銀行監管理論發(fā)展探討論文
摘要：銀行業(yè)是最基本和最主要的金融機構，但它同時(shí)又是最容易引發(fā)系統危機的部門(mén)。在如何確保銀行業(yè)穩健運行方面，經(jīng)濟學(xué)家和銀行家都認為，銀行業(yè)監管的責任十分重大。為防范和化解金融風(fēng)險、確保銀行業(yè)穩健運行，20世紀70年代以來(lái)，各國際經(jīng)濟組織和各國政府出臺了大量有關(guān)銀行業(yè)監管的政策、制度和協(xié)議，經(jīng)濟學(xué)家們也對銀行業(yè)監管問(wèn)題進(jìn)行了艱苦的研究和探索，并取得了豐碩的成果。
關(guān)鍵詞：銀行監管;監管理論;金融機構
Abstract: The banking industry is the most basic and most important financial institutions, but it is also most likely to trigger a systemic risk sector. How to ensure the stability of the banking sector in the operation, economists and bankers agree that the responsibility for banking supervision is very important. To guard against and defuse financial risks, to ensure the stability of the banking sector to run, the 20th century, since the 70s, the international economic organizations and governments introduced a lot of information on banking supervision policies, systems and protocols, economists also the issue of banking supervision painstaking research and exploration, and have achieved fruitful results.
Key words: banking supervision; regulatory theory; financial institutions
前言
近年來(lái)，這一領(lǐng)域的理論和實(shí)踐也日益引起中國的經(jīng)濟學(xué)家、金融學(xué)者的興趣和關(guān)注。尤其是即將走過(guò)三年歷程的中國銀監會(huì )，在以勇氣和智慧開(kāi)啟中國銀行業(yè)監管新局面的過(guò)程中，已經(jīng)基本完成了一個(gè)具有國際視野的制度框架的構建工作，其探索和創(chuàng )新更為中國銀行監管理論的形成和發(fā)展奠定了基礎。
為了進(jìn)一步推動(dòng)當代銀行監管理論與本土實(shí)踐的結合，加快中國銀行監管理論的建設和總結，本期《理論前沿》周刊專(zhuān)門(mén)邀請兩位專(zhuān)家從不同角度撰文對銀行監管理論進(jìn)行介紹。
閻慶民博士曾任中國銀監會(huì )銀行監管一部主任，出版過(guò)《中國銀行業(yè)監管問(wèn)題研究》、《中國銀行業(yè)風(fēng)險評估及預警系統研究》等多部專(zhuān)著(zhù)。他認為：總體來(lái)看，現代金融理論研究呈現出既分化又綜合的發(fā)展趨勢，這一點(diǎn)在銀行監管問(wèn)題研究方面表現得尤為突出。一方面，銀行監管研究的對象越來(lái)越精細，研究范圍從最初的防止銀行擠提，到后來(lái)的金融管制直至目前的銀行風(fēng)險監管。發(fā)展到現在，銀行監管問(wèn)題已分化為并表監管、功能監管、跨境監管以及彈性監管等眾多的研究領(lǐng)域。但另一方面，銀行監管問(wèn)題并沒(méi)有像其他經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域(如經(jīng)濟增長(cháng)理論、通貨膨脹理論、匯率理論、利率理論、市場(chǎng)失靈理論等)一樣形成獨立、完整的理論體系，大量理論性的觀(guān)點(diǎn)、方法和思路均是散布在各類(lèi)文獻中，為闡述特定問(wèn)題而出現。在此情況下，銀行監管研究與其他經(jīng)濟領(lǐng)域出現了綜合、交叉和滲透現象，社會(huì )利益論、喬治·J·斯蒂格勒管制理論、佩茨曼價(jià)格決定模型、波斯納管理理論、美國經(jīng)濟學(xué)家愛(ài)德華·凱恩的管制辯證法理論等許多新興的經(jīng)濟學(xué)理論和方法被移植于銀行監管問(wèn)題研究，一些其他經(jīng)濟管制部門(mén)(如電信、鐵路)的研究方法和案例也被引入到銀行監管研究中，20世紀60年代以來(lái)風(fēng)行西方經(jīng)濟學(xué)界的博弈論、線(xiàn)性規劃和計量經(jīng)濟學(xué)更是對銀行業(yè)監管研究產(chǎn)生了革命性的影響。
正是根據上述研究方法，理論界對銀行監管的經(jīng)濟學(xué)原因進(jìn)行了研究。經(jīng)濟學(xué)家從不同的角度提出了許多監管理論，有的是從監管的原因出發(fā)，有的是從監管的實(shí)際效果出發(fā)，有的是從監管的機制出發(fā)，不同的側重點(diǎn)形成了金融市場(chǎng)失靈論、金融社會(huì )崩潰市場(chǎng)論、政府掠奪論、特殊利益論和多元利益論等理論解釋。閻慶民博士通過(guò)《當代銀行監管理論的發(fā)展》一文為我們闡釋了這些代表性理論的精華所在。
潘文波博士來(lái)自銀行監管一線(xiàn)，對中國銀行監管工作探索規范化、專(zhuān)業(yè)化和國際化的努力有著(zhù)切實(shí)體會(huì )，他通過(guò)《中國銀行監管理論與實(shí)踐的新發(fā)展》一文展示了中國銀監會(huì )及其派出機構致力進(jìn)行監管制度、方式和手段創(chuàng )新的有效嘗試。
新春伊始，我們推出本組文章，希望在中國銀監會(huì )成立三周年前夕，有更多的學(xué)者和實(shí)踐工作者能夠加入銀行監管理論的研究行列。相信借助國際視野與本土資源的雙重優(yōu)勢，針對中國銀行監管的理論探討也能成為最前沿的金融學(xué)術(shù)研究。 (姜欣欣)
當代銀行監管理論的發(fā)展
在現代市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，商業(yè)銀行是企業(yè)獲得外部融資最重要的渠道。格利和肖強調指出，銀行把借款人需要的長(cháng)期信貸組合轉變?yōu)槎唐诘拇婵罱M合，降低了交易費用。為此，各國政府對銀行監管給予高度重視。但對于為什么要進(jìn)行銀行監管，監管的效果是怎樣的?經(jīng)濟學(xué)家從不同的角度提出了許多監管理論。
一、金融市場(chǎng)失靈理論
《新帕爾格雷夫經(jīng)濟學(xué)大辭典》對“管制”的解釋為：管制是政府為控制企業(yè)的價(jià)格、銷(xiāo)售和生產(chǎn)決策而采取的各種行動(dòng)，政府公開(kāi)宣布這些行動(dòng)是要努力制止不充分重視社會(huì )利益的私人決策。經(jīng)濟學(xué)家將經(jīng)濟管制理論應用于金融監管，認為在不存在信息成本或者交易成本很低的前提下，政府對銀行強有力的監管能夠提高銀行的公司治理水平，從而提高整個(gè)社會(huì )的公共利益，使社會(huì )福利水平最大化，實(shí)現帕累托最優(yōu)。這一理論被稱(chēng)為公共利益理論，或者稱(chēng)為官方監管觀(guān)點(diǎn)，其政策含義是，私人部門(mén)一般缺少相應的信息、動(dòng)力和能力去監控企業(yè)和銀行機構，因此，迫切需要一個(gè)強有力的政府機構對銀行進(jìn)行監管。
(一)市場(chǎng)失靈
暗含在公共利益理論背后的經(jīng)濟學(xué)現象是金融市場(chǎng)失靈。西方經(jīng)濟學(xué)家認為信息不對稱(chēng)是市場(chǎng)失靈的主要原因。因信息缺乏而在金融制度上造成的問(wèn)題可能發(fā)生在兩個(gè)階段：交易之前和交易之后，分別導致了逆向選擇和道德風(fēng)險問(wèn)題。逆向選擇是在交易之前由于信息不對稱(chēng)造成的問(wèn)題。金融市場(chǎng)上的逆向選擇指的是：那些最可能造成不利(逆向)結果即造成信貸風(fēng)險的借款者，常常就是那些尋找貸款最積極，因而是最可能得到貸款的人。例如，風(fēng)險企業(yè)或詐騙者往往最積極地尋求得到貸款。逆向選擇使得貸款可能招致信貸風(fēng)險，貸款者可能決定不發(fā)放任何貸款，即使市場(chǎng)上有信貸風(fēng)險很小的選擇。道德風(fēng)險是在交易之后由于信息不對稱(chēng)造成的問(wèn)題。金融市場(chǎng)上的道德風(fēng)險指的是：借款者可能從事從貸款者的觀(guān)點(diǎn)來(lái)看不希望其從事的風(fēng)險活動(dòng)，因為這些活動(dòng)很可能使這些貸款不能歸還。例如，由于使用的是別人的錢(qián)，借款者可能將原本用于生產(chǎn)的貸款投資于高風(fēng)險的股票市場(chǎng)以獲取高收益。由于道德風(fēng)險降低了貸款歸還的可能性，貸款者可能決定寧愿不做貸款。
(二)銀行危機的外部性
銀行危機的外部效應也是需要政府監管銀行一個(gè)重要原因。外部效應的最主要特征是存在著(zhù)人們關(guān)注但又不在市場(chǎng)上出售的“商品”。微觀(guān)經(jīng)濟學(xué)已經(jīng)證明，外部效應的存在使得社會(huì )資源的配置不能達到最優(yōu)化，影響到經(jīng)濟運行的效率。信息不對稱(chēng)也可能導致金融機構的廣泛倒閉，產(chǎn)生金融恐慌。由于向金融機構提供資金的廣大儲戶(hù)不可能清楚金融機構的經(jīng)營(yíng)是否穩健，因此，一旦對金融機構的經(jīng)營(yíng)狀況發(fā)生懷疑，就會(huì )出現“傳染效應”和“羊群效應”，單個(gè)銀行的風(fēng)險問(wèn)題或者倒閉很容易產(chǎn)生連鎖反應而導致銀行的系統性風(fēng)險，好的銀行和壞的銀行概莫能外，由此而使公眾蒙受巨大損失，并對整個(gè)經(jīng)濟造成嚴重打擊。在現代金融體系中，金融機構財務(wù)的高杠桿特性，也使得這種外部效應更為明顯。
(三)法律的不完備性
現實(shí)社會(huì )是變化的，而法律具有穩定性，當初制定的法律并不能完全反映后來(lái)的變化，即存在時(shí)間的不一致性。因此，法律具有不完備性，不可能達到最優(yōu)。而如果人們知道法律的局限，就會(huì )鉆法律的空子，法律就失去了最優(yōu)的阻嚇作用。由于法庭必須是中立的，不可以成為主動(dòng)執法者，因為主動(dòng)執法意味著(zhù)執法者必須介入案件，要有自己的立場(chǎng)。因此，需要有一個(gè)與法庭相分離的機構，即“監管者”。從功能上來(lái)說(shuō)，法庭與監管者的不同在于，法庭的執法方式是被動(dòng)的，執法只有在上訴后才進(jìn)行，監管是一種主動(dòng)的執法方式，可以在有害后果或事件發(fā)生之前監督、調查、甚至要求停止某一行為。因此，在法律不完備時(shí)引入監管機構的主動(dòng)式執法就可以改進(jìn)執法效果。監管是政府行為，不同于法庭。
(四)科斯定理
根據科斯定理，如果沒(méi)有交易成本，只要有法庭來(lái)執行合同，根本不需要另外的機構——政府、監管者，等等�？扑苟ɡ硭蕾�(lài)的最關(guān)鍵假設是有效依法履行復雜合同的可能性。法官必須能夠、更重要的是愿意去閱讀這些復雜的合同，核實(shí)特殊條款的約定事實(shí)是否真正發(fā)生，以及解釋籠統、含糊的語(yǔ)言。法官要依法適用法律，就更需要做到這些，對法規細則的解釋和適用甚至需要投入更多的精力。事實(shí)上，許多國家的法庭資金匱乏，法官缺乏動(dòng)力，不懂得如何適用法律，不熟悉經(jīng)濟問(wèn)題，甚至還發(fā)生腐敗行為。
由法官實(shí)施法律的一種替代策略是由監管者執法。法官和監管者的關(guān)鍵區別在于后者較容易有懲罰違規者的激勵。由于轉軌國家的司法制度與發(fā)達市場(chǎng)經(jīng)濟國家相比效率低下而且落后，核實(shí)特定案件情況和解釋法律規則的成本很高，法官也許沒(méi)有足夠的激勵去執法。監管者執法則有強大的激勵和傾向性，或許可以更有效地保護產(chǎn)權。當利益集團還沒(méi)有充分組織起來(lái)，而且政策制定者獨立性強、非常關(guān)注公眾利益，監管者就能實(shí)行審慎監管，這種情況下監管執法就更為強有力。因此，就解決市場(chǎng)失靈而言，政府規制成為低效的司法程序的替代方式。
(五)金融約束
著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨等人從“金融約束”的角度就政府對銀行的市場(chǎng)準入控制等提供了一個(gè)新的分析框架。他們認為，發(fā)展中國家，政府的兩個(gè)重要目標是提高金融部門(mén)的穩定性，建立激勵機制以使高質(zhì)量的金融機構得以發(fā)展。限制銀行業(yè)的競爭，保持銀行業(yè)的效益性從而維護其“特許權價(jià)值”(即營(yíng)業(yè)執照的價(jià)值)，就可以提高金融體系的安全性，這對整個(gè)經(jīng)濟具有重要的正外部效應。為了規制銀行業(yè)的競爭行為，政府需要控制向銀行業(yè)的進(jìn)入。太多的進(jìn)入會(huì )妨礙大多數競爭者達到一個(gè)有效的規模，從而減弱它們長(cháng)期投資的能力和意愿，惡化銀行的整體質(zhì)量。
當然，除了限制市場(chǎng)準入之外，金融約束的相關(guān)政策是要防止現有銀行機構的過(guò)度競爭，過(guò)度競爭或無(wú)效競爭只會(huì )導致社會(huì )資源的浪費，導致銀行“特許權價(jià)值”的降低和銀行體系安全性的下降。此外，還有一個(gè)重要的金融約束政策是限制資產(chǎn)替代性的政策，即限制居民將銀行體系中的存款轉化為其他資產(chǎn)。否則，就會(huì )導致銀行體系資金的減少，效益性的下降。這涉及資本市場(chǎng)的發(fā)展問(wèn)題。
二、金融社會(huì )崩潰市場(chǎng)論
該理論認為由于銀行業(yè)的特殊性，銀行在金融市場(chǎng)中所面臨的信息不充分、信息不對稱(chēng)、壟斷、公共品、規模經(jīng)濟遞增以及外部性等問(wèn)題不僅僅會(huì )導致局部“市場(chǎng)失靈”，而且會(huì )導致社會(huì )性的“經(jīng)濟崩潰”，金融系統具有強烈的信息不對稱(chēng)和不確定性，這些因素使它具有強烈的不穩定性，從而通過(guò)干擾國家的貨幣供給機制和信貸形成機制，對實(shí)體經(jīng)濟產(chǎn)生強烈的沖擊，并且由于金融系統的'放大作用，將使這些沖擊具有毀滅性的副作用。因此，國家應當對銀行業(yè)進(jìn)行全面的管制。
金融市場(chǎng)失靈論和金融社會(huì )崩潰市場(chǎng)論在本質(zhì)上是一致的，都強調了金融監管的合理性方面，基本上是在新古典經(jīng)濟學(xué)的框架中來(lái)構建的理論，并假定了國家和其他監管主體具有監管的能力，且它們的目標是與社會(huì )利益一致的。因此，這兩大理論構成了主流經(jīng)濟學(xué)家銀行監管理論的基礎。在瓦爾拉的理想世界中，所有的金融制度都能達到金融資源有效配置的最佳狀態(tài)。
三、政府掠奪論
“政治/監管俘獲理論”是與公共利益理論相反的另一種監管理論，從實(shí)證的角度探討了公共利益理論的現實(shí)性。該理論認為金融監管機構的政治家(監管者)在監管工作中并不是將整個(gè)社會(huì )的福利最大化，而是將其個(gè)人的福利最大化。這樣，政治家(監管者)經(jīng)常將銀行的資金轉移到與政治相關(guān)的企業(yè)，而不是一般的社會(huì )企業(yè);或者實(shí)力較大的銀行將會(huì )“俘獲”政治家(監管者)，誘導銀行監管人員從銀行的利益出發(fā)而不是以社會(huì )的最佳利益為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行監管。這一觀(guān)點(diǎn)也得到了許多實(shí)證研究的支持。實(shí)證研究表明，從實(shí)際效果上看，對銀行進(jìn)行官方監管的結果是降低了銀行配置社會(huì )資源的效率，特別地，如果一家政府監管機構的權力過(guò)大，甚至會(huì )影響到一般社會(huì )公眾和企業(yè)獲得信貸資金的能力。也就是說(shuō)，市場(chǎng)失靈是政府監管存在的必要性，但是“政治/監管俘獲理論”卻強調了政府失靈的可能性。
為此，經(jīng)濟學(xué)家在探索市場(chǎng)失靈(這是政府干預的借口)和政府失靈(這意味著(zhù)政府監管并不必然能夠解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題)同時(shí)存在的機制方面進(jìn)行了大量研究。有人提出，為解決這個(gè)問(wèn)題需要建立一種科學(xué)的機制，既能避免政府監管的“掠奪之手”，同時(shí)又能夠提高整個(gè)社會(huì )的福利，也就是利用政府的“扶持之手”。我們可以將之稱(chēng)為“權衡理論”。有人提出，在適當的激勵機制下，設立一個(gè)獨立的銀行監管機構可能是解決政府失靈和市場(chǎng)失靈的方法。該機構不僅獨立于政府，而且應獨立于銀行，既能克服信息不對稱(chēng)，又避免被銀行所俘獲。
四、特殊利益論和多元利益論
近年來(lái)，經(jīng)濟學(xué)家提出應進(jìn)一步強化私人(債權人)對銀行的監督權，因為私人(債權人)數量眾多，與單一的政府監管機構相比，很難被銀行或者政府部門(mén)俘獲。該理論的政策意義是，銀行監管的戰略應是通過(guò)強化銀行的信息披露要求，降低私人(債權人)獲得信息、處理信息的成本，提高其監督銀行的動(dòng)機和能力;與此同時(shí)，限制政府監管機構的權力，以防止其利用銀行達到特定的政治目的。經(jīng)濟學(xué)家也觀(guān)察到，借助私人機構(債權人)對銀行進(jìn)行監督，必須注意設立科學(xué)的存款保險制度，如果一國政府建立的存款保險制度過(guò)于慷慨，則會(huì )大大降低私人(債權人)對銀行監督的動(dòng)機。除此之外，由于現實(shí)中廣泛存在著(zhù)“搭便車(chē)”現象，利用存款人來(lái)監督銀行的設想很難達到理論上希望達到的實(shí)際效果。
在強調私人監管方面，有人認為可以由銀行代表儲蓄者從私人保險公司(而不是像美國的聯(lián)邦存款保險公司)購買(mǎi)存款保險，他們認為私人保險公司比政府的存款保險公司更有動(dòng)力去精確地衡量銀行的風(fēng)險并據此收保費。當然，私人保險公司的提倡者并不是主張完全摒除公共監管。但反對這一觀(guān)點(diǎn)的人認為，主張私人存款保險公司的觀(guān)點(diǎn)忽視了銀行業(yè)的系統性風(fēng)險。由于銀行危機的外部效應，在宏觀(guān)經(jīng)濟的沖擊下，即使是資本充足的銀行也會(huì )失去清償能力。最后，政府不得不出面作為最后貸款人，向銀行業(yè)注入大量公共資金。
在現實(shí)生活中，由于銀行的大多數債權人，對銀行的經(jīng)營(yíng)狀況了解確實(shí)比較少，特別是廣大儲戶(hù)、缺乏銀行專(zhuān)業(yè)知識的非金融企業(yè)，使這些債權人暴露在風(fēng)險之下，在沒(méi)有存款保險制度的條件下，更容易出現銀行擠提現象。因此，建立或明或暗的存款保險制度是一個(gè)相對較好的制度安排。當然，并不排斥其他大額債權人對銀行的監督，如次級債券持有人對銀行的監督。
對銀行監管盡管有上述的爭論，但典型的銀行監管還是通過(guò)公共部門(mén)來(lái)進(jìn)行的。公共監管有兩大途徑：相機監管和非相機監管。相機監管是指當銀行的清償能力降低到某一臨界點(diǎn)時(shí)，監管機構擁有相機性的權力去控制這家銀行。非相機監管是指當監管機構獲得銀行的控制權后，監管機構可以出售銀行或者將銀行清算。同時(shí)，如果銀行的股東愿意增加股本投資，則股東可以重新獲得對銀行的控制權。一般來(lái)說(shuō)，銀行清償能力越低，股東保留控制權的代價(jià)就越高，管理層受到干預的可能性就越大。
總的來(lái)說(shuō)，銀行監管理論是現代經(jīng)濟學(xué)的前沿理論之一。經(jīng)濟學(xué)家對監管問(wèn)題的研究日益重視，但到今天也沒(méi)有形成統一、完整的理論體系。隨著(zhù)人們對監管問(wèn)題的重視，相信會(huì )有更多的研究成果問(wèn)世。
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