景區門(mén)票管理的調研報告
景區門(mén)票管理的調研報告
為了積極推進(jìn)旅游綜合改革，加強我市核心景區門(mén)票管理，有力促進(jìn)旅游發(fā)展方式轉變，確保旅游收入穩定增長(cháng)。9月中旬，市財政局、市旅游局、市物價(jià)局組成聯(lián)合調研組，前往xx、xx、xx三地（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三地”），對其景區門(mén)票體制及門(mén)票收入的管理等工作進(jìn)行了學(xué)習。一致認為，“三地”有很多經(jīng)驗值得我市借鑒，對我市的管理有很好地促進(jìn)作用�，F就三地的管理情況和如何搞好我市景區門(mén)票管理工作報告如下。
一、“三地”景區門(mén)票管理的基本概況
�。ㄒ唬叭亍本皡^管理模式
“三地”景區管理，主要存在兩種管理模式：一是政府管理模式，即政府絕對管理國有資源，掌控景區的開(kāi)發(fā)與利用，其代表是xx、xx；二是企業(yè)管理模式，即政府參股企業(yè)，對國有資源的管理保留控制權，景區運營(yíng)實(shí)行企業(yè)化管理，其代表是xx。
1、政府管理模式
在行政管理體制上，xx市政府對xx景區行使管理權，設立了正縣級xx管理委員會(huì )具體辦事機構，具體負責xx景區管理、經(jīng)營(yíng)與開(kāi)發(fā)等事務(wù)性的工作。xx市政府控制了景區所有的經(jīng)營(yíng)設施，對景區的保護與利用、整理與開(kāi)發(fā)都有決策權，對國有資源的有償使用擁有強勢管理權。景區內所有的經(jīng)營(yíng)設施，均由xx市政府建設，如景區的三條索道、門(mén)票站口及道路設施等。xx州政府對xx景區的管理，與xx基本相似，xx州政府設立了xx景區管理局，專(zhuān)門(mén)負責xx景區管理與開(kāi)發(fā)，負責景區資源經(jīng)營(yíng)、管理以及景區內的各項建設，直接管理景區門(mén)票及門(mén)票收入。
在財政管理體制上，xx市政府對xx管理委員會(huì )實(shí)行市級財政管理。景區門(mén)票收入和索道收入作為非稅收入，全額繳入xx市級財政金庫。對xx管理委員會(huì )經(jīng)營(yíng)、管理所需要的各項資金，實(shí)行定額補助，即市級財政以xx年為基數，結合當年的建設需要，給予安排。其景區門(mén)票收入大部分歸市級所有，以2012年為例，景區門(mén)票收入和索道收入的安排比例，經(jīng)推算，xx市對xx管委會(huì )的資金安排比例是6:4。根據規定，對新提價(jià)的門(mén)票價(jià)格所形成的收入，90%歸市級財政，10%歸xx管理委員會(huì )。xx州政府對xx實(shí)行預算管理，xx景區管理局嚴格執行年初預算，收支相抵后，結余部分全額上繳xx州財政局。
在門(mén)票管理體制上。xx門(mén)票的印制、保管、發(fā)放由xx管理委員會(huì )負責；xx門(mén)票的印制、保管、發(fā)放均由xx管理局負責。
2、企業(yè)管理模式
在行政管理體制上，xx市政府對xx景區的管理通過(guò)股份制企業(yè)的管理模式來(lái)實(shí)現，xx市政府占有51%的股份。
在財政管理體制上，xx景區屬公司化運作，整個(gè)景區是一個(gè)上市企業(yè)，景區按國家規定上繳稅費，政府按照所持股份比例享有景區營(yíng)運利潤。
在門(mén)票管理體制上，xx景區門(mén)票的印制、保管、發(fā)放由xx旅游發(fā)展股份公司負責。
�。ǘ叭亍睂﹂T(mén)票免票、門(mén)票優(yōu)惠的管理情況
“三地”景區都有門(mén)票免票及門(mén)票優(yōu)惠，但各不盡同。
1、“三地”門(mén)票免票管理
xx市政府對景區門(mén)票免票的管理，實(shí)行先登記，后結算。市直單位沒(méi)有接待免票，“四大家”全年接待免票實(shí)行年度控制，每年不超過(guò)3萬(wàn)張。凡工作接待，必須在xx管理委員會(huì )辦理進(jìn)山登記手續，年底統一結算。對于特殊情況(如救災、搶險等)須進(jìn)山的由綠色通道放行。由于口子少，管理措施得力，每年xx風(fēng)景區免票較少。
xx州政府對進(jìn)入xx景區的免票管理，實(shí)行按購票總人數定額控制，即按年度購票總人數的1%定額控制，超過(guò)定額控制指標的，由xx景區管理局自行負責。由于事關(guān)切身利益，每年xx風(fēng)景區免票也非常少。
xx市政府對xx景區的管理，是股份制模式。xx旅游發(fā)展股份公司規定，除政策性規定外沒(méi)有免票，一律購票進(jìn)入景區。
2、“三地”門(mén)票優(yōu)惠政策
xx門(mén)票（125元/張）優(yōu)惠政策。對學(xué)生、60歲以上老年人憑
證享受旺季60元/人、淡季50元/人的優(yōu)惠；對現役軍人、革命傷殘軍人、軍隊離退休干部、殘疾人、兒童（1.2米以下）、70歲以上老年人憑有效證件實(shí)行免票進(jìn)山；對教師、省部級以上勞模、英模、道德模范享受門(mén)票優(yōu)惠，旺季每人100元，淡季每人80元；特殊日期（每年農歷正月初二、三月三、九月九）對60歲以上老年人免票進(jìn)山。
xx門(mén)票（3-11月份220元/張、淡季80元/張、不含環(huán)保車(chē)90元/人）優(yōu)惠政策。身高在1.30米以下兒童免門(mén)票和車(chē)票，革命傷殘軍人、70歲以上老年人、離休干部憑有效證件免購門(mén)票，另購車(chē)票�，F役軍人、殘疾人、60-69歲老年人及在校學(xué)生，憑有效證件可購買(mǎi)優(yōu)惠門(mén)票（旺季大約優(yōu)惠50元，門(mén)票價(jià)格為170元，淡季優(yōu)惠10元，門(mén)票價(jià)格為70元）。觀(guān)光車(chē)票沒(méi)有優(yōu)惠，無(wú)論淡季旺季均需要購買(mǎi)全票。
xx門(mén)票（230/張）優(yōu)惠政策。對當年考取大學(xué)的學(xué)生實(shí)行優(yōu)惠，憑全日制大學(xué)錄取通知書(shū)原件和本人有效身份證原件，門(mén)票執行每張60元的優(yōu)惠政策（執行時(shí)間7月1日-8月31日）；對特殊群體的優(yōu)惠，學(xué)生（全日制本科及以下學(xué)校）、現役軍人、軍隊退離休干部、未成年人、全國道德模范、英雄模范和省部級以上勞動(dòng)模范，憑相關(guān)證件門(mén)票按旺季價(jià)格享受半價(jià)優(yōu)惠，即115元/張；60歲以上的老年人憑本人有效居民身份證件，門(mén)票按旺季價(jià)格享受半價(jià)優(yōu)惠，即115元/張，殘疾人憑《中華人民共和國殘疾人證》門(mén)票按旺季價(jià)格享受半價(jià)優(yōu)惠，即115元/張，持有國家殘聯(lián)頒發(fā)的一至四等殘疾證的殘疾人士可享受免票待遇。淡季優(yōu)惠幅度15%-40%。
�。ㄈ叭亍�、xx景區購票人數、收入情況
表一：景區XX-2012年購票人數、收入數單位：萬(wàn)人、萬(wàn)元
�。ㄋ模⿲Α叭亍惫芾砟Ｊ�、經(jīng)驗比較和利弊分析。
1、從管理模式上，我們認為，政府管理模式較好。其優(yōu)勢在對景區的保護與利用有強硬的管理權，既能對景區的管理有決策權和調控權，又能夠很好地貫徹國家、省有關(guān)方針政策和按照政府的意圖對景區實(shí)施管理，更能運用景區資源爭取國家、省的大力支持。同時(shí)，政府對景區的收入可統籌兼顧，集中財力辦大事，如xx、xx的管理經(jīng)驗充分證明了這一點(diǎn)。企業(yè)化管理體制，如xx的企業(yè)管理，表面上實(shí)現了利益的最大化，但因其體制問(wèn)題，政府不能在景區開(kāi)發(fā)建設、管理等方面全面掌控，景區資源得不到科學(xué)的運用，景區的收入政府難以統籌兼顧，政府對景區管理的意圖得不到充分地體現。
2、從財政體制上分析，預算管理是景區門(mén)票管理很實(shí)用的管理手段�！叭亍闭衳x、xx實(shí)行嚴格的財政預算管理，特別是xx市政府將門(mén)票收入納入市財政統一管理，體制明、關(guān)系順、效益高。而xx市因企業(yè)管理模式，不能實(shí)行財政預算管理。兩者比較，實(shí)行政府模式下的預算管理更能體現政府的管理意圖，增強政府的調控能力，經(jīng)濟和社會(huì )效益可以得到同時(shí)提高，運行效率也能得到大幅度的提升。而企業(yè)管理模式，只是經(jīng)濟效益單方面的提高。
3、從政策制定上分析，政府管理模式下，政策的制定能充分體現政府意圖。如對現役軍人、革命傷殘軍人、軍隊離退休干部、殘疾人、兒童（1.2米以下）、70歲以上老年人的優(yōu)惠政策，xx和xx于這一群體的政策就不一樣，xx實(shí)行免票進(jìn)山，而xx只實(shí)行優(yōu)惠票。前者失去了經(jīng)濟效益而實(shí)現了社會(huì )效益，后者失去了社會(huì )效益而實(shí)現了經(jīng)濟效益。
另外，從免票、門(mén)票優(yōu)惠政策上比較，“三地”政府從免票對象、優(yōu)惠幅度上，都是從緊控制，但相比之下，免票、門(mén)票優(yōu)惠政策按從緊排列，分別是：xx、xx、xx。
二、“三地”景區門(mén)票管理的基本特點(diǎn)
1、政府的重視、完善的體制是搞好景區門(mén)票管理的前提�！叭亍闭畬皡^資源的保護與利用都高度重視，把景區資源性有償使用收入作為重要的生財途徑，在制定本級政府發(fā)展規劃中，將景區資源的保護與利用列入了政府的重要議事日程。以景區旅游資源的充分運用，作為經(jīng)濟增長(cháng)的切入點(diǎn)，通過(guò)資源性有償使用獲得更多的門(mén)票收入，增加地方政府財力。特別是“三地”都有一個(gè)完善的體制，一是在管理模式上，xx市政府強化市級政府管理，對景區的保護與利用、整理與開(kāi)發(fā)都有決策權，對國有資源的有償使用有強勢的管理權。在財政管理體制上，實(shí)行財政預算管理。嚴格景區門(mén)票收入的收支管理，確保景區的基礎設施建設和旅游大環(huán)境的建設，充分發(fā)揮了資金的使用效益。xx市政府對xx景區的管理采取股份制模式，實(shí)現收入最大化。二是完善的預算體制。xx、xx對門(mén)票收入都進(jìn)行了科學(xué)的預算，其收入均實(shí)行兩級分成，操作便捷，運行高效。三是權、責明晰，利益分明。xx市政府、xx州政府對于授權管理景區的xx管委會(huì )和xx管理局，明確了職能、細化責任，如xx管委會(huì )只負責xx景區內的管理、建設、經(jīng)營(yíng)、維護，重大的決策由xx市政府決定，xx管委會(huì )具體執行，門(mén)票收入由市財政統一安排，不存在兩級的利益紛爭。我市屬政府管理模式，其管理機構與xx、xx基本一致，但存在多家管理、利益多家分享、體制不順、預算失控、權責不明等問(wèn)題，這就要求我市需在完善景區管理體制上下功夫。
2、制度健全，嚴格管理是搞好景區門(mén)票管理工作的關(guān)鍵。首先，“三地”都有比較健全的門(mén)票管理制度，有嚴格的管理措施。xx、xx、xx對免票、獎勵票、優(yōu)惠票、直放的管理都是嚴格按照制度執行的。從幾個(gè)景區門(mén)票管理來(lái)分析，xx市對接待免票，實(shí)行先登記，后結算。xx管理局每年按總購票人數的1%控制免票、獎勵票、優(yōu)惠票。xx旅游發(fā)展股份有限公司有嚴格的優(yōu)惠政策，從嚴控制免票直放。而我市的門(mén)票免票管理，以2012年為例，我市2012年未購票人數370105人，主要構成是：市免20123人、區免7186人、張管處免6161人、獎勵免112534人、直放224131人（包括學(xué)生126216人、現役軍人16057人、70歲以上老人30845人、殘疾人5278人、記者8711人、其他簽批、市民等直放37024人），未購票人數占進(jìn)山總人數18.13%。而同期xx、xx、xx不購票進(jìn)山人數分別只占總人數的1.32%、1%、1%。從景區門(mén)票收入分析，2012年，xx比xx少0.4億元，比xx少1.53億元。其原因是，除進(jìn)山總人數比“三地”少以外，我市的免票、獎勵票、優(yōu)惠票、直放人數相對較多，未購票金額高達9065萬(wàn)元（含獎勵票）。其次，“三地”嚴格控制景區經(jīng)營(yíng)成本，門(mén)票印制成本低廉。從門(mén)票印制成本上，xx、xx、xx對門(mén)票成本控制很?chē)�。�?00萬(wàn)人計算，xx、xx、xx比我市節約門(mén)票成本分別是：585萬(wàn)元、607萬(wàn)元、497萬(wàn)元。也就是說(shuō)，按100萬(wàn)人計算，xx、xx、xx比我市增加門(mén)票收入585萬(wàn)元、607萬(wàn)元、497萬(wàn)元。第三，“三地”嚴格控制了促銷(xiāo)成本�！叭亍闭畬β糜未黉N(xiāo)經(jīng)費，實(shí)行了嚴格的預算，年初預算一步到位，如xx市政府每年預算600萬(wàn)元，中途不開(kāi)其他口子，正因為xx、xx、xx政府對門(mén)票及門(mén)票收入管理工作的高度重視、嚴格政策，使其旅游從形式到內容上，達到了“人旺財旺”的目的。相對而言，我市核心景區的門(mén)票管理相對松散、文件執行不嚴，致使門(mén)票收入流失嚴重。
3、嚴格預算，理順關(guān)系，強化職責是搞好門(mén)票管理工作有力措施�！叭亍睂τ陂T(mén)票收入的預算，已經(jīng)作為一項經(jīng)常性工作來(lái)抓。以xx市為例，多年來(lái)景區的門(mén)票收入全額上繳市財政金庫，門(mén)票收入歸市、區兩級所有。xx市政府對xx一年的管理、建設、維護都有詳細的預算，市財政按年初預算撥付，xx管理委員會(huì )按照預算執行�！叭亍睂皡^及門(mén)票管理權責劃分清楚，收入分配簡(jiǎn)單明晰。目前，從我市情況來(lái)看，不僅管理層次多，收支沒(méi)有預算約束，門(mén)票收入分流也相對復雜。一張門(mén)票價(jià)格245元，參與收入分流的單位有省級、市級、武陵源區、張管處、環(huán)保車(chē)公司五個(gè)單位，分別占3.26%、22.45%、24.23%、25.57%、24.49%。景區的門(mén)票收入雖然實(shí)行了“當日分流、月底結算”，運行良好，但是目前實(shí)行或準備實(shí)行的“一城通”、獎勵票提娶pos支付費用等，都要從當日收入中零星支付，沒(méi)有預算控制，且操作復雜，相互脫節。更重要的是，由于多家享受分成，利益均等，直接管理景區的武陵源、張管處的積極受到損傷，在一張門(mén)票收入中，武陵源、張管處只占24.23%、25.57%，對于因免票、偷逃票、直放和不合理的政策減少的部分收入，武陵源、張管處不會(huì )引起足夠重視，總認為自己的損失只是其中一少部分，管理上不出狠招，不積極去堵塞收入流失的漏洞。因此，建立完善的行政管理體制、科學(xué)的門(mén)票收入分配秩序、嚴格的預算管理制度，是我市門(mén)票管理工作的當務(wù)之急。
三、我市加強景區門(mén)票管理的對策
�。ㄒ唬┦窃诂F有體制上進(jìn)一步完善
1、強化政府管理職能，加大景區門(mén)票及門(mén)票收入管理的力度。加強核心景區門(mén)票管理，對籌集更多的城市建設資金、增加市區兩級財政收入都有著(zhù)明顯的現實(shí)意義。特別是對我市工業(yè)基礎薄弱、財政收入增長(cháng)點(diǎn)不多、城市建設資金嚴重不足的客觀(guān)現實(shí)來(lái)說(shuō)，顯得尤為重要。因此，一是要加強對景區的管理力度，理順市、區、處的關(guān)系。二是要建立完善各項管理制度，在景區管理上，形成進(jìn)入從嚴、稽查從緊、責任分明、利益明晰、實(shí)行賞罰、應收盡收的管理格局。
2、從嚴出臺優(yōu)惠獎勵政策。不可否認，適當的優(yōu)惠獎勵政策會(huì )短期拉動(dòng)旅游市場(chǎng)，贏(yíng)得暫時(shí)“繁榮”，但同時(shí)也透支了未來(lái)市場(chǎng)，客觀(guān)上造成了收入流失。我們認為，不能過(guò)多的利用門(mén)票“杠桿”來(lái)撬動(dòng)旅游市場(chǎng)，要清醒地看到，我市核心景區的門(mén)票價(jià)格（表二）相對其他景區來(lái)說(shuō)不是很高，在旅游費用中所占份額也不是很大。因此，在考慮啟動(dòng)市場(chǎng)的同時(shí)，更要考慮“人旺財旺”的實(shí)際，不可過(guò)多地出臺優(yōu)惠獎勵政策，確保收入的增長(cháng)，增強政府的調控能力。
3、嚴格門(mén)票管理，規范免票直放。第一、對我市的接待用票，要從嚴控制。從每年接待票40000張壓縮到30000張以?xún)�，并由市區兩級政府掌握使用，不再分配到市直單位和張管處。嚴格接待票使用制度，對以前年度的使用情況進(jìn)一步清理。按市政府XX年第20次常務(wù)會(huì )決定，逐步取消免票。第二、非特殊情況不再簽批直放，對簽批直放的，進(jìn)行公示，接受社會(huì )各界的監督。第三、實(shí)行嚴格的登記制度和結算制度。
4、節約成本，壓縮支出。要對現有的門(mén)票成本、ic卡、“一城通”過(guò)高的問(wèn)題進(jìn)行整改，2012年可采取公開(kāi)招標、競標等方式來(lái)控制門(mén)票印制成本。
�。ǘ┦窃诰皡^的管理體制上改革
1、實(shí)行行政體制的改革。解決景區的管理體制問(wèn)題，就是要解決景區的管理權、經(jīng)營(yíng)權問(wèn)題，我們認為景區管理主體應為市政府，可委托給武陵源區政府或張管處經(jīng)營(yíng)，實(shí)現管理權與經(jīng)營(yíng)權相分離，解決目前區、處共管體制中存在的責任不明、分工不細、管理脫節等問(wèn)題。
2、實(shí)行財政體制改革。即景區門(mén)票收入全額上繳市財政，實(shí)行財政預算。對武陵源區政府以門(mén)票收入近三年平均分成額確定為市對區的補助基數；對張管處實(shí)行部門(mén)預算，景區的專(zhuān)項支出另行安排；對其他應享受分成的單位，由市財政按規定統一撥付。通過(guò)完善財政體制，以解決目前約束失力、成本失控、預算失嚴等問(wèn)題，充分發(fā)揮門(mén)票的收入使用效益，增加政府的宏觀(guān)調控能力。
3、實(shí)行科學(xué)績(jì)效考核。制定科學(xué)的績(jì)效考核評價(jià)體系，通過(guò)對景區門(mén)票管理的績(jì)效考核，獎優(yōu)罰劣，最xx度上調動(dòng)各方積極性。
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