準公益性水利工程的特性分析研究論文
長(cháng)期以來(lái)，我國在水利工程管理方面積淀了一些深層次矛盾和問(wèn)題，問(wèn)題存在的根本原因涉及多個(gè)方面，但是水利工程管理體制問(wèn)題是重要原因，具體表現在經(jīng)營(yíng)性與公益性水利工程資產(chǎn)界定不清，投資主體不明，管理體制不順等方面。其中，又以準公益性水利工程管理問(wèn)題最為突出。因此，需要改革準公益性水利工程建設管理體制，使其走向良性發(fā)展的道路。筆者從水利資產(chǎn)特性、水利工程特性以及水利工程產(chǎn)品服務(wù)）特性三個(gè)方面著(zhù)手，對準公益性水利工程的特性進(jìn)行分析與研究。
一、水利資產(chǎn)特性分析
水利資產(chǎn)是指采取多種人工措施，在對水資源進(jìn)行控制、調節、治理、開(kāi)發(fā)、管理和保護過(guò)程中建成的、能滿(mǎn)足人類(lèi)生產(chǎn)生活需要的水利設施所形成的資產(chǎn)。由于投資規模、建設周期、受益面的不同，水利資產(chǎn)表現出層次性和多樣化的特點(diǎn)。根據受益特性不同，我們可以把水利資產(chǎn)分為公益性水利資產(chǎn)、非公益性水利資產(chǎn)、準公益性水利資產(chǎn)三大類(lèi)別。其中，準公益性水利資產(chǎn)是指介于非公益性與公益性之間的水利資產(chǎn)，兼有兩類(lèi)資產(chǎn)的屬性�，F實(shí)中，常常是指那些能為其產(chǎn)權所有者帶來(lái)直接經(jīng)濟效益又能同時(shí)為眾多人提供無(wú)償服務(wù)的水利資產(chǎn)。準公益性水利資產(chǎn)具有以下特性：
1.產(chǎn)權的可分性和競爭性
準公益性水利資產(chǎn)的產(chǎn)權可以在投資者間分散享有或由投資集團、組織獨立享有，具有排他性。但由于這種資產(chǎn)具有明顯而直接的經(jīng)濟效益，能為產(chǎn)權擁有者帶來(lái)經(jīng)濟利益，社會(huì )資金也會(huì )有一部分自主參與利益及產(chǎn)權的競爭，從而使得準公益性水利資產(chǎn)的產(chǎn)權具有可變性、分享性和競爭性，也就促使準公益性水利資產(chǎn)的產(chǎn)權制度不斷重組、改革與變遷，這正是準公益性水利資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的理論依據所在。
2.效益享受的排他性
準公益性水利資產(chǎn)的效益可以通過(guò)產(chǎn)權成本對他人收費或者產(chǎn)權所有的形式把某些不付款者排除在外。與公益性水利資產(chǎn)不同的是，準公益性水利資產(chǎn)還具有廣泛的外在效益和利益，而這種效益一般是指社會(huì )效益和生態(tài)效益，類(lèi)似于公益性水利資產(chǎn)的外在利益廣泛的屬性，因而稱(chēng)之為準公益性水利資產(chǎn)。
3.消費的公共性或準公共性與效益的間接性
準公益性水利工程作為水利資產(chǎn)，所創(chuàng )造的產(chǎn)品或服務(wù)是整個(gè)國民經(jīng)濟各部門(mén)經(jīng)濟活動(dòng)的共同需要，具有聯(lián)合消費、共同受益的特征。水利資產(chǎn)消費或服務(wù)的公共性或準公共性，帶來(lái)了經(jīng)濟效益的間接性。
4.準公益性水利工程建設投資特性
準公益性水利工程作為各種水利產(chǎn)品的提供者，其需要的一次資金投放量大，且建設和回報周期長(cháng)；作為基本公共基礎設施的準公益性水利工程建設能夠通過(guò)乘數效應擴大內需，推動(dòng)！DP的增長(cháng)；通過(guò)準公益性水利工程設施投資，發(fā)揮結構效應，能緩解國
民經(jīng)濟‘瓶頸”制約，有效地遏制了經(jīng)濟增長(cháng)中的負效應；準公益性水利工程投資產(chǎn)生的外部附加效應會(huì )涉及到各地區、各部門(mén)、各企業(yè)以及團體和個(gè)人之間的利益關(guān)系；在整個(gè)國民經(jīng)濟體系中，準公益性水利資產(chǎn)處于生產(chǎn)流程的上游”這構成了準公益性水利工程基礎性特征的核心特征。
二、工程特性分析
水的流動(dòng)性以及水利作為關(guān)系到國計民生的基礎命脈賦予了準公益性水利工程廣泛的內涵和特殊性質(zhì)：兼顧經(jīng)濟效益和社會(huì )效益，涉及多種功能，具有生產(chǎn)的多維性，是多種目標和用途的混合。分析準公益性水利工程的工程特性，要先界定水利工程公益性服務(wù)的邊界。
1.水利工程公益性服務(wù)的邊界界定
水利工程公益性服務(wù)的邊界應按其行為功能從如下四個(gè)方面來(lái)確定：提供公共服務(wù)，滿(mǎn)足公眾需求；不具有消費排他性和收益獨享性；無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)提供交易；無(wú)法使用市場(chǎng)供求關(guān)系的因素影響價(jià)格或收費標準）。水利工程不是為單一功能而建設，而是綜合考慮多個(gè)除害興利目標。人們在社會(huì )經(jīng)濟生活中往往是通過(guò)其行為能不能直接計算增加值和國民生產(chǎn)總值來(lái)區分其公益性行為和經(jīng)營(yíng)性行為的。水利工程功能作用及產(chǎn)業(yè)類(lèi)屬見(jiàn)圖1。
根據英國經(jīng)濟學(xué)家、新西蘭澳塔哥大學(xué)教授阿?費希爾的安全與進(jìn)步的沖突》一書(shū)中產(chǎn)業(yè)分類(lèi)理論，以及1987年國家統計局產(chǎn)業(yè)分類(lèi)，可以將第三產(chǎn)業(yè)分為：流通部門(mén)，為生產(chǎn)和生活服務(wù)的部門(mén)，為提高科學(xué)文化水平和居民素質(zhì)服務(wù)的部門(mén)，為社會(huì )公共需要服務(wù)的部門(mén)�？梢钥闯鰧俚诙�、第三產(chǎn)業(yè)第二類(lèi)的興利功能從理論上說(shuō)是可以直接計算增加值和國民經(jīng)濟總值的，系經(jīng)營(yíng)性行為，是可以列為競爭性產(chǎn)業(yè)范疇的；而屬第三產(chǎn)業(yè)第四類(lèi)的除害功能受政府行為制約，為公益性行為，無(wú)法直接計算增加值和國民經(jīng)濟總值，只能客觀(guān)地去計算受益范圍內的公共減災效益。
但由于水利工程功能的綜合性和國家農業(yè)政策的制約，一些第一產(chǎn)業(yè)或第二產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)性行為被復式化，水利工程供水和水電無(wú)法按市場(chǎng)經(jīng)濟法則運行。一些原本可以視為經(jīng)營(yíng)性的行為功能也只能納入公益性行為功能中，這使得對水利工程功能行為的界定變得復雜起來(lái)。
2.準公益性水利工程性質(zhì)界定——準公共產(chǎn)品
準公益性水利工程是以社會(huì )服務(wù)或管理功能為主，兼有經(jīng)濟效益或經(jīng)濟功能，同時(shí)又兼有社會(huì )效益的水利工程，如以防洪、灌溉為主兼有發(fā)電等經(jīng)濟功能的水利工程。通過(guò)以上對準公益性水利資產(chǎn)的分析，從社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)主體對準公益性水利工程設施的消費行為來(lái)看，按其使用或受益的排他性和非獨占性的度”準公益性水利工程是一種準公共產(chǎn)品，是社會(huì )公益性和商品經(jīng)濟性相結合的產(chǎn)物。其理由如下：
準公益性水利工程所提供的服務(wù)并不完全是純公共性的，不應像國防那樣完全免費、平等地向全體國民提供，如其提供的電力，由于電網(wǎng)建設或發(fā)電量有限不能同時(shí)向數個(gè)用戶(hù)提供服務(wù)。
社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)主體對準公益性水利工程某些產(chǎn)品的消費雖然具有非獨占性和非排他性，構成其公共服務(wù)的某些特征，但是這些特征只在一定限度內時(shí)間、地區才有效，當需求超過(guò)一定程度時(shí)，會(huì )對水利工程、甚至水資源產(chǎn)生破壞性影響，使其喪失可持續發(fā)展的能力。
準公益性水利工程的供給產(chǎn)生巨大的外部效益，體現了其公共產(chǎn)品性質(zhì)的另一面。但在經(jīng)濟體制轉變過(guò)程中，特別是在我國準公益性水利建設資金嚴重短缺的困境中，本著(zhù)受益者共同負擔的原則，外部效益內部化的要求越來(lái)越強烈，價(jià)格介入信號由無(wú)到有，由弱變強，一些準公益性水利工程的建設正逐步走向市場(chǎng)化。
準公益性水利工程既提供公益性產(chǎn)品，又提供盈利性的私人產(chǎn)品，反映在建設和運營(yíng)上也同樣具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩方面的特征。因此必須理順投資體制，融通資金渠道，尋求既體現水利工程的盈利性，又實(shí)現社會(huì )公益性的結合點(diǎn)——即區分政府和企業(yè)行為，在水利主管部門(mén)與生產(chǎn)要素投入者之間引入市場(chǎng)競爭機制，在準公益性水利工程建設參與者實(shí)現公共利益服務(wù)的同時(shí)，尊重其作為一個(gè)獨立的經(jīng)濟活動(dòng)主體按照市場(chǎng)經(jīng)濟規律從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權利。
三、產(chǎn)品服務(wù)）特性分析
從水利工程產(chǎn)品服務(wù)的角度對準公益性水利工程進(jìn)行分析，可以得出準公益性水利工程具有多重目標、雙重運行機制、開(kāi)發(fā)的統一性和先前性、關(guān)聯(lián)性、參與消費過(guò)程、自然壟斷性和不可移動(dòng)性、稀缺性和價(jià)格剛性的特性。
1.多重目標
準公益性水利工程不能僅以盈利性為建設、經(jīng)營(yíng)目的，而是必須承擔多層目標，主要有公益性目標、扶貧目標和盈利性目標：如洪澇災害、干旱缺水、水生態(tài)惡化會(huì )直接影響到國家的經(jīng)濟建設和社會(huì )進(jìn)步，因此，準公益性水利工程必須承擔起防洪、排澇、水土保持和生態(tài)環(huán)境保護等社會(huì )公益性功能；在某些地區，準公益性水利工程對生產(chǎn)具有基礎作用，它必須承擔起扶貧功能，向落后地區提供廉價(jià)的水利產(chǎn)品和電力，以促進(jìn)相關(guān)地區的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展。當然，這并不意味著(zhù)工程管理者直接承擔此種扶貧任務(wù)；準公益性水利工程衍生出許多私人產(chǎn)品，如電力、水產(chǎn)養殖、旅游等，可以直接為企業(yè)贏(yíng)利。
2.雙重運行機制
準公益性水利工程產(chǎn)品的混合性和目標的多重性，決定了其運行機制必然是多樣化的，既有市場(chǎng)機制，又存在行政管理機制：準公益性水利工程中的私人產(chǎn)品部分應盡量通過(guò)市場(chǎng)競爭機制實(shí)現資源利用、生產(chǎn)和服務(wù)的最優(yōu)配置，以滿(mǎn)足社會(huì )及個(gè)體需求并實(shí)現贏(yíng)利性目標；而公共產(chǎn)品和扶貧產(chǎn)品的`生產(chǎn)和使用應當由政府通過(guò)行政手段直接管理，以保障社會(huì )公共利益和扶貧目標的實(shí)現。而不應要求企業(yè)以贏(yíng)利性產(chǎn)品的贏(yíng)利對公益性產(chǎn)品的生產(chǎn)進(jìn)行補貼。
市場(chǎng)機制應當在準公益性水利工程建設中發(fā)揮資源配置的基礎性作用，同時(shí)加快價(jià)格體制和產(chǎn)權制度的改革。在市場(chǎng)供給嚴重不足的情況下，社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展對準公益性水利工程巨大的需求，客觀(guān)上要求政府介入準公益性水利工程的配置與供給。因此，政府介入準公益性水利工程的供給是由準公益性水利工程的經(jīng)濟特性決定的。
3.開(kāi)發(fā)的統一性和先行性
開(kāi)發(fā)的統一性是指準公益性水利工程作為基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)，其開(kāi)發(fā)的規模和速度必須與其他基礎設施部門(mén)如能源、交通、通信等的開(kāi)發(fā)同步，保持基礎設施產(chǎn)業(yè)各部門(mén)各系統之間的統一與協(xié)調發(fā)展。
準公益性水利工程的先行性體現在四個(gè)方面：一是建設的超前性，應把短期資源分配與長(cháng)遠戰略結合起來(lái)；二是其自身作為產(chǎn)品的同時(shí)又為其他生產(chǎn)部門(mén)提供賴(lài)以生產(chǎn)的基礎性產(chǎn)品和服務(wù)；三是所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是其他部門(mén)生產(chǎn)和再生產(chǎn)必需的投入品；四是產(chǎn)品價(jià)格構成了其他部門(mén)產(chǎn)品或服務(wù)成本的組成部分，具有一定的‘牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效應。
4.關(guān)聯(lián)性和參與消費過(guò)程
由于準公益性水利工程的先行性使其具備了上游”產(chǎn)品的屬性。準公益性水利工程所提供的產(chǎn)品、服務(wù)以及價(jià)格的變化必然會(huì )對其他部門(mén)造成關(guān)聯(lián)影響，產(chǎn)生連鎖反應。它的多種功能以及水的流動(dòng)性使得其成為多項基礎設施的載體，為各資源在區域間實(shí)現全社會(huì )范圍內的優(yōu)化配置提供了有力保障。投資準公益性水利工程，通過(guò)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)可促進(jìn)機械、建材等直接生產(chǎn)部門(mén)的發(fā)展，國民經(jīng)濟發(fā)展速度就有可能加快。準公益性水利工程不僅執行生產(chǎn)職能，而且還進(jìn)入消費過(guò)程。例如準公益性水利工程中的航運在生產(chǎn)領(lǐng)域中的效果是商品場(chǎng)所的變更和位移，但對于旅游者而言則進(jìn)入了消費過(guò)程。
5.自然壟斷性和不可移動(dòng)性
準公益性水利工程的性質(zhì)特點(diǎn)決定工程建設一次資金投放量大，工程建設和回報周期長(cháng)，建設過(guò)程中所涉及的各種水利、建筑技術(shù)專(zhuān)業(yè)性強、科技含量高，不是非專(zhuān)業(yè)性企業(yè)可以隨意介入的，行業(yè)壁壘較高。由于準公益性水利工程的自然壟斷性和專(zhuān)業(yè)技術(shù)特征，固定成本有較大的沉淀性，其生產(chǎn)部門(mén)在產(chǎn)品結構和行業(yè)結構上難以較快地轉變，具有場(chǎng)所固定性，客觀(guān)上不能實(shí)現物質(zhì)資本的轉產(chǎn)與流動(dòng)，既不能進(jìn)口、出口’也不能在地區之間調劑余缺，其服務(wù)價(jià)格在不同程度上受到政府的控制。
6.稀缺性
作為戰略性的經(jīng)濟資源，水資源是稀缺的資源，而洪澇災害、干旱缺水、水生態(tài)惡化直接影響到國家的經(jīng)濟建設和社會(huì )進(jìn)步。即使準公益性水利工程所衍生的其他產(chǎn)品目前也不能完全滿(mǎn)足經(jīng)濟發(fā)展的需要，并且由于水利工程建設涉及大量的資金、技術(shù)問(wèn)題以及我國國情的限制，任何一個(gè)準公益性水利工程的供給和承受能力都很有限，水利工程建設是不可能完全解決上述問(wèn)題的。水利產(chǎn)品的稀缺性仍將繼續存在。
7.價(jià)格剛性
準公益性水利工程所提供的水利產(chǎn)品中有一部分是作為一種生產(chǎn)和生活必需品，受價(jià)格影響的彈性較小，需求量不會(huì )因為價(jià)格變動(dòng)而發(fā)生顯著(zhù)變化，如工業(yè)用水、灌溉用水、生活用水等。部分水利產(chǎn)品又是一種技術(shù)產(chǎn)品，成本相對固定，在價(jià)格上就表現為一定程度的剛性。另外，在農業(yè)用水方面，尤其在一些貧困地區，水利工程的扶貧作用使得在水產(chǎn)品的價(jià)格制定上還必須考慮到當地農民的承受能力
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