平陰縣、青州市、金鄉縣、東平縣等8個(gè)市縣的16個(gè)土地整理項目區。調查時(shí)，采用面對面調查方式，根據調查群體的年齡結構、文化程度、性別等隨機抽樣調查，共收回問(wèn)卷240份。對收回的調查問(wèn)卷進(jìn)行整理、有效性分析，有效問(wèn)卷208份，樣本有效性為86.67%，本次調查結果有效。

　　2 調查結果分析

　　根據實(shí)地調查結果，對兩部分調查內容分別進(jìn)行統計分析。

　　2.1 農民對土地整理的認知程度

　　農民對土地整理的態(tài)度及有否整理意愿是土地整理順利開(kāi)展的前提。本研究通過(guò)調查農民了解土地整理的渠道、對土地整理的內容及其與自身利益關(guān)系的認知程度，以及是否愿意開(kāi)展土地整理四個(gè)問(wèn)題來(lái)了解農民對土地整理的認知程度。

　　2.1.1農民了解土地整理的渠道

　　農民獲得國家土地整理政策、信息的途徑主要有村干部、電視、收音機和報紙等。調查結果顯示，農民可多渠道獲取國家土地整理政策、本村土地整理信息，其中有74%的被調查農民選擇通過(guò)村干部，43%的農民選擇電視，21%的農民選擇報紙，還有9%的農民選擇收音機�？梢�(jiàn)，我國農民獲得土地整理信息的渠道主要是村干部，村干部在向農民宣傳國家政策中起到了舉足輕重的作用。其次是電視，在較發(fā)達的農村，農民普遍購買(mǎi)并安裝了有線(xiàn)電視，通過(guò)電視可以方便、及時(shí)地得到國家政策等信息。由于農民訂閱報紙較少、收音機幾乎淘汰，農民通過(guò)報紙、收音機得到土地整理信息較少。

　　2.1.2 農民了解的土地整理內容

　　我國目前實(shí)施的土地整理以農用地整理以主，整理內容包括土地平整、農田道路建設、農田水利設施建設、防護林網(wǎng)建設和權屬調整等。調查結果顯示，89%的被調查農民選擇土地平整，74%選擇農田水利設施建設，83%選擇農田道路建設，32%選擇農田防護林網(wǎng)建設，35%選擇產(chǎn)權調整。由此可見(jiàn)，當前農用地整理的實(shí)際內容主要是土地平整、農田水利設施建設、農田道路建設，而防護林網(wǎng)建設、產(chǎn)權調整工作開(kāi)展相對滯后，農民了解的也相對較少。另一方面也表明，農民比較關(guān)心農田土地質(zhì)量、灌溉條件和交通條件等生產(chǎn)條件的改善。

　　2.1.3 土地整理與農民自身利益的關(guān)系

　　土地整理可以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農業(yè)生產(chǎn)條件和促進(jìn)農民增收等，與農民利益關(guān)系密切。調查表明，45%的農民認為土地整理與自身利益關(guān)系密切，45%認為有點(diǎn)關(guān)系，10%認為沒(méi)有什么關(guān)系。由此可見(jiàn)，90%的農民對土地整理有認同感，認為土地整理與自身利益有關(guān)系或關(guān)系密切。也有少量的農民認為與自己沒(méi)有關(guān)系，這主要是由于土地整理項目未涉及到他們的利益。

　　2.1.4 對開(kāi)展土地整理的意愿

　　“是否希望本村開(kāi)展土地整理”這一問(wèn)題，除1位不希望、1位未回答外，其余農民全部選擇希望開(kāi)展。實(shí)地調查發(fā)現，土地整理最大的受益者是項目區的廣大農民，他們不需要自己投資就可以改善生產(chǎn)條件、提高耕地質(zhì)量、增加收入，切身感受到土地整理帶來(lái)的實(shí)惠，認為土地整理是國家和政府在為民造福，為老百姓辦好事，是一項利國利民的事業(yè)。因此土地整理工程得到了廣大農民的熱烈擁護和大力支持，許多農民將土地整理工程稱(chēng)贊為政府的“民心工程”。

　　2.2 農民參與土地整理現狀

　　農民廣泛、積極、全程地參與土地整理可促進(jìn)土地整理項目順利運行。本研究通過(guò)調查農民參與土地整理的時(shí)間、方式、人員、機構和權屬調整等了解農民參與土地整理的現狀。

　　2.2.1 農民參與土地整理的時(shí)間

　　土地整理項目實(shí)施過(guò)程可分為立項階段、規劃設計階段、施工階段、竣工驗收階段和運營(yíng)階段。為了充分保護農民的權益、實(shí)現農民的愿望，農民應全程參與、盡可能早地參與。調查結果顯示，21%的被調查農民選擇在立項階段即知道該村可能進(jìn)行土地整理并參與進(jìn)去，提出意見(jiàn)和建議，這部分農民主要是村干部；26%的被調查農民選擇在規劃設計階段知道并參與，對規劃設計提出過(guò)建議；45%的被調查農民選擇在工程項目施工階段知道，在這一階段，有些土地整理項目區需要農民投工投勞，有些項目區沒(méi)要求農民施工，但農民在田間勞作時(shí)發(fā)現大型施工機械平整土地、修建農田道路和水利設施，部分農民因好奇而關(guān)注，提出問(wèn)題和建議，并進(jìn)行質(zhì)量監督，也有部分農民只是看到并沒(méi)有真正參與；還有10%的被調查農民選擇在竣工驗收階段才知道土地整理。由此可見(jiàn)，除村干部能較早地參與外，普通村民多在在施工階段得知并可能參與進(jìn)去，農民參與時(shí)間較晚。

　　2.2.2 農民參與土地整理的方式

　　農民可以通過(guò)提建議、決策、投資、義務(wù)或有償投工、監督等方式參與到土地整理中去。調查表明，47%的被調查農民以提建議的方式參與土地整理，32%的被調查農民選擇義務(wù)投工方式，33%選擇有償投工方式，10%選擇監督方式，沒(méi)有人選擇決策和投資方式。由此可見(jiàn)，在土地整理過(guò)程中，農民主要是以提建議的方式參與土地整理的，土地整理能較好地反映民意；農民也能以義務(wù)投工、間接投資形式參與土地整理；調查區內尚未有農民對土地整理進(jìn)行決策和直接投資的案例。

　　2.2.3 土地整理參與人員

　　土地整理是政府的事情，也是農民自己的事情，農民自己應盡可能地參與進(jìn)去，不管男女老少。調查結果顯示，土地整理參與人員中男勞力占68%，婦女占25%，老人占6%，兒童占1%。因此，當前土地整理中主要是男勞力參與，提建議、投工等，婦女參與相對較少，老人和兒童參與更少。

　　2.2.4 農民參與土地整理的機構

　　當前我國土地整理主要由國家投資，采取自上而下的運作形式，某村是否開(kāi)展、如何開(kāi)展土地整理，由縣級以上國土資源管理部門(mén)組織實(shí)施，或鄉鎮政府，而村集體無(wú)力獨立承擔。農民通過(guò)哪種組織機構參與土地整理？調查結果表明，15%的村民選擇通過(guò)鄉鎮政府及縣國土資源管理部門(mén)參與，這部分農民主要是村主任， 29%的農民選擇通過(guò)村民委員會(huì )參與，這部分農民主要為村委會(huì )成員，35%選擇通過(guò)村民代表大會(huì )，沒(méi)有農民選擇土地整民間理組織。由此可見(jiàn)，農民參與土地整理主要是通過(guò)村民委員會(huì )和村民代表大會(huì )，農村尚無(wú)獨立的、專(zhuān)業(yè)的土地整理組織機構，農民沒(méi)有參與土地整理的專(zhuān)業(yè)組織保障。

　　2.2.5 土地整理權屬調整

　　現階段，農村土地整理不僅采取各種工程措施進(jìn)行土地平整、道路和農田水利等基本建設，還要進(jìn)行地塊合并、地塊規則化整理，以實(shí)現規�；�、機械化經(jīng)營(yíng)，調整生產(chǎn)關(guān)系。因此土地整理中必須進(jìn)行權屬調整，開(kāi)展地籍調查、現狀確認、權屬變更、土地登記等工作，這是土地整理區別于以往農田基本建設和小流域治理等工作的主要標志。調查發(fā)現，不同地區國土管理部門(mén)對權屬調整態(tài)度不同：有的地區認為我國《農村土地承包法》規定耕地承包期30年，不能隨便調整土地產(chǎn)權，否則違法；有的地區認為調整土地產(chǎn)權太麻煩，需開(kāi)展地籍調查、權屬變更等工作，不僅村里的土地產(chǎn)權資料、圖、表要改，而且要逐級上報，非常麻煩，不愿調整；有的地區在田間進(jìn)行了產(chǎn)權調整，實(shí)現了規�；�、機械化耕作，但為了減少逐級上報、調整的麻煩，上報的資料包括圖、表等都未調整。調查結果表明，近30%的項目區未進(jìn)行產(chǎn)權調整，在進(jìn)行過(guò)產(chǎn)權調整的項目區，有49.5%的被調查農民選擇在權屬調整時(shí)征求過(guò)他們的意見(jiàn)，總體而言則有65.35%的農民在權屬調整中沒(méi)有發(fā)言權（有發(fā)言權的是70%*49.5%=34.65%）；關(guān)于土地整理對土地權屬的影響，41%的被調查農民選擇土地整理后產(chǎn)權更清晰，51%選擇無(wú)影響，8%選擇產(chǎn)權模糊�？梢�(jiàn)，當前土地整理尚未達到促進(jìn)土地規�；�、土地權屬更加清晰的目的。

　　3、結論及建議

　　3.1 結論

　　3.1.1 農民對土地整理有了一定的認識，但認識不全、不深、不遠

　　通過(guò)調查分析可知，農民通過(guò)村干部和廣播、電視、報紙等媒體對土地整理有了一定的認識，知道土地整理包括土地平整、農田道路建設和農田水利設施建設等，并且得到了土地整理帶來(lái)的實(shí)惠，如增加了耕地面積、提高了耕地質(zhì)量、改善了生產(chǎn)條件、增加了收益等。但由于當前土地整理實(shí)踐中通過(guò)建設防護林改善生態(tài)環(huán)境、通過(guò)調整土地產(chǎn)權進(jìn)一步改善農地產(chǎn)權關(guān)系的工作相對滯后，政府及有關(guān)部門(mén)對土地整理知識宣傳較少，加之農民文化水平較低、小農意識較強、主動(dòng)獲取土地整理知識的愿望較低等原因，大部分農民還不知道土地整理尚應包括建設防護林、調整農地產(chǎn)權等內容，還未充分認識到土地整理更重要、更長(cháng)遠的目標是改善生態(tài)環(huán)境、協(xié)調農地生產(chǎn)關(guān)系，實(shí)現農業(yè)生產(chǎn)機械化、規�；�，促使農地產(chǎn)權更穩定、更清晰。

　　3.1.2 農民一定程度上參與了土地整理，但參與不充分、不全面

　　在土地整理的各階段農民都有不同程度的參與，但參與者主要是村干部，普通農民較少，且參與時(shí)間較晚，這有可能會(huì )造成項目規劃、決策不能充分反映普通群眾的要求和保障他們的利益。在土地整理中農民參與方式主要是提建議、有償或義務(wù)投工，缺乏參與項目決策的機會(huì )和權利，從而有可能造成項目決策不完善，也沒(méi)有農民直接投資項目，這有可能導致農民不愛(ài)護、不珍惜土地整理成果，影響土地整理的可持續性。由于不同人群關(guān)注的利益問(wèn)題不同，如果不能公平地參與，其利益就很難得到保證，當前土地整理參與人員主要是男勞力，而婦女、老人、兒童參與較少，他們的利益就不能得到充分保證，尤其在村莊整理中，婦女、老人、兒童所需要的娛樂(lè )設施、保健設施和教育設施等可能得不到重視。農民參與土地整理主要是通過(guò)村民委員會(huì )和村民代表大會(huì )，農村尚無(wú)獨立的'、專(zhuān)業(yè)的土地整理組織機構，農民沒(méi)有參與土地整理的專(zhuān)業(yè)組織保障。產(chǎn)權調整是土地整理的重要內容之一，也是對農民利益影響最大最直接的環(huán)節，但是目前開(kāi)展得還很不普遍、不規范，農民參與也較少。調查表明，是否進(jìn)行產(chǎn)權調整、產(chǎn)權如何調整主要由主管土地整理的政府有關(guān)部門(mén)決定，而不是農民自己，農民對自己的土地調整沒(méi)有決策權�？傊�，在整個(gè)土地整理過(guò)程中，農民作為土地的主人應該擁有的參與地位沒(méi)有得到充分體現。

　　3.2 建議

　　土地整理是國家、政府的事情，也是廣大農民的事情，土地整理事業(yè)要獲得健康、快速和可持續發(fā)展，就必須得到廣大農民更廣泛深入的參與和支持。因此，在土地整理中借鑒PRA(Participatory Rural Appraisal)參與式鄉村評估理論[10，11]，建立農民參與土地整理機制，讓農民更廣泛、更深入地全程參與土地整理，是當前規范和推進(jìn)土地整理發(fā)展，維護農民權益，推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的迫切任務(wù)和必然要求。

　　3.2.1加大宣傳力度，讓農民全面了解土地整理基本知識和政策

　　農民參與土地整理，必須首先了解土地整理。今后應進(jìn)一步拓寬宣傳途徑，加大宣傳力度，讓農民全面了解土地整理知識、政策和信息。除通過(guò)村干部宣傳外，廣泛通過(guò)電視、廣播、報刊等各種媒體和送科技下鄉等形式向農民宣傳土地整理知識、政策和信息。在農村有線(xiàn)電視逐漸普及，電視已成為農民了解國家政策和信息最主要渠道的情況下，媒體宣傳中要突出電視迅速、及時(shí)、直觀(guān)可感的優(yōu)勢和作用，在農民關(guān)注的頻道和欄目如農科頻道、農業(yè)農村欄目中加大對土地整理知識和案例的宣傳、教育。同時(shí)，近年“送科技下鄉”作為宣傳國家政策、帶給農民致富信息的重要渠道受到農民廣泛歡迎，國土資源管理部門(mén)和有關(guān)科研院�？山璐诵问剿屯恋卣�理知識和政策下鄉，以舉辦講座、發(fā)放知識手冊、明白紙等形式加強宣傳。此外，村政務(wù)公開(kāi)欄、標語(yǔ)等戶(hù)外宣傳形式也是宣傳土地整理知識和政策，讓更多的農民得到更多的土地整理知識、更真實(shí)的土地整理政策和信息的有效途徑。

　　3.2.2 建立農民全程參與土地整理機制

　　建立健全農民全程參與土地整理的機制，在土地整理項目實(shí)施過(guò)程中，采取不同的方式讓農民全過(guò)程參與。土地整理立項階段，國土資源管理部門(mén)向宜開(kāi)展土地整理的村（鄉）提出建議，村（鄉）委會(huì )充分征求廣大農民的意見(jiàn)，集中大家的意愿，經(jīng)綜合研究后向國土資源管理部門(mén)提出申請立項。

　　規劃設計階段，通過(guò)走訪(fǎng)農戶(hù)、召開(kāi)農民座談會(huì )等形式了解當地農業(yè)基礎設施的薄弱環(huán)節和農民關(guān)心的問(wèn)題，征求農民的意見(jiàn)建議，在此基礎上編制規劃；規劃編制完成后要進(jìn)行公示，并召開(kāi)農民聽(tīng)證會(huì )，根據農民意見(jiàn)進(jìn)一步修改和完善土地整理規劃。

　　實(shí)施階段，向農民公示項目規劃方案、實(shí)施進(jìn)度、資金使用等，發(fā)揮農民對工程質(zhì)量和資金使用情況等的監督作用。同時(shí)可將一些技術(shù)含量低的工作承包給農民，讓農民直接參加整理，增加農民收入。

　　竣工驗收階段，吸收當地農民參加，站在經(jīng)營(yíng)耕作者、使用者的角度進(jìn)行驗收、評價(jià)；后期運營(yíng)階段，農民耕種土地、使用各項新建設施并進(jìn)行維護、管理，以延長(cháng)土地整理的后續效益。

　　3.2.3 成立土地整理農民組織，建立農民參與土地整理的組織保障

　　農民參與土地整理，要有一定的組織機構作保障。根據我國農村、農民的實(shí)際情況，可以土地整理行政主管部門(mén)為主導，并整合鄉鎮政府、村委會(huì )或黨支部以及普通農民代表組成土地整理中心，由該中心負責土地整理事宜。為充分反映各方的利益，中心每做一個(gè)決定都要召開(kāi)由所有代表組成的會(huì )議，集體討論、決定相關(guān)事宜。在這種方式下，農民參與土地整理主要是通過(guò)農民代表，農民的意志由農民代表來(lái)反映。農民代表如何選出？本文提出成立土地整理民間組織，由獨立于各級行政組織之外、關(guān)心土地整理事業(yè)的農民組成，由該組織選出自己的代表參加土地整理中心，從而參與、決定土地整理有關(guān)事宜。

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