淺析財政轉移支付機制的建構論文
主體功能區的空間管理模式體現了尊重自然規律的可持續發(fā)展理念，打破了所有區域都要發(fā)展經(jīng)濟的傳統思維。推進(jìn)全省主體功能區的形成就是使不同區域承擔不同的主體功能，有些區域承擔發(fā)展經(jīng)濟、聚集人口的主體功能，并適度提高其環(huán)境標準；有些區域承擔保護環(huán)境的主體功能，對這類(lèi)區域而言，保護就是發(fā)展，它支撐著(zhù)全省乃至全國經(jīng)濟的可持續發(fā)展，實(shí)施這一舉措將有效緩解全省生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢。發(fā)展水平較高的地區主要集中在武漢市及其周邊地區、荊門(mén)市的中心城區、襄陽(yáng)市的襄城區、宜昌市的猇亭區和點(diǎn)軍區。發(fā)展水平較低的地區中人均GDP低于1萬(wàn)的縣市有57個(gè)，占一半以上，主要包括一些山區縣市。構建主體功能區，就是既要支持欠發(fā)達地區發(fā)展經(jīng)濟，做大分子；同時(shí)，也要逐步促使一些生態(tài)環(huán)境脆弱、發(fā)展經(jīng)濟條件不好的區域人口逐步轉移，縮小其分母。通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟、人口轉移、財政轉移支付等多種途徑，逐步實(shí)現區域間的協(xié)調發(fā)展。因此，這種新型管理模式對于改善全省不平衡發(fā)展現狀具有重大意義。
主體功能區與財政轉移支付制度的關(guān)聯(lián)
1、主體功能區規劃實(shí)施的政策導向重點(diǎn)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域，是指國土開(kāi)發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開(kāi)始減弱的區域。這些地區經(jīng)濟和人口高度密集、環(huán)境資源承載能力開(kāi)始減弱，主要方向是產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級和轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式。在政策導向上，首先是制定產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和轉移導向目錄，在資源消耗、環(huán)境影響等方面實(shí)行更加嚴格的產(chǎn)業(yè)效能標準，設定高于全國平均標準的產(chǎn)業(yè)用地門(mén)檻，并先行實(shí)施城鎮建設用地與農村建設用地增減掛鉤政策。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域，是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區域，主要是經(jīng)濟發(fā)展潛力大、基礎設施和創(chuàng )業(yè)環(huán)境有待改善的地區，未來(lái)經(jīng)濟規模將進(jìn)一步壯大，而且是產(chǎn)業(yè)和人口轉移的重要載體。政策導向上主要加大基礎設施建設的投資支持，有針對性地適當擴大建設用地供給，支持重大產(chǎn)業(yè)項目及配套能力建設等。限制開(kāi)發(fā)區域，是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區域范圍生態(tài)安全的區域。這類(lèi)地區包括森林、草原、荒漠化地區、水土流失地區重要的水源補給區、蓄滯洪地區、自然災害頻發(fā)地區和水資源嚴重匱乏地區。政策上包括建立生態(tài)補償機制和加大財政轉移支付支持、引導生態(tài)移民、扶持和培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等。禁止開(kāi)發(fā)區域，是指依法設立的各類(lèi)自然保護區域，其范圍比較明確，當前要明確中央和地方政府的管護職責分工、實(shí)施核心保護區內人口搬遷、對區內居民給予補貼補助等�？傊�，主體功能區規劃目標能否實(shí)現，關(guān)鍵要看上述政策導向中的利益共享和補償機制能否建立，對于限制和禁止開(kāi)發(fā)區而言足夠的補償和扶持更為重要，而財政轉移支付則首當其沖。
2、財政轉移支付在主體功能區建設中應發(fā)揮的功能。財政轉移支付制度是財政體制的一個(gè)重要組成部分，它是在既定的政府間支出責任和收入劃分框架下，通過(guò)財政資金在各級政府之間的無(wú)償撥付以彌補財政縱向和橫向失衡，實(shí)質(zhì)上是指財政資金在各級政府之間的一種再分配形式。在分稅制財政體制下，中央政府或省級政府通過(guò)財政轉移支付，彌補地方財政收支缺口，保障地方政府經(jīng)濟和社會(huì )事業(yè)發(fā)展所需的經(jīng)費，矯正轄區間外溢，能夠促進(jìn)資源合理流動(dòng)與經(jīng)濟結構的優(yōu)化，實(shí)現社會(huì )穩定與經(jīng)濟發(fā)展的目的。在主體功能區建設中，財政轉移支付主要應承擔三種功能。
�。�1）為生態(tài)福利買(mǎi)單。對限制開(kāi)發(fā)區、禁止開(kāi)發(fā)區的生態(tài)建設與環(huán)境保護勢必帶來(lái)當地財政的減收，造成財政缺口，需要轉移支付彌補財政收支缺口，這也是對限制開(kāi)發(fā)區域、禁止開(kāi)發(fā)區域生產(chǎn)生態(tài)財富行為的鼓勵與補償。另一方面，限制開(kāi)發(fā)區域、禁止開(kāi)發(fā)區域生產(chǎn)的生態(tài)財富又產(chǎn)生了正的外部效應，其他地區有義務(wù)為享受到的這種外溢的生態(tài)財富買(mǎi)單。由此可見(jiàn)，限制開(kāi)發(fā)區域和禁止開(kāi)發(fā)區域因主要從事生態(tài)修復、生態(tài)環(huán)境建設等活動(dòng)向全省或整個(gè)國家提供了生態(tài)財富，對這兩類(lèi)地區進(jìn)行轉移支付，可以看成是對它們提供的生態(tài)財富的買(mǎi)單，是一種政府購買(mǎi)行為，體現了轉移支付的生態(tài)經(jīng)濟功能。
�。�2）實(shí)現公共服務(wù)均等化。一個(gè)國家的所有公民都有平等的權利享受?chē)易畹蜆藴实幕竟卜⻊?wù)，這是一項基本權利，與個(gè)人的支付能力和居住位置無(wú)關(guān)。為了使各地方政府都能達到基本的公共服務(wù)水平，要求中央政府或省級財政站在社會(huì )大眾的'角度，通過(guò)提供一套無(wú)條件的、基于基本公共服務(wù)為目的的政府間轉移支付，協(xié)調地區間由于客觀(guān)因素差異造成收入能力和支出成本差異而帶來(lái)的居民享受公共服務(wù)的不平等。對限制和禁止開(kāi)發(fā)區域而言，為保護生態(tài)犧牲了當地的經(jīng)濟發(fā)展，造成地方政府的財政收支缺口，降低了為當地居民提供基本公共服務(wù)的能力，需要財政轉移支付的支持，以縮小地區間政府基本公共服務(wù)的差距，而不是直接改變地區間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，這體現了轉移支付的社會(huì )功能。
�。�3）滿(mǎn)足宏觀(guān)調控需要。轉移支付屬于財政再分配，中央政府通過(guò)財政轉移支付，對那些市場(chǎng)配置失效的領(lǐng)域進(jìn)行資源的合理配置，以?xún)?yōu)化經(jīng)濟結構，調節地區經(jīng)濟發(fā)展，縮小貧富差別，實(shí)現中央政府的宏觀(guān)經(jīng)濟調控目標。主體功能區劃分有助于我國形成經(jīng)濟發(fā)展與人口和資源環(huán)境相協(xié)調的區域開(kāi)發(fā)格局，是中央政府在區域發(fā)展中落實(shí)可持續發(fā)展觀(guān)的重大戰略舉措。財政轉移支付是主體功能區建設中利益協(xié)調與補償的核心政策措施，是實(shí)現主體功能區規劃的重要制度保障，這體現了轉移支付的政治經(jīng)濟功能。
湖北推進(jìn)主體功能區戰略的財政轉移支付新思路
調整和完善財政轉移支付制度是推進(jìn)主體功能區建設的重要手段。為了實(shí)現基本公共服務(wù)均等化、推進(jìn)形成主體功能區的目標，根據目前湖北省以下財政轉移支付的實(shí)際情況，建議從以下幾個(gè)方面調整和完善湖北省對下一般性轉移支付制度，同時(shí)進(jìn)一步明確專(zhuān)項轉移支付的重點(diǎn)和力度。
1、明確新增均衡性轉移支付補助方向。根據中央、省主體功能區規劃的要求，建議以基本公共服務(wù)支出標準因素為核心，修訂現行轉移支付制度中的標準支出項目，在均衡性轉移支付資金分配計算方法中，增設主體功能區因素。并且，以后年度湖北省新增均衡性轉移支付主要用于增加對限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)縣（市、區）的財政轉移支付，幫助其提高基本公共服務(wù)能力。在禁止、限制開(kāi)發(fā)區域試行“省直管縣”財政體制，轉移支付資金直接由省級財政劃撥到縣(市)的運行模式。
2、增加均衡性轉移支付補助規模。目前湖北均衡性轉移支付規模嚴重偏小，其公共服務(wù)均等化功能十分微薄，2007年省以下均衡性轉移支付補助額為9.96億元，僅占省對下一般性轉移支付總額的13.4%，因此，按照中央、省主體功能區規劃的要求，我省應加大均衡性轉移支付補助規模，有效地強化其公共服務(wù)均等化功能。
3、調整激勵性轉移支付補助結構。按照中央、省主體功能區規劃的要求，省對下財政收入增長(cháng)激勵性轉移支付將調整按功能區的劃分進(jìn)行分類(lèi)測算，將重點(diǎn)開(kāi)發(fā)縣（市、區）、限制開(kāi)發(fā)縣（市、區）、禁止開(kāi)發(fā)縣（市、區）分別放在不同平臺進(jìn)行考核，向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)縣（市、區）傾斜，鼓勵重點(diǎn)開(kāi)發(fā)縣（市、區）加快經(jīng)濟發(fā)展。運用激勵性轉移支付手段關(guān)閉淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)。按照功能區規劃的要求，將激勵性轉移支付向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域的縣（市、區）傾斜，鼓勵重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域的縣（市、區）加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，大力發(fā)展資源節約型產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護型產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)，關(guān)閉淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)，實(shí)現經(jīng)濟效益與環(huán)境效益的雙贏(yíng)。
4、激勵基層政府控制行政成本。為了鼓勵限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)縣（市、區）控制政府規模、減少行政成本，建議湖北省進(jìn)一步加大對這些縣（市、區）分流財政供養人員的激勵性轉移支付補助力度，提高分流財政供養人員的獎補標準；同時(shí)，對現在財政供養人數已超出省測算標準財政供養人數卻仍然不予控制的縣（市、區），省將實(shí)施財政供養人員增長(cháng)負激勵性轉移支付。
5、優(yōu)化專(zhuān)項轉移支付。在原有民族地區、退耕還林還草還湖、天然林保護工程三大轉移支付的基礎上，設立針對禁止、限制開(kāi)發(fā)區域的專(zhuān)項轉移支付。省財政在一般性轉移支付標準財政支出測算中，增設屬于地方支出責任范圍的生態(tài)保護支出項目和自然保護區支出項目。
6、建立生態(tài)環(huán)境修復轉移支付制度。在限制開(kāi)發(fā)區域的標準支出中，增設“生態(tài)環(huán)保支出項目”和確定成本系數，設置綜合性更強的生態(tài)修復轉移支付專(zhuān)戶(hù)并進(jìn)行制度化管理，通過(guò)財政縱向轉移支付制度，安排生態(tài)環(huán)境補償專(zhuān)項資金用于主體功能區的生態(tài)恢復、環(huán)境治理與保護建設工程、生態(tài)移民安置及對不符合標準的當地企業(yè)向適宜地區搬遷補償等。
7、強化轉移支付資金使用的監督考核與績(jì)效評估。確保轉移支付資金優(yōu)先用于基本公共服務(wù)，杜絕挪用等非法使用轉移支付資金的現象；加強資金使用績(jì)效監督和評估，統籌使用轉移支付資金，提高使用效率。
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