基礎教育階段城鄉教師資源差距之審視論文
[摘要]教師資源城鄉分布不均衡是制約當前我國基礎教育均衡發(fā)展的瓶頸。目前我國城鄉教師在生師比、年齡與性別結構、學(xué)歷與職稱(chēng)結構等方面存在較大差距，這主要是由城鄉教師職業(yè)收入、職業(yè)滿(mǎn)意度與職業(yè)發(fā)展前景不同等方面原因造成的。構建科學(xué)合理的教師流動(dòng)機制、加大中央財政轉移支付、調整城鄉倒掛的教師編制標準、依靠政策吸引高學(xué)歷優(yōu)秀教師到農村任教是當下縮小教師資源配置城鄉差距的應然舉措。
[關(guān)鍵詞]基礎教育；教育均衡發(fā)展；教師資源
教育資源配置不均衡是現階段我國基礎教育發(fā)展面臨的最嚴峻問(wèn)題之一，這種現象直接導致基礎教育發(fā)展的分化。在我國，基礎教育發(fā)展的分化主要體現在城鄉、地域和社會(huì )階層三大維度上。在這三大維度上，多數學(xué)者認為，基礎教育資源配置的城鄉差距是教育分化的核心，縮小教育差距、實(shí)現基礎教育均衡與科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵在于縮小基礎教育的城鄉差距。
目前，學(xué)術(shù)界相關(guān)的研究主要集中在教育經(jīng)費投入的城鄉差距、教育教學(xué)硬件設施的城鄉差距、教育機會(huì )的城鄉差距等方面。義務(wù)教育均衡發(fā)展成為國家教育政策的一個(gè)基本價(jià)值取向以后，城鄉之間的教育經(jīng)費投入、教育教學(xué)硬件設施、教育機會(huì )的城鄉差距等在國家政策的影響下已經(jīng)取得了較為明顯的縮小與改善。但是教師資源的城鄉差距卻沒(méi)有像其他幾大差距一樣取得較為顯著(zhù)的改善，目前國家正在實(shí)施的“免費師范生”“農村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設崗位計劃”“城鎮教師支援農村教育工作”等政策短期內并沒(méi)有取得預期的實(shí)施效果，或者說(shuō)這幾項政策需要較長(cháng)時(shí)間堅持不懈地推進(jìn)與執行才能逐漸顯現出效果。因此，如何更快地縮小教師資源的城鄉差距，更好地實(shí)現教師資源在城鄉之間的均衡分布就成為當務(wù)之急。國家教育發(fā)展研究中心在《2009年中國教育政策年度分析報告》中強調：“師資是教育和學(xué)校發(fā)展的核心要素，教師的數量、質(zhì)量以及對教師資源的配置使用決定著(zhù)教育的質(zhì)量和學(xué)校的活力�！被诖�，筆者在對基礎教育階段教師資源城鄉差距現狀及原因進(jìn)行分析的基礎上，嘗試性地提出了一些政策上的應對建議。
一、教師資源配置城鄉差距現狀
(一)生師比的城鄉差距
近年來(lái)，我國基礎教育領(lǐng)域教師隊伍的數量有較大提高，教育理論界和實(shí)踐界對教師隊伍的關(guān)注焦點(diǎn)也從如何壯大教師隊伍轉向如何優(yōu)化教師隊伍。從整體上看，當前我國基礎教育階段教師隊伍的發(fā)展情況較好。但通過(guò)對教育部公布的相關(guān)數據的對比研究發(fā)現，教師數量的增加造成了教師城鄉分布不均衡的加劇，這一點(diǎn)集中體現在“生師比”這一衡量師生之間互動(dòng)的指標上。
“生師比”是反映學(xué)校組織中教師教學(xué)和學(xué)生學(xué)習環(huán)境的重要指標。從《中國教育統計年鑒》的統計數據中筆者發(fā)現，“生師比”指標城鄉對比有以下特點(diǎn)：第一，城鎮中學(xué)的生師比(16.17)整體上要優(yōu)于農村中學(xué)(17.08)；第二，農村小學(xué)的生師比(19.48)整體上高于城市小學(xué)(18.38)。從這些數據可以看出，城鎮學(xué)校學(xué)生享受的教師資源比農村學(xué)校學(xué)生享受的多；農村教師的工作負荷較大，他們必須在和城市教師同樣的工作時(shí)間內完成更為繁重的教育教學(xué)任務(wù)。這從客觀(guān)上反映了教師資源在城鄉之間的分布明顯不均衡。
(二)教師性別及年齡結構的城鄉差距
教師性別和年齡的城鄉分布差異也是目前基礎教育階段教師資源差距的一個(gè)重要表現。了解這一數據可以幫助我們預測教師隊伍的未來(lái)發(fā)展趨勢。更有助于根據性別及年齡來(lái)分析城鄉師資均衡配置中出現的問(wèn)題及成因。
據《中國教育統計年鑒》的統計數據可知，我國城鄉之間教師性別及年齡結構分布呈現出以下特點(diǎn)。第一，全國農村普通高中教師中35歲以上的人數比例為76.69％，縣鎮普通高中為85.02％，城市普通高中為95.95％。這種梯度式分布實(shí)際上反映出農村教師隊伍中的年輕優(yōu)秀教師向縣鎮流動(dòng)、縣鎮優(yōu)秀教師向城市流動(dòng)的特點(diǎn)，農村中學(xué)事實(shí)上成了城鎮中學(xué)優(yōu)秀教師的培育基地。第二，全國中學(xué)男女教師的城鄉分布表現出城市中學(xué)以女教師為主而農村中學(xué)以男教師為主的特點(diǎn)。全國初中教師中女教師所占比例為47.50％，可城市初中教師中這個(gè)比例高達63.61％，而農村初中卻僅為40.50％；全國高中教師中女教師所占比例為45.15％，城市高中教師中女教師比例高達51.76％，而農村高中女教師所占比例僅為39.53％。雖然我們不認為教師性別比例失調會(huì )導致教育質(zhì)量下降，但教師性別比例的協(xié)調會(huì )更有利于學(xué)生身心的和諧發(fā)民卻是不爭的事實(shí)。
(三)教師學(xué)歷及職稱(chēng)結構的城鄉差距
從《中國教育統計年鑒》的統計數據中筆者發(fā)現，城鄉之間教師學(xué)歷及職稱(chēng)結構的差距突出表現在以下兩方面。第一，教師學(xué)歷城鄉分布之間的差距首先表現在教師學(xué)歷達標率上。在高中階段，城市教師學(xué)歷達標率高達94.16％，而農村教師的達標率只有81.22％；在初中階段，教師學(xué)歷達標率城市最高，高出全國平均水平24.7％；縣鎮達標率與全國平均水平基本持平；農村達標率則低于全國平均水平6.8％，城市與農村教師學(xué)歷達標率相差31.5％。第二，在高一級學(xué)歷指標上，城鄉之間的差距更為明顯。城市教師具備研究生學(xué)歷的為2.96％，而農村教師具備研究生學(xué)歷的僅為0.70％。在初中，這種情況更突出：全國初中教師具備本科學(xué)歷的比例為46.95％，而城市則高達70.57％。
職稱(chēng)是用來(lái)評定教師教育教學(xué)專(zhuān)業(yè)水平的重要指標之一。從《中國教育統計年鑒》的相關(guān)數據中筆者發(fā)現：第一，在小學(xué)階段，中高職稱(chēng)在城市(54169％)、縣鎮(51.57％)和農村(45.18％)呈明顯梯度下滑的趨勢；第二，在中學(xué)階段，城市教師以中教一級職稱(chēng)為主(高中33.46％、初中43.10％)，而農村教師以中教二級職稱(chēng)為主(高中為39.76％、初中為42.06％)。由此可知，農村教師整體職稱(chēng)水平明顯低于城市教師職稱(chēng)水平。
二、教師資源配置城鄉差距歸因
(一)職業(yè)收入的城鄉差異
城鄉經(jīng)濟發(fā)展的差異導致城鄉教師在待遇的起點(diǎn)和獲得上存在明顯差異，這使教師在職業(yè)選擇上更加傾向于選擇經(jīng)濟條件較好的城鎮。教師流動(dòng)意愿的強烈程度與學(xué)校的綜合經(jīng)濟條件以及學(xué)校所在地區的綜合經(jīng)濟條件密切相關(guān)。學(xué)校綜合經(jīng)濟條件是工資、獎金、福利等物質(zhì)待遇的總和，因此教師的流動(dòng)受到學(xué)校發(fā)展與競爭力、教師待遇、地區經(jīng)濟等因素的深刻影響。學(xué)校所在地區經(jīng)濟條件的好壞決定學(xué)校生源的好壞與教師的流動(dòng)意愿，經(jīng)濟條件好的地區可以為教師提供豐厚的物質(zhì)待遇，這必然吸引優(yōu)秀的教師與好的生源，進(jìn)而提升學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。再則，學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的好壞也在一定程度上決定一所學(xué)校自身的經(jīng)濟發(fā)展狀況(擇校費、贊助費等)和當地教育行政主管部門(mén)的重視程度與撥款數量。教師職業(yè)收入的城鄉差異還體現在教師的隱性收入上，包括教師在課外時(shí)間對學(xué)生進(jìn)行課外輔導的收入、家長(cháng)在節日期間一些禮貌性的饋贈等。調查顯示：城市學(xué)校教師有隱性收入的比例為62％，而農村學(xué)校教師有隱性收入的僅為15％。 (二)職業(yè)滿(mǎn)意度的城鄉差異
職業(yè)認知指的是從業(yè)者對本職業(yè)的認可態(tài)度、關(guān)心程度及職業(yè)道德等的總稱(chēng)，具體包含教師對職業(yè)的熱愛(ài)程度、對職業(yè)現狀的滿(mǎn)意程度以及教師的價(jià)值追求等，這些因素都可能影響教師在教育領(lǐng)域的去留或在城鄉學(xué)校之間的流動(dòng)。職業(yè)認知水平不同的教師對同樣待遇的工作環(huán)境、教育現象所持的觀(guān)點(diǎn)與態(tài)度是截然不同的。教師對學(xué)校是否產(chǎn)生歸屬感是評判學(xué)校管理和教師教學(xué)水平與質(zhì)量的一個(gè)重要指標。一個(gè)好的管理模式能夠讓教師對學(xué)校有家的感覺(jué)。城鎮與農村中小學(xué)的一個(gè)重要差距就是學(xué)校管理模式的不同，城鎮學(xué)校更傾向于民主管理、尊重教師在學(xué)校管理中的地位與作用、對教師的評價(jià)方式也更為多元與科學(xué)，為教師的工作營(yíng)造了良好的環(huán)境氛圍。農村學(xué)校在管理上缺乏規范化的制度與民主作風(fēng)，常把教師作為管制的對象，教師缺乏應有的自主和自尊；對教師評價(jià)也不合理，常以學(xué)生成績(jì)作為評價(jià)教師勞動(dòng)成果的唯一依據，導致教師職業(yè)滿(mǎn)意度低下。調查顯示：農村教師對工作與生活條件的滿(mǎn)意度低于城市教師33個(gè)百分點(diǎn)；農村教師對環(huán)境與氛圍的良好評價(jià)指數低于城市教師29個(gè)百分點(diǎn)。這些不滿(mǎn)與矛盾日積月累，達到尖銳而不可調和時(shí)，就會(huì )導致人心思走。
(三)職業(yè)前景的城鄉差異
教師的`職業(yè)發(fā)展機會(huì )差異是影響教師流動(dòng)的重要原因。根據上述對教師學(xué)歷職稱(chēng)情況的城鄉分布數據與分析可知，城市高學(xué)歷、高職稱(chēng)的教師均多于農村。這就意味著(zhù)在城鎮學(xué)校任教就擁有更好的職業(yè)發(fā)展前景，包括觀(guān)摩學(xué)習、在職進(jìn)修、職稱(chēng)晉升的機會(huì )等。筆者發(fā)現，在農村鄉鎮中學(xué)，很多教師評上中級職稱(chēng)以后想再進(jìn)一步提高自己職稱(chēng)的可能性很小，因為每年全縣的高級職稱(chēng)指標有限；‘且主要分配給位于縣城的重點(diǎn)中學(xué)。另外，教師所在學(xué)校對專(zhuān)業(yè)發(fā)展的重視程度也有很大不同。城市學(xué)校教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展的受重視程度遠高于農村，一方面是由于城市學(xué)校具備更多的專(zhuān)業(yè)發(fā)展機會(huì )，另一方面也與城鄉學(xué)校的經(jīng)濟實(shí)力有關(guān)。由于經(jīng)費、機會(huì )等資源條件的差異，城市學(xué)校的專(zhuān)業(yè)發(fā)展水平更高、實(shí)力更強，對教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展的支持力度更大、形式更豐富。城市學(xué)校不僅給教師提供眾多的專(zhuān)業(yè)發(fā)展機會(huì )，如定期輪班外出參加培訓、進(jìn)行試教評議、參加教學(xué)大賽等，而且給予教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展所需的專(zhuān)項資金支持。相比之下，農村學(xué)校的領(lǐng)導缺乏重視教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展的理念，也缺乏相應的資金支持和政策保障，使得教師的發(fā)展空間受限、發(fā)展前景渺茫，致使教師產(chǎn)生困惑與倦怠，并產(chǎn)生變換工作環(huán)境的想法。
三、公平配置城鄉教師資源的政策路徑
教師資源的城鄉差距可以說(shuō)是影響我國農村教育發(fā)展的瓶頸。在國家實(shí)施“支教”“特崗”和“免費師范生”三大有針對性的政策并取得一定成效之后，筆者建議，將國家、學(xué)校和社會(huì )三者力量結合起來(lái)，共同促進(jìn)我國城鄉教師資源的均衡配置。
(一)加強宏觀(guān)調控，構建科學(xué)合理的教師流動(dòng)機制
保證每個(gè)公民享受公平的教育是政府不可推卸的責任。因此，國家和地方政府在解決城鄉教師資源分布不均衡問(wèn)題中必須扮演主要角色，必須通過(guò)法律、法規及政策制度對其加以規范，特別是在城鄉教師之間流動(dòng)的義務(wù)性、流動(dòng)的定期性及流動(dòng)的待遇等方面，以保障城鄉教師流動(dòng)在教育均衡發(fā)展中發(fā)揮最大效應。另外，由于我國各地區教育發(fā)展水平有明顯差異，政府必須根據各地具體情況在政策、制度等方面區加對待，因地制宜，特別是加強對落后及邊遠山區的支持力度，在宏觀(guān)調控中有效促進(jìn)城鄉及區域間教育均衡發(fā)展。政府在使用諸多引導性政策的同時(shí)，還必須注意激勵性舉措的采取，努力使城鄉教師流動(dòng)具有市場(chǎng)效應，將教師流動(dòng)中的政策性外力轉變?yōu)榧钚詢(xún)攘�。城鄉教師流動(dòng)的主體是教師，教師是否愿意流動(dòng)、何時(shí)流動(dòng)、流動(dòng)中做些什么、怎樣做、效果如何等完全取決于教師自身。因此，單純依靠自上而下的、外力強加的流動(dòng)可能無(wú)法達到教師流動(dòng)的預期目的，調動(dòng)教師自身主動(dòng)流動(dòng)的積極性才是問(wèn)題的關(guān)鍵。為此，政府必須采取相關(guān)舉措，除一線(xiàn)實(shí)踐中已出現的教師流動(dòng)與晉升掛鉤、提高下鄉教師補貼等政策措施外，還必須大膽革新，使這些舉措在教師和崗位之間形成市場(chǎng)，使教師流動(dòng)由當前的外力型流動(dòng)轉變?yōu)榫哂袑?shí)效的可持續的內力型流動(dòng)。
(二)加大中央財政轉移支付。提高農村教師待遇水平
相對東部地區強力的教育財政，中西部地區教育投入力度有待加強。要提高農村教師，尤其是中西部地區教師的待遇，筆者認為可以從以下幾方面進(jìn)行探索。
首先，改革和完善農村基礎教育投資體制。中西部地區農村教育存在的問(wèn)題主要是由于教育投入不足，而更深層次原因則是教育投資體制。在教育投資體制上，我國必須改變以前由地方負責、分級管理的模式，逐步建立以中央和省級投入為主，以縣、鄉財政投入為輔的農村教育投資體制，進(jìn)一步明確各級政府對基礎教育經(jīng)費分擔的職責，并健全監督機制，以確保中西部地區農村教育的健康、快速發(fā)展。
其次，規范并進(jìn)一步加大中央財政轉移支付。近年來(lái)，中央和省級財政加大了對發(fā)展基礎教育的轉移支付力度。但中央的大部分轉移支付是以項目名義下發(fā)的，省級的轉移支付則大多是為了匹配中央轉移支付。對于接受轉移支付的多數縣而言，每年還要為提供項目匹配資金而發(fā)愁。由于中央和省級財政已經(jīng)承擔了教師的全部工資和公用經(jīng)費，在一般性轉移支付資金中可以扣除該項轉移支付資金，由中央和省級直接用于教師工資發(fā)放和辦公費用，以防止其被挪用。同時(shí)對專(zhuān)項教育轉移資金建立獨立的教育轉移支付賬戶(hù)，由教育部門(mén)直接管理，確保專(zhuān)款專(zhuān)用。
最后，建立貧困地區教師的特殊津貼制度。為激勵教師到鄉村任教，各地都在探索建立農村學(xué)校教師特殊津貼制度，但各地的津貼不同，實(shí)施效果也并不理想。因此，應由國家通過(guò)中央財政負擔的方式來(lái)承擔全部所需資金，并根據各地不同經(jīng)濟發(fā)展水平、農村學(xué)校偏遠的程度設立不同的津貼，這樣才能夠保證資金來(lái)源的穩定性；同時(shí)津貼額度應有一定力度，而非點(diǎn)綴性、象征性的。唯有如此，才能吸引優(yōu)秀教師到貧困地區任教，才能穩定、鞏固和壯大農村教師隊伍。
(三)調整城鄉倒掛的教師編制標準，優(yōu)化農村學(xué)�！吧鷰煴取�
編制標準政策是決定教師編制數量及其合理有效配置的核心。我國現行的是2001年中小學(xué)教師編制標準，這一編制標準存在編制整體偏緊、城市偏向和城鄉嚴重倒掛的突出缺陷，與我國廣大農村地區、特別是山區地廣人稀、生源分散、學(xué)校規模較小、成班率低的實(shí)際情況嚴重相違。此標準實(shí)行以來(lái)，我國農村學(xué)校教師編制大幅減少，致使農村學(xué)校教師長(cháng)期超負荷工作。這種現象已經(jīng)嚴重滯后于我國基礎教育改革與發(fā)展的新形勢，不能滿(mǎn)足當前農村學(xué)校正常運轉和教育教學(xué)的基本需要，更難以滿(mǎn)足新時(shí)期農村改革發(fā)展和國家建設對農村基礎教育事業(yè)的要求。筆者建議，政府有關(guān)部門(mén)應高度重視并盡快調整我國較長(cháng)時(shí)期以來(lái)城鄉倒掛的不合理的教師編制標準，抓緊研究和建立新的編制標準。新的編制標準應以公平、均衡和弱勢補償為基本價(jià)值取向，堅持實(shí)事求是、因地制宜的原則，充分考慮我國農村地區、特別是山區的實(shí)際情況，將城鄉倒掛的編制標準轉變?yōu)橄蜣r村傾斜，適當增加農村學(xué)校教師的編制數量，從而優(yōu)化農村學(xué)校的“生師比”，進(jìn)而也可優(yōu)化農村教師的職稱(chēng)、年齡等結構。
(四)依靠政策吸引高學(xué)歷優(yōu)秀教師到農村任教
吸引高學(xué)歷優(yōu)秀教師到農村任教是促進(jìn)城鄉師資分布均衡的重要舉措。由于城鄉教學(xué)條件的客觀(guān)差異，要吸引高學(xué)歷優(yōu)秀教師到農村任教有較大難度，筆者建議從以下方面著(zhù)手進(jìn)行努力。第一，設立高學(xué)歷教師流動(dòng)的專(zhuān)項基金，用于提高對農村高學(xué)歷教師和流入農村學(xué)校的高學(xué)歷教師的物質(zhì)待遇和綜合補貼，以最起碼的物質(zhì)保障來(lái)留住農村高學(xué)歷教師，壯大農村高學(xué)歷教師隊伍。第二，增加農村教師在職進(jìn)修機會(huì )與職稱(chēng)晉升指標。目前有針對性的“農村教育碩士”項目的招生指標還相對有限，在農村教育碩士招生方面如果多出一些傾斜性和照顧性的政策，農村教師學(xué)歷水平會(huì )有比較顯著(zhù)的提升。另外，職稱(chēng)晉升的指標增加，可以降低在農村學(xué)校晉升職稱(chēng)的難度，從而吸引更多高學(xué)歷優(yōu)秀教師到農村任教。第三，在關(guān)注城鄉教師流動(dòng)的同時(shí)，政府還應關(guān)注城鄉校長(cháng)流動(dòng)機制的研究，幫助農村學(xué)校的管理者不斷提高管理水平，運用科學(xué)的管理模式，為教師的發(fā)展營(yíng)造良好的環(huán)境氛圍和廣闊的發(fā)展空間，以滿(mǎn)足高學(xué)歷優(yōu)秀教師對工作環(huán)境、職業(yè)前景的追求。第四，強化高學(xué)歷優(yōu)秀教師帶教制度。通過(guò)吸引高學(xué)歷優(yōu)秀教師留在農村任教，來(lái)帶動(dòng)農村教師提高教育教學(xué)能力和教學(xué)研究能力，幫助一批農村教師逐漸成長(cháng)為新一代的高水平教師。隨著(zhù)農村高學(xué)歷教師數量的增加，城鄉高學(xué)歷教師的比例差距將會(huì )逐步縮小，最終使城鄉高學(xué)歷教師分布均衡。
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