農地私有的可行性考察論文
中國農村經(jīng)濟的困境尋求農地制度的變遷，本文認為，下一次的農地制度變遷將以強制性變遷方式推進(jìn)農地私有化，為此本文通過(guò)對農戶(hù)心態(tài)、意識約束、社保制度和城市化進(jìn)程四方面的考察，來(lái)推斷農地私有化強制性變遷的時(shí)機�？疾斓慕Y果是，農村社會(huì )保障體系的缺乏和城市化進(jìn)程的滯后極大的約束了農地私有化的可行性，當前全面實(shí)現農地私有化的時(shí)機尚不成熟。隨著(zhù)各項相關(guān)制度安排的建立和經(jīng)濟的發(fā)展，農地和農民都能夠自由流轉，農地私有化方案面臨的各種約束都將淡化，可行性越來(lái)越大。
關(guān)鍵詞 農地私有 制度變遷 農戶(hù)心態(tài) 社會(huì )保障制度 城市化
第一節 問(wèn)題的提出
一、經(jīng)濟的困境尋求制度的變遷
上世紀八十年代中期以來(lái)，中國的農村問(wèn)題開(kāi)始凸顯，農業(yè)生產(chǎn)出現了徘徊局面，農民收入增長(cháng)緩慢，這就是耳熟能詳的“三農”問(wèn)題。為了解決這一制約中國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，“三農”專(zhuān)家開(kāi)出了不少藥方，包括農業(yè)結構調整、農業(yè)技術(shù)提高、發(fā)展鄉鎮企業(yè)，以及近幾年的大型基礎設施建設等。然而與政策預定效果相比，農業(yè)經(jīng)濟仍然增長(cháng)乏力。
是哪些因素導致了經(jīng)濟的增長(cháng)，經(jīng)濟學(xué)家們?yōu)橹M(jìn)行了深入的研究。斯密認為是分工，劉易斯認為是資本和技術(shù)，熊彼特認為是創(chuàng )新，舒爾茨則認為是人力資本。丹尼森在分析了1948-1981年的有關(guān)資料指出，美國產(chǎn)量增長(cháng)的大約1/3可以歸結于勞動(dòng)和資本的增長(cháng)，其余2/3可以歸結于教育、創(chuàng )新、規模效益、科學(xué)進(jìn)步以及其他要素；等等。
上述解釋經(jīng)濟增長(cháng)的理論由于忽略了制度和制度變化的作用，因而在對經(jīng)濟增長(cháng)的解釋中存在著(zhù)較為明顯的漏洞。正如諾斯提出過(guò)的耐人尋味的問(wèn)題：如果經(jīng)濟增長(cháng)所需要的是投資和創(chuàng )新，為什么有的社會(huì )具備了這些條件卻沒(méi)有理想的結果呢？經(jīng)濟發(fā)展離不開(kāi)制度變遷。制度與天賦要素、技術(shù)、偏好一起，構成完整的經(jīng)濟理論體系，且制度對經(jīng)濟行為影響居于經(jīng)濟學(xué)核心的地位。
肇始于七十年代末的中國農村改革在實(shí)踐上證實(shí)了新制度經(jīng)濟學(xué)的理論。由以往的全國統一的人民公社所有制轉變?yōu)橐宰匀淮鍨榛A的形式各異的新型集體所有制的農地制度改革，使農民成為土地剩余的占有者，由此而引發(fā)的積極性的提高被許多人認為是導致八十年代初農業(yè)持續高速增長(cháng)的首要原因。
制度安排都有其歷史使命，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制面臨的挑戰是，其改革所激發(fā)的增產(chǎn)潛力已消耗貽盡。中國農村經(jīng)濟當前面臨的困境使人們的眼光再次投向農地制度的變遷。
二、未來(lái)農地制度變遷的方向和方式
考察新中國成立以來(lái)幾次農地制度改革，可知農地制度變遷的核心是農地產(chǎn)權制度，其次是變遷方式。所以探討下一次的農地制度改革，首先要討論農地產(chǎn)權結構該如何安排，再討論選擇何種變遷方式。
�。�1）農地產(chǎn)權結構通常有三種安排：農地集體所有、農地私有化、農地國有化。
尋求最佳的績(jì)效一直是制度變遷的終極目標。不同的產(chǎn)權制度有不同的交易成本，從而產(chǎn)生不同的制度績(jì)效。我們究竟要選擇、設計和安排一種什么樣的土地制度，應當從經(jīng)濟績(jì)效考慮，創(chuàng )造一種有效率和交易成本較低的運行制度。
從理論上說(shuō)，產(chǎn)權明晰的私有土地經(jīng)濟績(jì)效最高，原因在于私有產(chǎn)權下的交易成本最小。配置農地資源是有交易成本的，其大小取決于農地制度的安排。當農民擁有土地完全產(chǎn)權，農民就會(huì )以經(jīng)濟理性人的角色選擇適當的具體制度，來(lái)最小化交易成本。這些具體制度有可能是租賃，股份，合作，甚至是公有化。而若產(chǎn)權不明確，交易成本就會(huì )無(wú)窮大，很多資源被浪費。來(lái)自農地制度與經(jīng)濟績(jì)效的實(shí)證分析，也得出了基本結論：不完全產(chǎn)權下的地權的不穩定性和對土地交易權的限制對土地產(chǎn)出率具有負面的影響。
�。�2）農地制度變遷有兩種方式：誘致性變遷和強制性變遷。
誘致性制度變遷具有變革費用低，制度效率高的優(yōu)勢，但其變革的結果往往是一個(gè)新舊制度妥協(xié)、不徹底的產(chǎn)物。強制性制度變遷能利用政府的強制力的優(yōu)勢降低制度變遷的成本，但由于政府的有限理性、集團間利益沖突和知識準備不足等因素可能影響制度變遷的效果。不管是需求誘致性制度變遷還是強制性制度變遷，當完成了目標制度變遷的任務(wù)后不及時(shí)轉換變遷方式，就可能出現不管出臺多少制度，制度的邊際效率反而會(huì )下降，制度結構效率為零的現象，即制度供給跌入了陷阱。
1985年以來(lái)之所以會(huì )出現增長(cháng)效果不明顯和制度作用不大的現象表明，農業(yè)制度的誘致性變遷方式，基本完成了當初制度變遷的設計任務(wù)，在既定的制度變遷方式中無(wú)法解決目前的制度不均衡。農地制度供給要跳出可能遇到的制度陷阱，必須通過(guò)強制性制度供給，解決當前農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展核心制度短缺的問(wèn)題。
因此，本文的觀(guān)點(diǎn)是，下一次的農地制度變遷將以強制性變遷方式推進(jìn)農地私有化。這個(gè)觀(guān)點(diǎn)的闡述不是本文的重點(diǎn)，而是將作為論文剩余部分的前提。
三、論文的思路
本文認為，當前一個(gè)完整的農地私有化方案包括三部分：首先是農地私有經(jīng)濟績(jì)效的論證，解決農地私有是否帶來(lái)更大收益的問(wèn)題；若第一個(gè)問(wèn)題的回答是肯定的，則第二部分是農地私有可行性的時(shí)機考察，解決農地私有何時(shí)以強制性變遷方式推進(jìn)的問(wèn)題；最后一部分是在前二者的基礎上提出農地私有的操作方案。
不少學(xué)者已完成了第一個(gè)問(wèn)題，他們提倡農地私有化，在理論上和實(shí)踐中論證了農地私有化的利與弊。當政府接受了該觀(guān)點(diǎn)，決定由政府主導推行強制性制度變遷的農地私有化時(shí)，面臨的將是何時(shí)實(shí)現農地私有的問(wèn)題。因為強制性制度供給具有速度快，力度大，可逆性小，風(fēng)險大的特點(diǎn)，在實(shí)施時(shí)必須選準強制性制度創(chuàng )新的時(shí)機。本文的重點(diǎn)就是回答第二個(gè)問(wèn)題，即推斷農地私有化強制性變遷的時(shí)機。強制性制度供給要把握制度變遷的時(shí)機，力爭在制度需求的極限點(diǎn)安排新制度的出臺，以最小的制度變遷成本推動(dòng)制度完善、升級。本文沒(méi)有回答第三個(gè)問(wèn)題。
農地私有改革首先要得到農戶(hù)的支持，否則該強制性制度供給就沒(méi)有相應的需求了，制度效果自然大打折扣。農地私有還要得到已有制度的允可，農地私有難以實(shí)現的硬傷來(lái)自于政治意識的約束，從政治上考慮，我國是社會(huì )主義國家，私有制是資本主義的制度，而社會(huì )主義應該是以公有制為主體的。這需要我們對農戶(hù)心態(tài)和現行制度約束進(jìn)行考察。
倘若實(shí)行農地私有，同樣需要相關(guān)制度的支持，關(guān)鍵在于社會(huì )保障制度和城市化進(jìn)程。社會(huì )保障體系的建立允可了農地和農民的自由流轉，而城市化則成為吸收農村剩余勞動(dòng)力和促進(jìn)農地流轉的途徑。當現實(shí)中已存在該制度環(huán)境，則農地私有是現實(shí)可行的；如果沒(méi)有，則推斷可行的時(shí)間規劃。
農戶(hù)心態(tài)推斷出制度需求，意識約束推斷出制度供給，社會(huì )保障制度和城市化進(jìn)程則成為農戶(hù)私有成功推行的支撐，因而本文忽略了其他相關(guān)內容的考察。以上四方面的考察即農地私有的時(shí)機考察過(guò)程，也是第二節的內容，第三節是農地私有時(shí)機考察的結論，這就是本文寫(xiě)作的結構。
第二節農地私有的現實(shí)可行性考察
一、變革的主體——農戶(hù)心態(tài)的考察
1．考察的原因
農戶(hù)心態(tài)是指在現有農地制度安排下以及農地制度發(fā)生變革時(shí)農戶(hù)的價(jià)值判斷和反應。農地制度變革的主體是農民，一個(gè)成功的農地制度應該能最大限度地調動(dòng)農民的積極性和創(chuàng )造性，而且農地制度能否推行，同樣離不開(kāi)農民的認可和支持。我們設計的農地私有方案是否切實(shí)可行，必須準確把握農戶(hù)的心態(tài)，所以首先要對農戶(hù)的私有化態(tài)度進(jìn)行考察。
2．考察的過(guò)程
農地私有化在中國主流詞語(yǔ)中是忌諱的，故目前中國尚未有書(shū)面材料顯示農戶(hù)對私有化的心態(tài)，但土地承包期延長(cháng)30年不變這一中央穩定農地集體所有的制度，與農地私有化的改革方案是不一致的。我們可以通過(guò)農戶(hù)對土地承包制度的態(tài)度，來(lái)間接考察農戶(hù)的私有化態(tài)度。
為穩定農民的預期，鼓勵農民對土地的長(cháng)期投入，政策制定者先制定土地“承包十五年不變”的政策，后又為“承包三十年不變”。然而農民對于土地承包期長(cháng)短的反應出乎設計者的意料。
熊景明1996年底在福建對200個(gè)農戶(hù)做了抽樣調查。農戶(hù)中有26%認應在5年以?xún)龋?4%贊同5－10年，9.5%贊成10－20年，只有一戶(hù)同意20年以上。在一次十多位村級干部參加座談會(huì )上，只有一位贊同延長(cháng)承包期30年以上，他的理由是“應和中央保持一致”。對“你認為現行承包責任制將來(lái)還會(huì )變嗎”這樣的問(wèn)題，只有不到10%的農戶(hù)認為不會(huì )變，68%的人回答：“難說(shuō)”，22%則肯定地認為“會(huì )變”。
龔啟圣、劉守英1994、1995年在8個(gè)縣、10個(gè)村的800農戶(hù)中作了農民對承包制滿(mǎn)意程度的調查，結論十分清楚。越是承包期長(cháng)的村，農戶(hù)對承包期的滿(mǎn)意程度越低，越?jīng)]有信心。
根據錢(qián)忠好1996年和1997年對江蘇、河南和寧夏的農戶(hù)調查顯示，在467份有效問(wèn)卷中，對承包期的看法，22.88%的農戶(hù)認為應該在5年以下，28.03%的農戶(hù)認為應該在5-15年，49.09%的農戶(hù)認為承包期應該在15年以上。
而規模較大的調查是由中國人民大學(xué)于1999年組織的，共有有效調查問(wèn)卷1621份，涵蓋了中國大約1億9700萬(wàn)農戶(hù)中的90%以上。為了了解農民對自己30年土地使用權的信心，調查詢(xún)問(wèn)農民是否擔心土地在新推行的30年土地使用權政策期間會(huì )繼續進(jìn)行調整。結果顯示，只有少數農民對30年不變土地使用權政策表現出信心。只有12.7%的人認為在今后30年承包期內不會(huì )再調整土地了，有35.2%的人認為還會(huì )調整，有23.3%的人認為是否調整由中央說(shuō)了算；有15.1%的人認為有鄉村干部說(shuō)了算，13.8%的人回答不知道。
類(lèi)似的還有不少調查，雖然數字上相差較大，但從這些調查中，至少可以得出兩個(gè)結論：
�。�1）制度的強制性變遷要考察農戶(hù)心態(tài)。
中央推行制度變遷的意圖完全是基于農民整體利益，善良的愿望，合乎邏輯的推理，然而在多種因素交織的農村社會(huì )其正確性仍需要驗證。30年承包期不變的設計者認為這一“定心丸”吃下去后，農民便對家庭聯(lián)產(chǎn)責任制長(cháng)期不變的信心增強，從而增強投資意愿，然而土地承包期延長(cháng)三十年的制度并沒(méi)有最廣泛的得到農民的支持。農戶(hù)迥異于中央設想的對土地承包期延長(cháng)三十年的制度的態(tài)度，再次確認了要實(shí)行農地私有的強制性變遷，首要條件是準確把握農戶(hù)的心態(tài)，謹慎的推行。
�。�2）我國農地制度的又一次變革在所難免。
中央延長(cháng)土地承包期，繼續完善土地集體所有制度并沒(méi)有受廣大農戶(hù)的'歡迎，其設計所達到的效果有待考察。實(shí)際上，政府曾采取多種措施，如有償使用、兩田制、規模經(jīng)營(yíng)等包括為穩定農民的預期，鼓勵農民對土地的長(cháng)期投入又為“承包三十年不變” 政策，試圖克服農地利用中的缺陷，但成效并不明顯。所以我們要認真審視中國的農地集體所有制，我國的農村土地集體所有、農民承包經(jīng)營(yíng)的政策是否存在根本性的缺陷，是應該繼續完善還是進(jìn)行制度變革。
以上顯示了農戶(hù)對集體土地承包制的態(tài)度，那么農戶(hù)對三種農地制度：完善的集體所有制、私有化、國有化的偏好如何？
中國人民大學(xué)對農民土地使用權權能的調查結果表明，90.8%的農民認為土地使用權應該有權將承包的土地轉包或轉租給其他村民，80.1%的農民認為土地使用權應該有權將承包的土地轉包或轉租給外村人，64.2%的農民認為子女應該擁有土地使用的繼承權，47.3%的農民認為土地使用權應該擁有轉讓權，47.0%的農民認為戶(hù)口變化后應該有權繼續耕種土地。
就土地使用權的安全感而言，權能大小是對其所享有土地權力質(zhì)與量的量度。對此調查一系列有關(guān)農地使用權的具體界定，可以分析得知農民對農地使用權的理解和態(tài)度是偏向于農地使用權的完全所有。
而在錢(qián)忠好對所有權歸屬態(tài)度的調查中， 44.72%的被調查者認為承包者最好歸承包戶(hù)個(gè)人所有，認為承包者最好歸集體或國家所有的被調查者分別為29.75%和25.53%。相當多的年長(cháng)者認為承包地最好歸承包戶(hù)個(gè)人所有，他們經(jīng)歷過(guò)人民公社，而人民公社的土地制度失敗的原因之一就在于忽視了農民的農地制度偏好。
農戶(hù)對承包地的所有權要求與經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)。經(jīng)濟發(fā)達的地區，農戶(hù)對承包地的所有權要求較弱，而在經(jīng)濟相對落后的地區，農戶(hù)對承包地的所有權要求比較強烈，他們要求頻繁的調整土地，即使以犧牲農地使用效率為代價(jià)。這與后文提及的土地社會(huì )保障功能有關(guān)。
3．考察的結論
農戶(hù)心態(tài)的調查并不能明確地表明，農戶(hù)是歡迎私有化的，但是可以確知，農地私有化的農戶(hù)心態(tài)條件較成熟。雖然農民并不十分清楚，如果他們愿望實(shí)現，也是農地私有化的實(shí)現。這為農地的私有化奠定了群眾基礎。
值得注意的是，錢(qián)忠好關(guān)于農戶(hù)對土地國有化態(tài)度的調查。若承包者收歸國有，17.11%的被調查者明確表示反對，53.55%的被調查表示不反對，29.34%的被調查者表示無(wú)所謂。由此可知，如果實(shí)行國有化的強制性制度變遷，農戶(hù)心態(tài)也是歡迎的。
二、變革的硬約束——現行制度供給和意識形態(tài)的考察
1．考察的原因
如果將中國目前的土地制度進(jìn)行簡(jiǎn)單的總結，則可概括為國家和集體兩種所有，國家擁有高度集中分配土地資源的權力，國家規定和管制城鄉土地的用途，建設用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買(mǎi)國有土地，國家強制征用集體土地。
以以上內容為核心要素的土地制度供給，與目前和將來(lái)經(jīng)濟發(fā)展結構轉型，以及總經(jīng)濟體制向市場(chǎng)經(jīng)濟模式轉變對土地制度的需求，發(fā)生了尖銳的矛盾和沖突，陷入了現行土地制度運行的困境�？梢哉f(shuō)，現行制度的供給是對農地私有化的最大制約，眾人對農地私有提出異議最關(guān)鍵的一點(diǎn)在于此。也就是農地私有面臨著(zhù)政治的硬約束，導致當前農地制度由集體所有向農戶(hù)私有變遷的交易成本大，實(shí)現農地私有的制度費用較高。
然而對實(shí)際制度供給的考察，可能得出不同的結論。這主要源于農村土地產(chǎn)權主體事實(shí)上的不確定性。
2．考察的過(guò)程
熊景明在福建的一項調查表明，受調查的200戶(hù)農戶(hù)中有27.5%認為自己耕種的土地屬于國家，22.5%認為屬于行政村，35%說(shuō)屬村民小組，2%認為屬于他們自己。在其它類(lèi)似調查中有更高比例的人認為屬于國家，一個(gè)村中曾有62.5%的人認為耕地是屬于國家的。
在錢(qián)忠好的調查中，26.08%的被調查者認為承包地的所有者是承包者，35.49%的被調查者認為農地的所有者是集體，尚有38.43%的被調查者認為土地歸國家所有。
另一調查在問(wèn)到“現在農村土地歸誰(shuí)所有”時(shí)，被訪(fǎng)村民中回答國家所有的占60.4%，鄉所有的占3.7%，集體所有的占22.1%，農戶(hù)所有的占3.4%，國家和集體共有的占10.4%。
1979年誘致性制度變遷形成的土地承包責任制，實(shí)質(zhì)上在集體所有制下，“誰(shuí)”真正擁有土地是不明晰的。農民集體所有實(shí)質(zhì)上是一種所有權主體缺位的所有制。而且由誰(shuí)行使所有權主體職能、所有權主體和經(jīng)營(yíng)管理者之間的關(guān)系在法律上缺乏明確的規定。
中國人民大學(xué)對農民土地使用權權能的調查結果表明， 86.2%的土地使用權中包含了將承包的土地轉包或轉租給其他村民的權利，74.1%的土地使用權包含將承包的土地轉包或轉租給外村人的權利，58.8%的土地所有權包含繼承權，而僅有12.7%的土地使用權包含抵押權，27.5%的土地使用權包含轉讓權。
在中國（海南）改革發(fā)展研究院的一項調查中，當農民被問(wèn)及“你是否有權把承包土地轉包或轉租給其他村民？”時(shí)，58.1％的農民回答是：“有權，不需要登記也不需批準”，77.3％的農民認為者自己的繼承人有權繼承承包土地而不需要經(jīng)過(guò)集體同意。
上述調查考察可以得知，土地產(chǎn)權主體的模糊不僅與法律宣傳和確權措施不到位相關(guān)，更在于農地產(chǎn)權主體已經(jīng)在實(shí)際生活中受到了國家與農戶(hù)的沖擊。
一方面，農村土地“集體所有”已經(jīng)徒有其名，集體所有權虛置既成事實(shí)，農民們已經(jīng)把“責任田”當作“私有財產(chǎn)”；另一方面，土地集體實(shí)際的所有權力受到國家的限制。村組織和農戶(hù)基本上只有土地所有權中的使用權，而實(shí)際上沒(méi)有租讓權、交易權和抵押權。集體所有土地的交易只能被強制征用給國家后進(jìn)行。
土地產(chǎn)權主體的模糊需要確定和重塑我國農村土地宏觀(guān)產(chǎn)權主體。而將重塑的主體確定為農戶(hù)后，經(jīng)濟績(jì)效可以大大提高，國家公權對私權的侵犯也可以得到遏制。
要實(shí)行農地私有，來(lái)自意識形態(tài)的制約和困難無(wú)疑是巨大的。然而無(wú)論是土地公有還是私有，都是一種政策工具，是為生產(chǎn)力的發(fā)展服務(wù)的，哪一種土地制度更有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于經(jīng)濟效率的提高，就可以采用。而且隨著(zhù)生產(chǎn)力的發(fā)展，土地制度也是隨之改變以適應生產(chǎn)力發(fā)展的要求。沒(méi)有哪種土地制度是永恒正確的，要看當時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。如果單純著(zhù)眼于政治邏輯，視土地公有制是有中國特色社會(huì )主義制度的基本標志而神圣可侵犯，則很容易滑入意識形態(tài)上“非公即私”的思維陷阱，而忽視現代社會(huì )中土地產(chǎn)權結構日趨復雜化、精致化的客觀(guān)事實(shí)。而且，資本主義國家中也有以土地公有為主的國家，如加拿大，澳大利亞等，而這些國家并沒(méi)有認為自己是社會(huì )主義國家。
3．考察的結論
作為強制性制度變遷的前提是并不囿于現行制度的約束，不然就屬于誘致性制度變遷了，也就不需要大量的學(xué)者費心推論農地私有化以影響政府決策，等待農民的制度創(chuàng )新即可。
隨著(zhù)農地私有的需求主體越來(lái)越多，需求主體的愿望越來(lái)越強，理論工作者鼓與呼也就越來(lái)越多，在此狀況下，即使是一種與當時(shí)制度格格不入的制度，需求主體也會(huì )在不同的時(shí)機和不同的場(chǎng)所表達自己對預期制度的愿望。中國憲法規定“農村土地歸集體所有”，現階段短時(shí)期內改變一個(gè)國家的根本大法是很難的，但中國的語(yǔ)言是豐富多彩的，況且尚有眾多優(yōu)秀的理論闡釋家，在中國巧妙的推行農地私有而不與社會(huì )主義制度沖突的可能性不小。
三、變革后農村的社會(huì )保障體系考察
1．考察的原因
農地制度的功能至少有兩個(gè)：激勵功能和保障功能。如果說(shuō)農地制度的效率表現在激勵功能的話(huà)，則其公平性表現在保障功能。在廣大的中國農村，幾乎還沒(méi)有一個(gè)有效的社會(huì )保障制度。而中國目前以均分土地為特征的平均主義農地制度在為農村人口提供社會(huì )保障方面，不失為對現金型社會(huì )保障的一種有效替代。這種農地制度以土地集體所有為法律基礎，以家庭土地占有和耕種為實(shí)現形式。在土地分配方面，它采取平均主義的原則，一個(gè)家庭所擁有的土地量隨其人口的增減而變化，以使全村每個(gè)人所擁有的土地量大體相等。一般認為，農地的社會(huì )保障功能是農地產(chǎn)權制度的制度績(jì)效不高的原因。也有人認為農地的社會(huì )保障功能能夠促進(jìn)經(jīng)濟效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展。盡管如此，農地的社會(huì )保障功能仍可能是影響農地產(chǎn)權效率的一個(gè)重要方面。
農地私有成功的前提是農地的自由流轉。如果當前推行農地私有改革，因農地的社會(huì )保障功能使農民的“戀土”情結很深，阻礙土地的流轉，農地制度改革在土地社會(huì )保障權的約束下可能會(huì )是“帶著(zhù)鐐銬跳舞”，不能完全發(fā)揮其激勵功能。所以要對農村的社會(huì )保障體系，和農地制度的社會(huì )保障功能進(jìn)行考察。
2．考察的過(guò)程
社會(huì )保障，是一個(gè)很重要的經(jīng)濟和社會(huì )問(wèn)題。社會(huì )保障的主要作用，是幫助人們降低生活和工作中可能遇到的風(fēng)險，保障社會(huì )成員的基本生活，增強他們的生活安全感。而社會(huì )保障制度是與市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的基本制度，它對維持社會(huì )安全、保證經(jīng)濟建設順利進(jìn)行具有十分重要的作用，是現代市場(chǎng)經(jīng)濟條件下不可缺少的動(dòng)力機制和福利機制。越是發(fā)達的市場(chǎng)經(jīng)濟國家，越是要有一個(gè)健全的社會(huì )保障體系。
對于9億農民來(lái)說(shuō)，接受和享有社會(huì )保障服務(wù)的好處，這是他們應該得到的權利。如果提供社會(huì )保障的全部義務(wù)都有被保障者自己承擔，國家和社會(huì )組織不承擔任何責任和義務(wù)，那根本就不是社會(huì )保障制度。
土地具有社會(huì )保障功能，并不意味著(zhù)農地制度理所應當得成為農村的社會(huì )保障制度。而現行的農村保障制度正是這樣一種情況：它假定政府、社區、企業(yè)等等并不向農民提供什么，而是由農民耕作自己的份地來(lái)給自己提供“保障”，“社會(huì )”要做的只是行使權力禁止農民自由處置份地、削減農民持有份地的年限、強制農民承擔“保障”自己的義務(wù)。由此造成長(cháng)期以來(lái)，我國農村社會(huì )保障始終處于中國社會(huì )保障體系的邊緣，農民游離于社會(huì )的保障網(wǎng)外，這種以城鄉屬性分層社會(huì )保障的做法既不合理，也不公平。
因此，建立農村社會(huì )保障體系的責任應該回歸政府，而不因農地具有社會(huì )保障功能而將農民禁錮于農地之上，結果堅持了現行犧牲效率的集體所有制，影響了農地私有化的進(jìn)程。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的不斷深入，農民也同樣面臨市場(chǎng)風(fēng)險和生活風(fēng)險，特別是非農化與城鎮化進(jìn)程以及人口轉變等使農民的社會(huì )保險風(fēng)險需求大大提高。因此，由政府來(lái)建設農村社會(huì )保障制度已成為一項十分迫切的任務(wù)。
3．考察的結論
要順利推行農地私有改革，只有整個(gè)社會(huì )保障體系完全建立起來(lái)，特別是與農村有關(guān)的社會(huì )保障制度建立起來(lái)。也就是說(shuō)，只有通過(guò)外部的力量，通過(guò)建立健全農村社會(huì )保障體系，才能將農地產(chǎn)權制度安排中的“福利性”置換出來(lái)，農地產(chǎn)權制度的改革才是成功的。
在分析農村社會(huì )保障制度的建立經(jīng)濟條件時(shí)，國內有學(xué)者通過(guò)比較和考察其它國家的情況來(lái)尋找具有共性的規律，有趣的是，按照基本相同的分析思路，學(xué)者們分別得出了“中國尚不具備建立統一的農村社會(huì )保障制度的經(jīng)濟條件”和“中國建立農村社會(huì )保障制度的經(jīng)濟條件基本成熟”兩種相反的結論。兩種結論不影響政府應該承擔農村社會(huì )保障體系建立的責任，但影響著(zhù)農地私有是否現實(shí)可行的結論。
至少可以肯定的說(shuō)，在經(jīng)濟發(fā)達的農村地區，建立農村社會(huì )保障體系的財力已經(jīng)具備，隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，集體所有的農地社保功能會(huì )漸漸淡化。只要根據中國目前經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢與財力，有計劃、有步驟、漸進(jìn)式地建立起逐步覆蓋全體農民的、具有國家出資參與的、適應城鄉流動(dòng)的農民社會(huì )養老保險制度，從農地的社會(huì )保障功能考察，農地私有化的方案具備可行性。
四、變革后剩余勞動(dòng)力的轉移——城市化的考察
1．考察的原因
由于聯(lián)產(chǎn)承包責任制的高效率，1978年來(lái)中國農村的剩余勞動(dòng)力問(wèn)題日益嚴重。據估算，中國現有約2.7億剩余勞動(dòng)力，占農村勞動(dòng)力的60%左右，這構成了中國的大量的隱性失業(yè)，而且隨著(zhù)農業(yè)生產(chǎn)力的提高，剩余勞動(dòng)力的人數一直會(huì )處于動(dòng)態(tài)變化過(guò)程。然而在現行的土地制度下，集體成員都理應擁有了一份土地，這就使農民都與土地有內在聯(lián)系而不致失業(yè)。這也是論者堅持集體所有制的理由之一。
而如果農地私有方案實(shí)現后，土地資源將按市場(chǎng)價(jià)格配置，土地自然會(huì )向愿意出價(jià)或付租最高的人集中。這是因為在市場(chǎng)經(jīng)濟下，出價(jià)或付租最高的人顯然是能最有效利用土地的人，不然他出不起這筆錢(qián)。所以在土地農戶(hù)所有的制度下，只有當相當一部分產(chǎn)出率不高的土地所有者愿意放棄土地并穩定地轉入非農產(chǎn)業(yè)，進(jìn)入城鎮工作和生活，土地才有可能順利流轉而實(shí)現利益最大化，農地私有的經(jīng)濟績(jì)效才能顯現。于是農村剩余勞動(dòng)力能否順利轉移，是農地私有現實(shí)可行性與否的最大挑戰。
城市與農村是一個(gè)系統，二者密切聯(lián)系。各國經(jīng)驗表明，農村剩余勞動(dòng)力向非農產(chǎn)業(yè)轉移主要通過(guò)是城市化。本部分行文即用于考察中國城市化進(jìn)程，來(lái)推斷農村剩余勞動(dòng)力轉移的過(guò)程，進(jìn)而得出農地私有的可行性。
2．考察的過(guò)程
要促進(jìn)中國的城市化進(jìn)程，讓農民進(jìn)入城市，需要一個(gè)龐大的支持系統，需要一定的經(jīng)濟環(huán)境和一系列條件。抽象掉城市化的宏觀(guān)層面（國民經(jīng)濟的總體發(fā)展）和微觀(guān)層面（如城市規劃、社區發(fā)展），及眾多的間接影響因素，從中觀(guān)發(fā)展的層次看，經(jīng)濟、制度、農村與農業(yè)、科技與人才、資源與環(huán)境以及城鎮發(fā)展就可以共同構成中國城市化的支持系統，缺一不可。從與城市化相互關(guān)系的角度看，經(jīng)濟支持系統與制度支持系統更為重要，它們構成中國城市化最直接、最關(guān)鍵的發(fā)展條件�？梢哉f(shuō)，一個(gè)國家的城市化進(jìn)程，在根本上受到兩個(gè)因素的制約，即工業(yè)化和制度。如果說(shuō)工業(yè)化是通過(guò)非農產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的集聚而促進(jìn)城市化的話(huà)，那么制度則是通過(guò)對各種經(jīng)濟社會(huì )運行規則的制定和執行來(lái)影響城市化的。
�。�1）工業(yè)化進(jìn)程。
工業(yè)化是城市化的基本動(dòng)力。在中國近半個(gè)世紀的發(fā)展中，由于選擇了特殊的工業(yè)化道路，導致了中國的工業(yè)化與城市化相脫節。更為嚴重的事，這些具有中國特色的工業(yè)化在中華大地仍然蓬蓬勃勃地推進(jìn)著(zhù)，它們將導致下一輪工業(yè)化與城市化的進(jìn)一步脫節。
中國的城市化滯后有其自身的經(jīng)濟根源，即工業(yè)化水平低和工業(yè)化弱質(zhì)。中國還有9億人口在農村，要加速中國的城市化進(jìn)程，首先需要重新考慮中國的工業(yè)化戰略，理性選擇21世紀中國的工業(yè)化道路，關(guān)鍵是在擴大工業(yè)化規模的同時(shí)提高工業(yè)化的質(zhì)量。
�。�2）制度安排。
城市化是企業(yè)與人口在空間上集聚的過(guò)程，因此，一切涉及經(jīng)濟要素和人口流動(dòng)與集聚的制度安排都影響著(zhù)城市化進(jìn)程。從大的制度類(lèi)型看，市場(chǎng)經(jīng)濟體制較之計劃經(jīng)濟體制更有利于城市化進(jìn)程。因為在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，市場(chǎng)根據自然準則和經(jīng)濟規律配置生產(chǎn)要素，各種經(jīng)濟要素和人口通過(guò)比較利益的選擇無(wú)障礙地在空間上自由流動(dòng)和聚散，進(jìn)行有效組合，促進(jìn)著(zhù)經(jīng)濟的規�；透呒壔�，也促進(jìn)著(zhù)城市化。
從中國當前的制度特征看，直接影響城市化的制度安排包括戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、土地制度、社會(huì )保障制度、行政管理制度、城鎮建設的投融資體制、市鎮設置的有關(guān)法律制度等。不少論者提出農地私有需要改革戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、社會(huì )保障制度等，歸根結底是促進(jìn)城市的發(fā)展，實(shí)現農民勞動(dòng)力的順利自由流轉。當前這些制度都帶有計劃經(jīng)濟的痕跡。因此，實(shí)現有利于城市化的制度安排，實(shí)際上就是要建立一個(gè)有效的市場(chǎng)機制，也就是要促使中國盡快地實(shí)現由計劃經(jīng)濟體制向市場(chǎng)經(jīng)濟體制的轉變。
�。�3）城市化與農地制度改革。
農地制度安排是推進(jìn)城市化的具體制度安排之一。城市化需要土地制度改革特別是農地制度改革，農地制度改革導致的農村剩余勞動(dòng)力需要城市化的吸收。
正如前文已述，農地對于農民來(lái)說(shuō)，是一種特殊的社會(huì )保障，而農村尚未建立完整的社會(huì )保障體系。于是盡管大量的農村人口進(jìn)入非農產(chǎn)業(yè)，甚至離開(kāi)農村進(jìn)入城市，只要他們的農村戶(hù)口沒(méi)有變動(dòng)，他們與土地的內在聯(lián)系并不會(huì )切斷，他們對社區土地所有權的要求也是理所當然的。在這種情況下，農民只能在有限的程度上參與到非農產(chǎn)業(yè)中去，城市化就無(wú)法深入進(jìn)行。另一方面，因農地具有社會(huì )保障功能，從而提高了農民抵御在其他產(chǎn)業(yè)失業(yè)的能力，以至于農民能夠進(jìn)城從事高風(fēng)險的職業(yè)，進(jìn)行跨區域的流動(dòng)。二者效應以誰(shuí)為大？實(shí)證研究表明，前者效應大于后者效應，因而現行農村土地制度對農民的束縛，是造成我國城市化水平遠遠低于工業(yè)化水平的一個(gè)重要原因。
在典型的市場(chǎng)經(jīng)濟下，所有權的主體是明確界定的，新增人口不會(huì )自動(dòng)獲得土地的所有權。獲得土地的根據也不在戶(hù)口或身份。這種土地所有制有助于城市化和工業(yè)化的進(jìn)程。無(wú)地耕種的農民除非比有地耕種的農民對土地的利用效率更高，他們一般無(wú)法替代或排擠有地耕種的農民，而是移向城市尋找非農就業(yè)機會(huì )。這就為工業(yè)提供大量低成本的勞動(dòng)，有力地促進(jìn)了工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，也減少了人口對土地的壓力。
但農地私有化改革和城市化的良性互動(dòng)機制，是要以城市化進(jìn)程推進(jìn)為前提的。如果工業(yè)化和其他制度安排促進(jìn)了城市化的發(fā)展，城市化進(jìn)程就為農地制度改革創(chuàng )造了良好的外部環(huán)境，而農地私有化又促進(jìn)了農地資源的自由流動(dòng)和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，會(huì )反過(guò)來(lái)促進(jìn)城市化的進(jìn)程，從而形成了二者的良性循環(huán)。
3．考察的結論
�。�1）農村剩余勞動(dòng)力的轉移不能瞬時(shí)解決，農地私有化方案面臨著(zhù)現實(shí)的挑戰。
1999年中國城市化水平是32％，與人均GDP水平同等的國家相比，我國城市化水平大為落后。城市化水平過(guò)低，增加了就業(yè)難度，減緩了農業(yè)勞動(dòng)力向非農產(chǎn)業(yè)轉移的進(jìn)程，制約了經(jīng)濟的發(fā)展。而城市化的順利推進(jìn)需要龐大的支持系統，是近期所不能解決的。盡管不少學(xué)者鼓吹以農地私有化推動(dòng)城市化，但他們可能忽略了工業(yè)化和其他制度安排對城市化的制約作用。中國工業(yè)化的難度和復雜程度是舉世無(wú)雙的，而其他制度安排也不是一蹴而就。
�。�2）從城市化角度看，農地私有化方案的實(shí)現在未來(lái)20-30年具有可能性。
城市化是一個(gè)浩浩蕩蕩的歷史過(guò)程，中國政*政策一直試圖為城市化建立經(jīng)濟支持和制度支持，2000年的“十五”城市化戰略規劃作為“十五”規劃的10項重點(diǎn)專(zhuān)項規劃的第一項，必將有力地促進(jìn)中國未來(lái)時(shí)期的城市化進(jìn)程。據葉裕民預測，如果中國的改革進(jìn)程得以比較順利的進(jìn)行，城市化速度不低于年增長(cháng)0.5個(gè)百分點(diǎn)的話(huà)，那么未來(lái)20-30年是中國實(shí)現農村社會(huì )向城市社會(huì )轉變的關(guān)鍵時(shí)期。也就是，從城市化吸收農村剩余勞動(dòng)力功能的必要前提看，實(shí)現農地私有制至少要在20年后。
第三節 結論
一、當前全面實(shí)現農地私有化的時(shí)機尚不成熟。
通過(guò)對農戶(hù)心態(tài)、意識約束、社保制度和城市化進(jìn)程四方面的考察，可知農村社會(huì )保障體系的缺乏和城市化進(jìn)程的滯后極大的約束了農地私有化的可行性，成為當前不能實(shí)現農地私有的最大障礙。要想破除障礙，重點(diǎn)是建立健全農村社會(huì )保障體系和全面推進(jìn)城市化進(jìn)程。加緊建立農村社會(huì )保障制度，而不是以農村土地已具有社會(huì )保障功能而拒絕將農民納入社會(huì )保障體系中。加快工業(yè)化發(fā)展，提高工業(yè)化的質(zhì)量，同時(shí)促使中國的戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、土地制度、社會(huì )保障制度、行政管理制度、城鎮建設的投融資體制、市鎮設置的有關(guān)法律制度盡快地實(shí)現由計劃經(jīng)濟體制向市場(chǎng)經(jīng)濟體制的轉變。這是縮短農地私有化時(shí)間的關(guān)鍵。
農戶(hù)心態(tài)的考察表明，農戶(hù)的農地私有化較成熟，隨著(zhù)私有產(chǎn)權的深入人心，農戶(hù)就會(huì )歡迎農戶(hù)私有的方案。在社會(huì )主義性質(zhì)的意識約束下，全面推行農地私有化需要借鑒當年“市場(chǎng)經(jīng)濟”的大討論經(jīng)驗，對農地私有進(jìn)行成功的理論闡釋。農地私有的實(shí)現正是需要眾多學(xué)者的鼓與呼。
二、在中國某一地區選點(diǎn)試驗，推行農地私有化。
為了降低制度改革的成本，減少制度變革的振蕩，推行強制性制度變遷的農地私有需要采取先試點(diǎn)、后推廣的方式，積累土地制度創(chuàng )新的經(jīng)驗和知識，修正改革試驗中制度創(chuàng )新設計的一些不可行和風(fēng)險較大的路徑。如果說(shuō)政府接受下一次的農地制度變遷將以強制性變遷方式推進(jìn)農地私有化這一觀(guān)點(diǎn)，則事先的局部地區選點(diǎn)試驗是必要的。
通過(guò)對農地私有化的時(shí)機考察得知，在中國全面推行私有化是不成熟的，但當前個(gè)別地區條件已成熟。這些地區的特征是：非土地收入為農戶(hù)的主要收入；農民具有較強的私有意識；城市化水平較高；農村社會(huì )保障體系健全。這些地區的農地私有化試驗，將會(huì )極大的推動(dòng)將來(lái)農地私有化的順利實(shí)行。
三、經(jīng)濟越發(fā)展，農地私有化的可行性越大。
隨著(zhù)各項相關(guān)制度安排的建立和經(jīng)濟的發(fā)展，農地和農民都能夠像其他要素自由流轉，到時(shí)農地私有化方案面臨的各種約束都將淡化，經(jīng)濟績(jì)效最高的私有產(chǎn)權的實(shí)現去日不久。
雖然說(shuō)強制性制度供給要有需求才能供給，但是并不等需求出現后再來(lái)安排，更不能需求出現很久后，遲遲不安排。等到需求出現后再安排時(shí)就會(huì )出現制度斷層，影響經(jīng)濟發(fā)展的速度，當然無(wú)法實(shí)現制度效率的最大化。因此，強制性制度供給也要適當超前，進(jìn)行前瞻性的、有需求的制度安排。本文根據理論和實(shí)踐，預測農地私有化的強制變遷將在20-30年內實(shí)現。
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