公共事件應急預案編制與管理
1、前言
應急預案，又稱(chēng)應急計劃，是針對可能的突發(fā)公共事件，為保證迅速、有序、有效地開(kāi)展應急與救援行動(dòng)、降低人員傷亡和經(jīng)濟損失而預先制定的有關(guān)計劃或方案。它是在辨識和評估潛在的重大危險、事件類(lèi)型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過(guò)程、事件后果及影響嚴重程度的基礎上，對應急機構與職責、人員、技術(shù)、裝備、設施(備)、 物資、救援行動(dòng)及其指揮與協(xié)調等方面預先做出的具體安排，它明確了在突發(fā)公共事件發(fā)生之前、發(fā)生過(guò)程中以及剛剛結束立后，誰(shuí)負責做什么，何時(shí)做，以及相應的策略和資源準備等。
編制應急預案是我國"一案三制" 應急體系建設工作中的重要內容，也是突發(fā)公共事件應急準備工作的基礎，我國《防洪法》、《抗震減災法》、《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《傳染病防治法》等法律法規中均有明確規定。
國務(wù)院及其部門(mén)制定并實(shí)施了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、 25件專(zhuān)項預案、80件部門(mén)預案和省級預案；各市、縣政府也大都制定了總體應急預案;截至2006年3月，我國己制訂各級應急預案約2.4萬(wàn)件，基本覆蓋各類(lèi)突發(fā)公共事件，全國應急預案體系基本形成，對提高我國應對突發(fā)公共事件的整體水平具有重要意義。但由于我國應急體系建設工作起步時(shí)間較短，在應急預案編制過(guò)程中也出現了一些問(wèn)題，主要表現在· 一些預案格式、內容雷同，脫離本部門(mén)實(shí)際;預案文檔冗長(cháng)，多則可達數百頁(yè)，查詢(xún)使用困難;不同層次、類(lèi)型預案之間聯(lián)接融合性不夠，缺乏標準化交互程序;預案過(guò)于注重文本文件形式，而忽視培訓、演練等預案管理內容;一些預案科技水平較低，先進(jìn)技術(shù)方法應用不夠。這些差距與問(wèn)題在今后預案編制工作中應引起在意。
2、編制應急預案的基本認識
一是假定事件肯定發(fā)生。
制定應急預案的一個(gè)重要前提是準備事件肯定發(fā)生，應急管理可能涉及到預防、應急響應和事后調查處理與整改，但應急預案的對象主要是在應急響應階段，即使是應急準備工作也是強調針對事件發(fā)生的準備。預防是公共安全管理的基本原則，但不是應急預案的特點(diǎn)、工作目標和主要內容。
二是應急事件具有不可預見(jiàn)性和嚴重破壞性。
突發(fā)公共安全事件是在難以預見(jiàn)情況下突然爆發(fā)，而且具有擴展、放大和激變的潛力，一旦失控可由事件轉化為危機，對國家政治、經(jīng)濟、社會(huì )秩序和人民生命與財產(chǎn)安全形成沖擊。應急預案的對象不是日常工作中緊急的一般性問(wèn)題，而是用常規管理無(wú)法應對的不可預見(jiàn)和具有破壞性的 頂級事件。
三是應急預案的重點(diǎn)是應急響應的指揮協(xié)調。
突發(fā)公共事件往往誘因復雜，形勢多變，激化迅速，而且其時(shí)間和空間分布范圍難以把握。幾乎每次重大事件應急響應活動(dòng)都涉及到幾十個(gè)部門(mén)、上百個(gè)單位，少則百人，多則數萬(wàn)人，還可能出現跨地區，甚至跨國境的復雜情況。從這個(gè)意義上講，每一次應急響應都是一個(gè)復雜開(kāi)放的巨系統，使這個(gè)系統能夠快速、高效運行關(guān)鍵是多機構的聯(lián)合指揮與協(xié)調。應急預案的主要功能就是建立統一、有序、高效的運行機制。
四是應急指揮的核心是控制。
從系統動(dòng)力學(xué)觀(guān)點(diǎn)，公共安全事件的誘發(fā)、發(fā)展和演變是一個(gè)“能量”轉換的動(dòng)力過(guò)程。應急指揮的核心就是應用反饋機制，合理應用應急力量和資源，把握時(shí)機，盡早切斷事故正效應鏈，采取常規與非常規措施，如緊急狀態(tài)下的媒體導向和公共關(guān)系處理等，強化控制力度，防止事件向危機方向轉化，對己出現的危機，將其破壞力和影響范圍都控制在最低級別。
五是應急預案應覆蓋應急準備、初級響應、擴大應急和應急恢復全過(guò)程。
根據國外應急管理經(jīng)驗和近年來(lái)我國“一案三制”工作實(shí)踐，普遍的認識是應急預案不僅注重應急響應活動(dòng)，還應包括應急準備和應急恢復這兩部分為重要內容，而且為了突出“第二反應”和“屬地為主”的原則，應急響應活動(dòng)須明確劃分為初級響應和擴大應急兩個(gè)階段。
六是預案只寫(xiě)能做到的。
應急預案與應急體系建設規劃有原則區別。應急預案是應急、活動(dòng)的具體指導，應急活動(dòng)必須是以現有能力和資源為基礎。動(dòng)員現有力量和整合存量資源成為應急預案編制與實(shí)施的基本原則。未來(lái)建設目標和規劃內容不應列在應急預案中。
七是強調預案的培訓、宣傳和演練。
針對預案目標與內容的培訓、宣傳和演練是應急預案管理的基礎，在美國國家應急預案編制指南的前言中提出“沒(méi)有經(jīng)過(guò)培訓和演練的任何預案文件只是束之高閣的一紙空文”;“預案不僅是讓人看，更重要的是要在實(shí)踐活動(dòng)中切實(shí)應用”。應急預案中列入的所有功能和活動(dòng)都必須經(jīng)過(guò)培訓演練，包括切實(shí)提高領(lǐng)導干部在內的各類(lèi)應急工作人員的意識和能力，熟悉和掌握應急響應程序和方法。在培訓和演練中發(fā)現的問(wèn)題可以成為預案修改更新的參考。
3.預案基本結構與內容
3.1預案分類(lèi)
各類(lèi)潛在突發(fā)公共事件，其風(fēng)險類(lèi)型和規模有很大差異。因此，在編制應急預案時(shí)應當結合實(shí)際，做到重點(diǎn)突出，反映出本地區的主要事故風(fēng)險，并合理地劃分各類(lèi)預案的適用范圍，保證各類(lèi)預案之間的無(wú)縫聯(lián)接。
預案的分類(lèi)方法:如按行政區域可劃分國家級、省級、市級、區(縣) 和企業(yè)預案;按突發(fā)公共事件的類(lèi)型，可劃分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會(huì )安全事件等預案;按預案適用范圍和功能進(jìn)行分類(lèi)，如將城市的應急預案可劃分為綜合預案、專(zhuān)項預案和現場(chǎng)預案以及單項預案。
3.1.1綜合預案
綜合預案也是總體預案，是預案體系的頂層設計，總體上闡述城市的應急方針、政策、應急組織結構及相應的職責，應急行動(dòng)的總體思路等。通過(guò)綜合預案可以很清晰地了解城市的應急體系基本構架及預案的文件體系，可以作為本部門(mén)應急管理工作的基礎。
3.1.2專(zhuān)項預案
專(zhuān)項預案是針對某種具體、特定類(lèi)型的緊急事件，例如危險物質(zhì)泄漏和某類(lèi)自然災害等的應急響應而制定。專(zhuān)項預案是在綜合預案的基礎上充分考慮了某特定危險的特點(diǎn)，對應急的形式、組織機構、應急活動(dòng)等進(jìn)行更具體的闡述，具有較強的針對性。
3.1.3現場(chǎng)預案
現場(chǎng)預案是在專(zhuān)項預案的基礎上，根據具體情況需要而編制，針對特定場(chǎng)所，通常是風(fēng)險較大場(chǎng)所或重要防護區域等所制定的預案。例如，危險化學(xué)品事故專(zhuān)項預案下編制的某重大危險源的場(chǎng)內應急預案等�，F場(chǎng)預案具有更強的針對性和對現場(chǎng)具體救援活動(dòng)更具體的操作性。
3.1.4單項預案
單項預案是針對大型公眾聚集活動(dòng)(例如經(jīng)濟、文化、體育、民俗、娛樂(lè )、集會(huì )等活動(dòng))和高風(fēng)險的建設施工活動(dòng)(例如城市人口高密度區建筑物的定向爆破、水庫大壩合攏、城市生命線(xiàn)施工維護等活動(dòng))而制定的臨時(shí)性應急行動(dòng)方案。預案內容主要是針對活動(dòng)中可能出現的緊急情況，預先對 相關(guān)應急機構的職責、任務(wù)和預防性措施做出的安排。
3.2預案的基本結構
由于各類(lèi)預案各自所處的行政層次和適用的范圍不同，其內容在詳略程度和側重點(diǎn)上會(huì )有所差別，但都可以采用基于應急任務(wù)或功能的“1+4” 預案編制結構，即一個(gè)基本預案加上應急功能設置、特殊風(fēng)險預案、標準操作程序和支持附件構成。
3.2.1基本預案
基本預案是對應急、管理的總體描述。主要闡述被高度抽象出來(lái)的共性問(wèn)題，包括應急的方針、組織體系、應急資源、各應急組織在應急準備和應急行動(dòng)中的職責、基本應急響應程序以及應急預案的演練和管理等規定。
3.2.2應急功能設置
應急功能是對在各類(lèi)重大事故應急救援中通常都要采取的一系列基本的應急行動(dòng)和任務(wù)，如指揮和控制、警報、通訊、人群疏散、人群安置和醫療等。針對每一應急功能應確定其負責機構和支持機構，明確在每一功能中的目標、任務(wù)、要求、應急準備和操作程序等。應急預案中功能設置數量和類(lèi)型要因地制宜。
3.2.3特殊風(fēng)險管理
特殊風(fēng)險管理是基于重大突發(fā)公共安全事件風(fēng)險辨識、評價(jià)和分析的基礎上，針對每一種類(lèi)型的特殊風(fēng)險，明確其相應的主要負責部門(mén)、有關(guān)支持部門(mén)及其相應承擔的職責和功能，并為該類(lèi)風(fēng)險的專(zhuān)項預案的制定提出特殊要求和指導。
3.2.4標準操作程序
按照在基本預案中的應急功能設置，各類(lèi)應急功能的主要負責部門(mén)和支持機構須制定相應的標準操作程序，為組織或個(gè)人履行應急預案中規定的職責和任務(wù)提供詳細指導。標準操作程序應保證與應急預案的協(xié)調和一致性，其中重要的標準操作程序可作為應急預案的附件或以適當的`方式引用。標準操作程序的描述應簡(jiǎn)單明了，一般包括目的與適用范圍、職責、具體任務(wù)說(shuō)明或操作步驟，負責人員等。標準操作程序本身應盡量采用活動(dòng)檢查表形式，對每一活動(dòng)留有記錄區，供逐項檢查核對時(shí)使用。己做過(guò)核對標記的檢查表，成為應急活動(dòng)記錄的一部分。標準操作程序是可以保證在事件突然發(fā)生后，即使在沒(méi)有接到上級指揮命令的情況下可在第一時(shí)間啟動(dòng)，提高應急響應速度和質(zhì)量。
3.2.5支持附件
主要包括應急救援支持保障系統的描述及有關(guān)附圖表，包括:通訊系統;信息網(wǎng)絡(luò )系統;警報系統分布及覆蓋范圍;技術(shù)參考(后果預測和評估模型及有關(guān)支持軟件等) ;專(zhuān)家名錄;重大危險源登記表、分布圖等。
3.3應急預案的基本內容
應急預案內容一般由6個(gè)核心要素和23個(gè)二級要素構成。這些要素既是編制預案的依據，也是預案評審的要點(diǎn)。
4.應急預案的編制過(guò)程
應急預案編制過(guò)程一般分為下面五個(gè)步驟：
一是成立預案編制小組。
這是應急預案編制工作的重要環(huán)節，對實(shí)現應急管理的基本原則具有很重要的作用，同時(shí)，為各個(gè)應急部門(mén)提供了一個(gè)非常重要的協(xié)作與交流機會(huì )，有利于統一應急各方的觀(guān)點(diǎn)和意見(jiàn)。預案編制小組的成員一般應包括:行政首長(cháng)或其代表，應急管理部門(mén)；消防、公安、環(huán)保、衛生、市政、醫院、醫療急救、衛生防疫、 郵電、交通管理等有關(guān)部門(mén)；廣播、電視等新聞媒體;法律顧問(wèn)、有關(guān)企業(yè)以及上級政府或應急機構代表和技術(shù)專(zhuān)家等。預案編制小組的成員確定后，須確定編制計劃，明確任務(wù)分工，保證預案編制工作的科學(xué)有序。
二是風(fēng)險分析和應急能力評估。風(fēng)險分析是應急預案編制的基礎。風(fēng)險分析結果不僅有助于確定應急工作重點(diǎn)，提供劃分預案編制優(yōu)先級別的依據，而且也為應急、準備和應急響應提供必要的信息和資料。風(fēng)險分析包括危險識別、脆弱性分析和風(fēng)險評估。
危險識別:危險識別目的是識別可能存在的重大危險因素，分析本地區的地理、氣象等自然條件、工業(yè)和運輸、商貿、公共設施等的具體情況，總結本地區歷史上曾經(jīng)發(fā)生的重大事故，來(lái)識別出可能發(fā)生的自然災害和重大事故等突發(fā)事件。
脆弱性分析要確定的是:一旦發(fā)生危險事故，最容易受到?jīng)_擊破壞的地區或單位，以及最可能出現波動(dòng)或激變的環(huán)節。脆弱性分析結果應提供下列信息:受事故或災害嚴重影響的區域，以及該區域的影響因素(例如，地形、交通、風(fēng)向等) ;預計位于脆弱帶中的人口數量和類(lèi)型(例如，居民、職員、敏感人群醫院、學(xué)校、療養院、托兒所);可能遭受的財產(chǎn)破壞，包括基礎設施和運輸線(xiàn)路;可能的環(huán)境影響;可以標明最需要保護的地區、單位和人群。
風(fēng)險評估:根據脆弱性分析的結果，評估突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，造成破壞(或傷害)的可能性，以及可能導致的實(shí)際破壞(或傷害)程度。通�？赡軙�(huì )選擇對最嚴重的情況(頂級 事件)進(jìn)行分析。風(fēng)險分析可以提供下列信息:發(fā)生事故和環(huán)境異常的可能性，或同時(shí)發(fā)生多種緊急事故的可能性;對人造成的傷害類(lèi)型(急性、延時(shí)或慢性的)和相關(guān)的高危人群; 對財產(chǎn)造成的破壞類(lèi)型(暫時(shí)、可修復或永久的) ;以及對環(huán)境造成的破壞類(lèi)型(可恢復或永久的)。
應急能為評估:依據風(fēng)險分析的結果，對已有的應急、資源和應急能力進(jìn)行評估，包括城市和企業(yè)應急資源的評估，明確應急救援的需求和不足。應急資源包括應急人員、應急設施(備)、裝備和物資等;應急能力包括體制和機制運行狀況與人員的技術(shù)、經(jīng)驗和接受的培訓等，應急能力評估還應注意發(fā)現應急體系中的缺陷和不足。編制預案時(shí)，應當在評價(jià)與潛在危險相適應的應急資源和能力的基礎上，選擇最現實(shí)、有效的應急策略。
三是編寫(xiě)應急預案
應急預案的編制必須基于重大事故風(fēng)險的分析結果、參考應急資源需求和現狀以及有關(guān)法律法規要求。此外，預案編制時(shí)應充分收集和參閱已有的應急預案，以最可能地減小工作量和避免應急預案的重復和交叉，并確保與其他相關(guān)應急預案的協(xié)調和一致。
四是應急預案評審與發(fā)布。
為保證應急預案的科學(xué)性、合理性以及與實(shí)際情況的符合性，應急預案必須經(jīng)過(guò)評審，包括組織內部評審和專(zhuān)家評審，必要時(shí)請上級應急機構進(jìn)行評審。應急預案經(jīng)評審通過(guò)和批準后，按有關(guān)程序進(jìn)行正式發(fā)布和備案。
五是應急預案實(shí)施。
應急預案的實(shí)施是應急管理的重要工作。應急預案實(shí)施包括:開(kāi)展預案宣傳、進(jìn)行預案培訓，落實(shí)和檢查各個(gè)有關(guān)部門(mén)職責、程序和資源準備，組織預案演練，使應急預案有機地融入到公共安全保障工作之中，真正將應急預案所規定的要求落到實(shí)處。應急預案應及時(shí)進(jìn)行修改、更新和升級，尤其是在每一次演練和應急響應后，應認真進(jìn)行評審和總結，針對實(shí)際情況的變化以及預案中所暴露出的缺陷， 不斷地更新、完善，以持續地改進(jìn)應急預案文件體系。
工業(yè)發(fā)達國家的應急預案編制工作己有至少幾十年的歷史，從形式和內容上大致可劃分為三個(gè)發(fā)展階段: 一是二戰之后，以個(gè)別場(chǎng)所和單種事件為對象，強調過(guò)程控制為主的個(gè)例 預案;二是上世紀九十年代后，以確保社會(huì )安定為目標，以防災、減災為主要工作，在建立監測和預警基礎上，以聯(lián)合指揮協(xié)調為特征的綜合性預案; 從上世紀末到本世紀初這幾年，由于政府對危機管理認識深化和信息技術(shù)的巨大進(jìn)步，應急預案進(jìn)入到以國家危機應對體系為核心的標準化和數字化階段，使應急預案更加強調全局意識，更加簡(jiǎn)便、實(shí)用和高效。
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