市社會(huì )保障體系建設的調查報告
市社會(huì )保障體系建設的調查報告
社會(huì )保障制度，是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟制度的重要組成部分�！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨的執政能力建設的決定》中指出：要加強社會(huì )建設和管理，推動(dòng)社會(huì )管理體制創(chuàng )新，逐步健全社會(huì )保險、社會(huì )救助、社會(huì )福利和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì )保障體系。圍繞構建社會(huì )主義和諧社會(huì )，必須深入研究社會(huì )管理規律，完善社會(huì )管理體系和政策法規，整合社會(huì )管理資源，全面建立黨委領(lǐng)導下的政府負責、社會(huì )協(xié)同、公眾參與的社會(huì )管理格局。按照這一命題，最近，我對全市社會(huì )保障體系建設的有關(guān)問(wèn)題作了一些調研，并提出建議。報告如下：
一、基本情況
社會(huì )保障體系作為完整的概念，從提出到建立和發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，其初步完善和提高則是十幾年尤其是近幾年的事情。每一項具體社會(huì )保障制度的實(shí)施，都以其當時(shí)的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展為背景和基礎的。我市的社會(huì )保障體系建設，主要始自上世紀八十年代中期開(kāi)始進(jìn)行的養老、失業(yè)等社會(huì )保險制度改革，通過(guò)這些年的不斷深化和完善，目前已初步建立起以養老保險、失業(yè)保險、醫療保險、城鄉低保和特困家庭救助為主要內容，以慈善事業(yè)為扶助的配套銜接的社會(huì )保障體系，初步形成了較為穩定的社會(huì )保障“安全網(wǎng)”。
�。ㄒ唬B老保險。按照經(jīng)辦機構、參保單位和參保人員構成，可將養老保險分為企業(yè)養老保險、機關(guān)事業(yè)養老保險和農村養老保險。企業(yè)養老保險始自1986年，目前初步建立了覆蓋所有國有XX縣以上集體企業(yè)的、實(shí)行社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險制度。全市已有1591戶(hù)企業(yè)、23.45萬(wàn)名在職職工、 4.86萬(wàn)名離退休職工參加了養老保險社會(huì )統籌。1998年6月，養老保險基金繳撥方式由原來(lái)的差額繳撥改為全額征繳、全額撥付，實(shí)行了養老保險基金收支兩條線(xiàn)；同時(shí)建立了市級調劑金制度，增強了全市養老保險基金的統籌調劑能力，1999年8月全市實(shí)現了企業(yè)養老金100%社會(huì )化發(fā)放。機關(guān)事業(yè)養老保險從 1993年6月開(kāi)展工作，目前，全市各縣（市、區）均開(kāi)展了機關(guān)事業(yè)單位養老保險統籌，參加保險的人數達7.89萬(wàn)人。農村社會(huì )養老保險開(kāi)始于1995 年，目前已建立了市、縣（市、區）、鄉、村四級工作網(wǎng)絡(luò )，初步形成了農村社會(huì )養老保險制度的基礎和框架。全市已有38萬(wàn)人才加了農村社會(huì )養老保險，占全市適齡農民的16%。
�。ǘ┦I(yè)保險。從上世紀80年代中期實(shí)行企業(yè)職工失業(yè)保險制度改革，目前全市已有2000多家企事業(yè)單位、24.57萬(wàn)名職工參加了失業(yè)保險。
�。ㄈ┽t療保險。2000年8月，我市出臺了《XX市城鎮職工基本醫療保險暫行規定》（聊政發(fā)[2002]88號）和一系列配套政策辦法。當年10月1日基本醫療保險制度在市直和經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區率先啟動(dòng)。到目前，全市有7個(gè)縣（市、區）啟動(dòng)了新的醫療保險制度，參保職工達到25萬(wàn)多人。
�。ㄋ模┏鞘械捅�。城市居民最低生活保障制度，是城市居民生活保障的最后一條保障線(xiàn)。我市的城市低保工作起步于1997年。2000年以前，城市低保對象主要以“三無(wú)”對象為主，2000年底保障人數為3240人。2002年，我市按照中央和省里的要求，對低保對象進(jìn)行了大規模地摸底核查，到2002年11 月底，落實(shí)低保對象36672人，當年支出保障金1320萬(wàn)元。2002年底，按第138次總理辦公會(huì )議確定的低保政策由原來(lái)計算應得收入調整為計算實(shí)際收入后，我市對城市低保對象又進(jìn)行了核查、擴面，并追加了低保資金預算。目前，全市在保城市低保對象19441戶(hù)、58325人，全年需支出保障金 2800萬(wàn)元，人均補差40元，基本實(shí)現了動(dòng)態(tài)管理下的應保盡保。
�。ㄎ澹┺r村低保和特困戶(hù)救助。2003年底，我市開(kāi)始實(shí)行“一市兩制”的農村救助制度，除XX縣繼續實(shí)行農村低保制度外，其他縣（市、區）全部改農村低保為定期定量救助，之后，各級在適當加大財政投入、及時(shí)落實(shí)救助糧款的同時(shí)，對救助工作全面實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，適度擴大覆蓋面，使經(jīng)濟條件較好的縣在鞏固農村特困戶(hù)救助制度的基礎上向農村低保過(guò)渡。今年以來(lái)，全市救助特困戶(hù)及低保對象37584人。
�。┐壬剖聵I(yè)。市慈善總會(huì )于2002年底成立。近兩年來(lái)，通過(guò)開(kāi)展“募集慈善，創(chuàng )始基金”、“賑災捐款”、“抗非捐款”、“慈心一日捐”等一系列募捐活動(dòng)，多方募集善款590多萬(wàn)元，并卓有成效地開(kāi)展了賑災救濟、安老助學(xué)、助醫助殘、應急救助和扶貧濟困送溫暖活動(dòng)，充分體現了對社會(huì )弱勢困難群體的關(guān)愛(ài)，成為社會(huì )保障體系建設中的一種有益補充。
二、社會(huì )保障體系建設存在的主要問(wèn)題和制約因素
我市的社會(huì )保障體系建設，是在由傳統計劃經(jīng)濟體制向中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制轉軌的大背景下進(jìn)行的，因此部分帶有計劃經(jīng)濟時(shí)代所特有的時(shí)代烙印，也包含市場(chǎng)經(jīng)濟體制初創(chuàng )時(shí)期的制度局限。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的迅猛發(fā)展，城鎮經(jīng)濟的所有制結構、經(jīng)濟類(lèi)型和從業(yè)人員的就業(yè)分布都發(fā)生了很大變化，加之農村經(jīng)濟的天生弱質(zhì)和農民權益保障意識的淡薄，致使現有社會(huì )保障體系不合理、不健全、不規范的缺陷越來(lái)越突出，與發(fā)展社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的要求越來(lái)越不適應。概括地講，主要有以下幾個(gè)方面：
�。ㄒ唬┥鐣�(huì )保障覆蓋面小，實(shí)施范圍窄。社會(huì )保障中的社會(huì )保險的保障原理遵循的是“大數法則”，只有實(shí)現廣覆蓋，才能最大限度的規避風(fēng)險和實(shí)施保障。目前，就養老、失業(yè)、醫療三項社會(huì )保險來(lái)說(shuō)，城鎮職工養老保險的覆蓋范圍主要是國有XX縣以上集體企業(yè)以及部分事業(yè)單位，而縣以下集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和個(gè)體從業(yè)者仍有部分沒(méi)有納入覆蓋范圍。失業(yè)保險的實(shí)際覆蓋面和應達到的目標也存在較大差距。醫療保險覆蓋了部分黨政機構和效益較好的企業(yè)，仍有多數困難企業(yè)尚未完全納入覆蓋范圍。這種狀況既不利于調動(dòng)廣大勞動(dòng)者的積極性和創(chuàng )造性，又不利于統一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，還會(huì )影響對全體勞動(dòng)者提供基本生活保障，同時(shí)也制約了社會(huì )保險分散風(fēng)險功能的發(fā)揮。
�。ǘ┥鐣�(huì )保障基金籌集渠道不暢，基金總體支撐能力不強。對基金征收，雖然國家頒布了《社會(huì )保險費征繳暫行條例》在法律上帶有一定的強制性，但由于個(gè)別用人單位對社會(huì )保險費征繳工作認識不到位、企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難等原因，影響了社會(huì )保險基金的足額征繳。再加上歷史欠賬多和人口老齡化進(jìn)程加快，社會(huì )保險費歷年滾存結余總額小、企業(yè)欠費嚴重等，致使我市社會(huì )保險基金總體支撐能力不強。從2001年起，我市已連續三年企業(yè)養老保險收不抵支。
�。ㄈB老保險個(gè)人賬戶(hù)金“空掛”問(wèn)題日益顯現。1997年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統一的企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》，實(shí)現了企業(yè)養老保險從現收現付制向社會(huì )統籌與職工個(gè)人賬戶(hù)相結合的部分積累制的并軌。但在具體運行中，由于實(shí)行統帳結合養老保險制度之前退休的老職工沒(méi)有賬戶(hù)積累，國家又沒(méi)有出臺相應的資金補償制度，只能靠現收現付來(lái)暫時(shí)彌補，將統籌基金和個(gè)人賬戶(hù)金全部用完，仍有一些地方的基金入不敷出，從而造成了個(gè)人賬戶(hù)金“空掛”。從表面上看，在職職工繳納了養老保險費，賬面上也形成了個(gè)人賬戶(hù)，但在現實(shí)操作中，由于社會(huì )保障的巨額歷史負債直接轉嫁給了社保機構，而養老金的到期支付則具有完全的剛性，社保機構直接坐支了在職職工個(gè)人賬戶(hù)的資金，從而導致了職工個(gè)人賬戶(hù)形成無(wú)明確債務(wù)人的空帳。個(gè)人賬戶(hù)的“空掛”使部分積累成為一句空話(huà)，逐步降低企業(yè)繳費也就無(wú)從談起，到人口老齡化高峰到來(lái)時(shí)，必然會(huì )出現大的資金缺口，從而使財政不堪重負。
�。ㄋ模┽t療保險制度改革亟需完善。醫療保險制度啟動(dòng)后，由于醫藥衛生體制改革沒(méi)有同步到位，醫療服務(wù)機構不能完全適應醫療保險制度改革的需要，不按國家頒布的藥品目錄備藥、“開(kāi)大處方”、濫開(kāi)自費藥品和“以藥養醫”的現象依然存在。醫療保險經(jīng)辦機構與醫院之間的結存存在一定的制度缺陷，對住院病房少、內部供給力度小的中小醫院缺乏有效的補償機制，保證不了參保職工的基本醫療。
�。ㄎ澹┴斦䦟ι鐣�(huì )保障支出相對不足。由于我市經(jīng)濟欠發(fā)達，底子薄，基礎差，總體上仍屬“吃飯”財政，單靠各級財政短期內完全承擔所有社會(huì )保障的需求確有客觀(guān)困難。在離退休人員養老金發(fā)放，政府雖開(kāi)始將社會(huì )保障資金列入財政預算，但尚未規范化、制度化；農村救助資金在縣、鄉財政列支不足或列而不支，導致資金不能及時(shí)足額到位，救助面偏窄，救濟標準降低。
三、進(jìn)一步加強和完善我市社會(huì )保障體系建設的幾點(diǎn)建議
社會(huì )保障體系的建設和完善，最終取決于經(jīng)濟發(fā)展的程度。在現有條件下，要實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )的和諧發(fā)展，必須全面貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，深化改革，創(chuàng )新工作，強化措施，抓好落實(shí)，最有效地發(fā)揮社會(huì )保障體系的作用。
�。ㄒ唬⿵穆鋵�(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和堅持立黨為公、執政為民的高度來(lái)認識和對待社會(huì )保障體系建設�？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)的實(shí)質(zhì)是促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )更快更好地發(fā)展，本質(zhì)和核心是以人為本，基本內涵是全面協(xié)調可持續，基本要求是統籌兼顧。堅持立黨為公、執政為民，始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，是我們黨執政55年來(lái)的主要經(jīng)驗之一。社會(huì )保障體系建設以及作用發(fā)揮得如何，直接關(guān)系廣大人民群眾的切身利益，特別是關(guān)系到困難人群的吃、穿、住、醫等基本生活需求，體現黨和政府對群眾的關(guān)懷和溫暖。因此，各級要從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和堅持立黨為公、執政為民的高度，充分認識搞好社會(huì )保障體系建設的重要性，將其列入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃。勞動(dòng)保障、民政、工會(huì )、共青團、婦聯(lián)、老齡等部門(mén)，要發(fā)揮職能作用，協(xié)調配合，形成運轉暢通的工作機制，確保人民群眾的應有權益得到充分保障。
�。ǘ┩貙捇I資渠道，建立穩定可靠的社會(huì )保障基金籌措機制。
1、擴大社會(huì )保險覆蓋面，增加基金收入。擴大社會(huì )保險覆蓋面，提高參保率，是增加社會(huì )保險基金收入、促進(jìn)企業(yè)公平競爭的重要手段，也是更好地為市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的有效措施。按照《社會(huì )保險費征繳暫行條例》和《失業(yè)保險條例》規定，城鎮職工基本養老保險的覆蓋范圍要覆蓋城鎮各類(lèi)企業(yè)，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位也要包括在內；失業(yè)保險的范圍除了要覆蓋城鎮的各類(lèi)企業(yè)外，還要覆蓋各類(lèi)事業(yè)單位；基本醫療保險的范圍要覆蓋城鎮全部企業(yè)、事業(yè)和機關(guān)單位的所有人員。對于擴大失業(yè)保險和醫療保險覆蓋面，由于其政策統一、費率統一，擴面的重點(diǎn)在加大領(lǐng)導力度和工作力度。而對于擴大養老保險覆蓋面，則要根據不同的企業(yè)類(lèi)型和參保人群，制定不同的準入政策，進(jìn)行分類(lèi)指導：對外資企業(yè)和勞動(dòng)管理比較規范的縣以下集體企業(yè)要參照國有企業(yè)的參保辦法一步到位；對城鎮街居企業(yè)、城鎮私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)要實(shí)行“低標準準入”，繳費工資基數可以允許在社會(huì )平均工資的60——300%之間任選；繳費方式允許按月、按季或按年躉繳，允許年齡偏大、臨近退休的個(gè)體工商戶(hù)補繳一定年限的養老金，以使其繳費年限達到15年，享受?chē)乙幎ǖ幕攫B老待遇，從而促進(jìn)其他個(gè)體工商戶(hù)參加養老保險；對按不同方式參加養老保險的企業(yè)和個(gè)人，其繳費均享受稅前列支政策，同時(shí)其養老金計發(fā)與國有企業(yè)同類(lèi)人員相同�？傊�，要通過(guò)“低標準準入”、“先納入后規范” 等鼓勵政策，推動(dòng)擴面工作的開(kāi)展。
2、加大依法征繳、清欠力度。一是加大宣傳力度，進(jìn)一步提高全社會(huì )對社會(huì )保險工作的認識，營(yíng)造繳納社會(huì )保險費的良好輿論氛圍，使企業(yè)法人代表及廣大勞動(dòng)者在意識上，逐步由“要我繳費”變?yōu)椤拔乙U費”，增強全社會(huì )的社會(huì )保險觀(guān)念。二是要增加執法力量和強化執法力度。國務(wù)院頒布的《社會(huì )保險費征繳暫行條例》、《失業(yè)保險條例》，對拒繳社會(huì )保險費的用人單位和主要責任人員規定了極為嚴厲的處罰條款，下一步主要是加大執法力度，做到依法按比例征繳。
3、調整財政支出結構，不斷提高社會(huì )保障支出占整個(gè)財政支出的比重。要切實(shí)發(fā)揮社會(huì )保障體系的作用，關(guān)鍵在于增加社會(huì )保障基金來(lái)源，并建立穩定、可靠的資金籌集機制。市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，社會(huì )保障支出應當是財政支出的重要項目。近幾年，我市通過(guò)調整財政支出結構，用于保障下崗職工基本生活和確保養老金社會(huì )化發(fā)放，救助城鄉弱勢群體和困難群眾，實(shí)現參保人員病有所醫，取得了良好的社會(huì )效益。今后應進(jìn)一步加大財政支出結構調整力度，提高社會(huì )保障支出占財政支出的比重。
�。ㄈ┮幏冬F行的三條社會(huì )保障線(xiàn)制度。建立和完善社會(huì )保障體系，當務(wù)之急是不折不扣貫徹落實(shí)現行的有關(guān)社會(huì )保障政策和部署，實(shí)現“兩個(gè)確�！�，重點(diǎn)是規范和完善基本養老保險制度、失業(yè)保險制度、城鄉居民最低生活保障制度三條社會(huì )保障線(xiàn)。在三條保障線(xiàn)中，養老保險的主要任務(wù)是擴面，覆蓋到城鎮所有勞動(dòng)者；失業(yè)保險的主要任務(wù)是保證失業(yè)人員的基本生活；城市低保，要隨著(zhù)居民生活水平的提高適當提高保障標準，實(shí)現動(dòng)態(tài)管理下的應保盡保，農村要進(jìn)一步完善和鞏固貧困家庭救助制度，在搞好試點(diǎn)的情況下逐步實(shí)現向低保制度的過(guò)渡，從而在我市初步建立起以市場(chǎng)為導向的新型就業(yè)機制，實(shí)現三條保障線(xiàn)的銜接。
�。ㄋ模┙⑸鐓^管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，實(shí)現社會(huì )保障的社會(huì )化管理。企業(yè)負擔社會(huì )保險事務(wù)和管理退休人員有利于建立現代企業(yè)制度，不利于企業(yè)公平競爭。把用人單位承擔的社會(huì )保險事務(wù)從單位管理逐步過(guò)渡為社會(huì )管理，減輕用人單位的社會(huì )負擔，實(shí)現社會(huì )保險基金管理和個(gè)人社會(huì )保險資料共享，是建立獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會(huì )保障體系的客觀(guān)要求。建議進(jìn)一步加快城市社區建設，把社會(huì )保障的各項服務(wù)向社區和鄉鎮延伸。要依托社區積極開(kāi)展離退休人員的管理服務(wù)工作，在街道、居委設立退休人員管理服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，按照管理離退休人員數量核撥退管服務(wù)經(jīng)費，開(kāi)展老年活動(dòng)、醫療保健、托老護理等服務(wù)項目，真正使離退休人員由“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣?huì )人”，徹底解除企業(yè)辦社會(huì )的沉重負擔。同時(shí)，依托社區為下崗職工和失業(yè)人員提供就業(yè)服務(wù)，為醫療保險參�；颊咛峁┽t療服務(wù)，使人民群眾能享受到方便快捷優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。另外，對農村困難群眾的救助，要以鄉鎮民政機構為依托，加強跟蹤管理，特別要注重解決他們的基本生產(chǎn)和生活需求。
�。ㄎ澹┩酵七M(jìn)醫藥衛生體制改革，進(jìn)一步完善醫療保險制度。醫療保險制度改革的最終目的是，通過(guò)調節醫、保、患三者之間的利益關(guān)系，充分利用醫療衛生資源，杜絕醫藥費浪費，從而提高醫療機構、患者的費用意識和保證職工的基本醫療。在醫、保、患三者之間，醫療服務(wù)機構是控制醫藥費的關(guān)鍵，同時(shí)也是落實(shí)職工基本醫療和提供醫療服務(wù)的物質(zhì)載體。因此，在開(kāi)展城鎮職工醫療保險制度改革的同時(shí)，必須同步進(jìn)行醫藥衛生體制改革的步伐。第一，盡快實(shí)行醫藥分開(kāi)核算、分別管理的制度，打破醫藥不分的壟斷體制，逐步把醫院的門(mén)診藥房改為藥品零售企業(yè)，獨立核算，按章納稅，從制度上解決醫療機構“以藥養醫”的問(wèn)題。要通過(guò)實(shí)行藥品集中或聯(lián)合招標采購等辦法，嚴格按照國家頒發(fā)的藥品目錄配置藥品，從源頭上治理醫藥購銷(xiāo)的不正之風(fēng)。第二，進(jìn)一步完善醫療服務(wù)機構定點(diǎn)制度。要建立醫療機構、藥店定點(diǎn)資格年審制度和定期考評制度，給參保職工挑選合格的、信得過(guò)的、服務(wù)質(zhì)量好的醫療機構和藥店。第三，理順醫療服務(wù)價(jià)格，適當提高醫療技術(shù)服務(wù)價(jià)格，體現技術(shù)勞務(wù)價(jià)值。第四，加強思想政治工作和職業(yè)道德教育，使廣大醫務(wù)人員主動(dòng)配合醫改，嚴格執行職工基本醫療保險的有關(guān)規定，按照基本醫療保險藥品目錄、診療目錄、醫療服務(wù)設施標準提供基本醫療服務(wù)，堅持合理檢查、合理用藥，改善服務(wù)態(tài)度，使廣大職工真正能夠享受價(jià)格合理、質(zhì)量?jì)?yōu)良的醫療服務(wù)。同時(shí)，引導醫療機構順應“大病”進(jìn)醫院、“小病”在社區的醫療服務(wù)模式改革方向，與城鎮職工醫療保險制度改革同步，建立和發(fā)展新型的社會(huì )衛生服務(wù)體系，促進(jìn)衛生資源的合理配置和充分利用，從整體上降低醫療服務(wù)成本，按照醫藥費用的過(guò)快增長(cháng)，保障城鎮職工醫療保險制度改革的成功。第五，加強農村醫療衛生體系建設，重點(diǎn)規劃和建設好農村中心衛生院；搞好農民醫療保險制度改革，參照外地經(jīng)驗，制定出切合實(shí)際的農民改革實(shí)施方案，目前情況下，可以先搞試點(diǎn)，推行大病救助的辦法，然后逐步推開(kāi)，切實(shí)解決農民就醫無(wú)保障的問(wèn)題。
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