淺析代建制與其他建設模式的關(guān)系論文

　　摘要：要使代建制真正發(fā)揮作用，首先必須搞清楚兩個(gè)問(wèn)題。一是為防止在貫徹執行的過(guò)程中“代建制”被變形，各建設主體應首先搞清楚什么是代建制；二是如何解決國家出資項目長(cháng)期存在“工期馬拉松、投資無(wú)底洞、質(zhì)量無(wú)保障”問(wèn)題。為此本文認為，需要將代建制以“初步設計批準”為界分為兩階段進(jìn)行，并以在實(shí)施階段為重點(diǎn)開(kāi)展代建制。實(shí)施階段國家應以目標責任制、風(fēng)險索賠制和履約擔保制為主線(xiàn)，對工程建設過(guò)程實(shí)施動(dòng)態(tài)控制；國家作為委托方，委托社會(huì )專(zhuān)業(yè)化項目管理單位，改變傳統的由建設指揮部向使用單位負責的管理模式，改由代建單位向國家負責，確保國家投資資金得到有力控制；在實(shí)施階段，使用單位應負責項目建設的外部環(huán)境，包括建設用地、用水、用電等資源提供問(wèn)題；代建單位可以自營(yíng)設計、監理、招標代理等業(yè)務(wù)，但不宜自行承擔施工和采購任務(wù)，以提高自己的履約能力，合理轉移風(fēng)險；國家投資管理部門(mén)為了保證國有資金得到合理利用，避免不正常的流失，就負責代建單位的選擇、項目功能設計與變更的審查認定、建設資金的管理和工程項目的驗收等工作。為了加深對代建制的了解，文章進(jìn)一步介紹了代建制與其他幾種相關(guān)的建設模式的關(guān)系。

　　1、建設市場(chǎng)與代建制

　　理論上的建設市場(chǎng)應該是：需方首先提出建設項目的功能要求，建方作為供方向需方提出滿(mǎn)足項目功能要求的報價(jià)，得到需方承諾后，建設合同形成；實(shí)際上建設項目的主體情況很特殊、也很復雜。例如在一個(gè)水利工程項目中，地方政府作為需方提出了建設項目的功能要求；但沒(méi)有建設資金，它需要國家資金進(jìn)入，于是需方的所有權（資方）和使用權（用方）會(huì )發(fā)生分離。

　　目前，國家出資方式有兩種。一種，國家資金以資本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以獨立的需方組建建設單位；另一種，隨著(zhù)國家投資體制改革的實(shí)行，國家資金可以以投資方式進(jìn)入非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目中，國家將作為資方、地方政府作為用方合作成為項目的需方，并委托社會(huì )專(zhuān)業(yè)化項目管理單位組建建設單位。為了區分由地方政府部門(mén)作為獨立需方組建建設單位的傳統指揮部模式，我們把后者稱(chēng)作代建制。

　　因此代建制具有如下特點(diǎn)：

　　1）資方是國家，需方分離為用方和資方。

　　2）建方是社會(huì )專(zhuān)業(yè)化項目管理單位，被稱(chēng)作代建單位。

　　2、代建制的探討

　　目前，國家希望通過(guò)建立代建制，來(lái)解決其出資項目存在的“工期馬拉松、投資無(wú)底洞、質(zhì)量無(wú)保障”問(wèn)題，但在如何建立代建制的問(wèn)題上，還有很多問(wèn)題需要進(jìn)一步的落實(shí)和探討。如代建制下誰(shuí)是委托方、從什么時(shí)候開(kāi)始、是否需要分階段進(jìn)行、各階段的目標和任務(wù)是什么、如何劃分建設各方的責權利等等，這些問(wèn)題不探討清楚，其他問(wèn)題就不能迎刃而解，最終還是會(huì )回到這些問(wèn)題上來(lái)。下面分階段就這些問(wèn)題談點(diǎn)看法：

　　2.1 國家資金開(kāi)始投資至項目初步設計批準為止

　　使用單位必須認識到：當項目建設需要實(shí)施代建制時(shí)，為了讓代建單位在實(shí)施階段更好地控制風(fēng)險，國家資金最早可以在項目立項批準時(shí)開(kāi)始介入，最遲可以到初步設計批準。因為，施工圖設計必須由代建單位負責實(shí)施，以便代建單位能夠協(xié)調設計與施工的矛盾。

　　當國家資金需要在初步設計批準前介入時(shí)，確定項目造價(jià)、工期和功能的任務(wù)可由代建單位來(lái)完成，但此階段的重點(diǎn)是保證項目功能滿(mǎn)足使用方的要求，因此由項目使用方委托代建單位來(lái)實(shí)施更合理一些。由于此委托由代建單位向使用者負責，所以工程造價(jià)有可能會(huì )處于失控狀態(tài)，國家應通過(guò)建立目標責任制來(lái)作為控制造價(jià)的措施。如：在委托合同中明確對代建單位進(jìn)行獎罰考核，獎罰額度可以按超過(guò)上一階段目標值的10%-30%來(lái)控制，此獎罰的對稱(chēng)性體現了合同雙方的公平性，同時(shí)也保證了各建設主體各自的利益。由于這次對目標值的預計節省，不是真正意義上的`節省，所以獎罰比例不宜過(guò)高。

　　但是，由于代建方為降低項目實(shí)施時(shí)的風(fēng)險，希望最終的初步設計預算留有余地，所以，獎勵作用較小，形成的初步設計預算可能會(huì )偏高。因此在項目初設批準后，國家應通過(guò)招投標重新確定代建單位，并通過(guò)比較標書(shū)中的工程師預算來(lái)重新選擇代建單位，這一措施可以消除導致工程預算偏高的一些消極因素，促使代建單位在目標責任制的作用下降低工程預算價(jià)格。

　　事實(shí)上本階段不存在“工期馬拉松、投資無(wú)底洞、質(zhì)量無(wú)保障”問(wèn)題，因此可以由使用方按照國家資金介入前的建設模式進(jìn)行，即由使用單位按照項目管理制的要求委托工程建設咨詢(xún)單位來(lái)完成。這樣既可以簡(jiǎn)化程序，提高工作效率；同時(shí)能使得在有限資金下實(shí)現項目功能最大化。國家可以采用“先借后給”的支付方式，并按照“估算控制概算、概算控制預算”的原則，審查初步設計，不符合這一要求的初步設計有權不予支付建設資金。

　　2.2項目初步設計批準之后

　　該階段主要任務(wù)是實(shí)現初步設計中的各建設目標。為了解決“工期馬拉松、投資無(wú)底洞、質(zhì)量無(wú)保障”問(wèn)題，必須改革傳統的指揮部模式，實(shí)行代建制，國家資金由注入方式變?yōu)橥顿Y方式。為了保證實(shí)現預期目標，代建單位應由國家投資管理部門(mén)委托，讓代建單位對國家負責，并通過(guò)招投標確定。

　�。�1）資方的作用

　　該階段主要的關(guān)注焦點(diǎn)是建設目標的動(dòng)態(tài)控制。國家可以建立目標責任制、費用索賠制、履約擔保制等來(lái)分配主要的建設風(fēng)險。

　　為了發(fā)揮目標責任制的作用，應該對代建單位提出的造價(jià)目標進(jìn)行考核，獎罰額度可以控制在超過(guò)目標標準的50%-70%；由于這是真正意義上的節省，標準過(guò)低，代建單位會(huì )產(chǎn)生寧可花錢(qián)不愿省錢(qián)的動(dòng)力，當然標準過(guò)高也不符合市場(chǎng)雙贏(yíng)的規律。

　　在索賠制問(wèn)題上，假如不給代建單位索賠權，代建單位只能增加風(fēng)險費用。那么當風(fēng)險不發(fā)生時(shí)，國家因無(wú)故支付此項目費用受到損失；當風(fēng)險發(fā)生時(shí)，由于此項費用不能抵御風(fēng)險，造成代建單位破產(chǎn)，結果還是國家受損。因此，費用索賠制是降低工程造價(jià)的最合理制度。

　�。�2）建方的作用

　　代建單位可以自營(yíng)設計、監理業(yè)務(wù)，考慮到代建單位以工程咨詢(xún)單位為主，注冊資本較低，因此不宜承擔施工任務(wù)，以便國家控制建設風(fēng)險。但是，由于代建單位具有市場(chǎng)行為特征，當代建單位具有自營(yíng)能力時(shí)，國家不應強行規定代建單位必須將各專(zhuān)業(yè)工作，通過(guò)招標形式委托別的社會(huì )專(zhuān)業(yè)化項目管理單位實(shí)施。盡管委托方對代建單位進(jìn)行了上述限制，但代建單位還是根據合同法向委托方提供業(yè)務(wù)額10%（包括自營(yíng)業(yè)務(wù)）的履約保證金，作為履約擔保。（3）用方的作用

　　使用單位應協(xié)調好參建各方（代建、監理、設計、供貨商、承包商）與當地的各種關(guān)系，解決好建設用地、用水、用電等資源問(wèn)題�？紤]到政策處理所需的費用彈性很大，且系政策性很強的工作，不宜由以技術(shù)型為主的代建單位承擔，所以該項工作宜由使用方負責實(shí)施，國家資金宜以補助的形式由使用方包干使用。

　　同時(shí)，使用單位需要對工程初步設計進(jìn)行變更時(shí)，應首先取得代建單位的書(shū)面意見(jiàn)，然后再報國家投資主管部門(mén)審批；代建單位應本著(zhù)對國家負責，作好參謀工作；國家投資主管部門(mén)應根據使用單位和代建單位的意見(jiàn)，再決定是否批準進(jìn)行初步設計變更。不管此類(lèi)變更有否批準，使用單位不得以此來(lái)為難代建單位，并在工程驗收時(shí)發(fā)難，所以建設項目驗收應由國家投資主管部門(mén)組織。

　　3、建設市場(chǎng)上幾種常見(jiàn)的建設管理模式與代建制的關(guān)系

　　3.1項目管理制

　　項目管理制又分項目管理服務(wù)和項目管理承包。由業(yè)主委托社會(huì )項目管理單位對其項目管理行為進(jìn)行咨詢(xún)、服務(wù)，稱(chēng)作項目管理服務(wù)；由業(yè)主委托社會(huì )項目管理單位全權行使建設單位項目管理職能，稱(chēng)作項目管理承包。

　　這種模式與代建制比

　　較接近，只是由所有權和使用權合一的業(yè)主代替了所有權和使用權分離的地方政府和國家。理論上說(shuō)，代建單位和建設單位一樣，都可以通過(guò)委托社會(huì )項目管理單位進(jìn)行項目管理；但是實(shí)際上，由于代建單位本身就是項目管理單位，它不存在再次委托問(wèn)題，因此可以理解為代建制是項目管理制的一種特殊形式。

　　在政府參與的項目建設中，項目管理制與傳統的指揮部模式相比，由于專(zhuān)業(yè)化的社會(huì )專(zhuān)業(yè)化項目管理單位介入，解決了“只有一次教訓，沒(méi)有兩次經(jīng)驗”問(wèn)題；但在解決“工期馬拉松、投資無(wú)底洞”問(wèn)題上，筆者認為沒(méi)有實(shí)質(zhì)性幫助。建議采用代建制模式來(lái)解決這一難題，即由國家投資主管部門(mén)委托社會(huì )專(zhuān)業(yè)化項目管理單位實(shí)施建設單位職能。

　　3.2建設監理制

　　建設監理是指監理單位受項目法人委托，依據國家有關(guān)工程建設的法律、法規、規章和批準的項目建設文件、建設工程合同以及建設監理合同，對工程建設實(shí)行的管理。

　　其實(shí)它是項目管理服務(wù)的一種特殊形式，目前實(shí)行的是施工階段的建設監理制，設計階段和招標階段的建設監理尚不成熟，因此較少實(shí)施。在實(shí)行項目代建制后，由于代建單位本身就是社會(huì )專(zhuān)業(yè)化項目管理單位，因此一般不需要監理單位介入。但監理單位可以在建設市場(chǎng)中繼續為項目法人提供項目管理服務(wù)或咨詢(xún)工作；也可以作為社會(huì )專(zhuān)業(yè)化項目管理單位成為代建單位，為國家提供代建服務(wù)。

　　3.3“交鑰匙”模式

　　由建設單位承包全部建設任務(wù)的一種建設管理模式。它是一種費用包干制，除此之外它和項目管理承包制相當接近。

　　由于“交鑰匙”模式采用費包干制風(fēng)險較大，由社會(huì )專(zhuān)業(yè)化項目管理單位擔任建設主體已經(jīng)不大適合；一般應由具有一定規模的施工企業(yè)來(lái)實(shí)施較為合理，但這種模式的如何保證項目的使用壽命值得探討，因此筆者認為不適合公益性項目。

　　3.4總承包模式（EPC）：

　　建設單位將施工圖設計、預備采購和工程施工全部委托給一家單位實(shí)施的管理模式。這種模式可以降低建設單位的風(fēng)險，將一部分風(fēng)險轉移到了參建單位身上，因此無(wú)論是項目管理制還是代建制，建設單位均可采用此類(lèi)管理模式來(lái)降低建設風(fēng)險。

　　4、結束語(yǔ)

　　由于在傳統的指揮部模式下，指揮部由地方政府建立，并對地方政府負責；所以，當國家資金介入時(shí)，資金控制完全靠建設單位的責任感；因此在這種機制下容易滋生“工期馬拉松、投資無(wú)底洞、質(zhì)量無(wú)保障”問(wèn)題。

　　實(shí)行代建制，由社會(huì )專(zhuān)業(yè)化項目管理單位受?chē)�家委托建立代建單位，對國家負責，可以解決“工期馬拉松、投資無(wú)底洞、質(zhì)量無(wú)保障”問(wèn)題。

　　代建制以“初步設計批準”為界分兩階段進(jìn)行，并以在實(shí)施階段為重點(diǎn)開(kāi)展代建制。實(shí)施階段國家應以目標責任制、風(fēng)險索賠制和履約擔保制為主線(xiàn)，對工程建設過(guò)程實(shí)施動(dòng)態(tài)控制。