構筑適合中國國情的公共財政支出框架論文

　　公共支出范圍是由財政的內涵決定的外延邊界問(wèn)題，公共財政就是滿(mǎn)足社會(huì )公共需要的社會(huì )資源配置活動(dòng)。以“公共財政”為導向，以“有所為有所不為”為原則來(lái)進(jìn)行財政職能的調整，已在財經(jīng)界達成共識。在這種大原則下，應當收縮財政的生產(chǎn)建設支出，逐步退出一般競爭性領(lǐng)域，主要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并促進(jìn)公平分配、維護宏觀(guān)經(jīng)濟和社會(huì )的穩定。

　　1 界定我國公共財政支出范圍的基本原則

　�。�1）彌補市場(chǎng)失效原則。公共財政是指為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的政府分配行為或經(jīng)濟行為，它的邏輯起點(diǎn)是假設完全競爭的市場(chǎng)是資源配置的最有效方式，其理論意義在于明確提出了劃分政府計劃與市場(chǎng)各自的活動(dòng)領(lǐng)域，從理論上闡明了計劃與市場(chǎng)相輔相成的關(guān)系。因此，只要是市場(chǎng)機制能夠正常發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府就不應介入。但是，市場(chǎng)缺陷的存在需要政府在提供公共產(chǎn)品、公平收入分配和保持宏觀(guān)經(jīng)濟穩定等方面發(fā)揮作用。因此，公共財政的活動(dòng)領(lǐng)域應嚴格限制在市場(chǎng)失效的范圍內，即根據市場(chǎng)失效原則確定政府的事權范圍。

　�。�2）比較效率原則。公共支出的市場(chǎng)失效原則表明公共財政的活動(dòng)范圍應局限于市場(chǎng)失效的范圍之內。但是“市場(chǎng)有效”與“市場(chǎng)失效”的界限十分模糊。拿準公共產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，準公共產(chǎn)品是介于純粹公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的廣闊地帶。準公共產(chǎn)品供給方式的選擇受一個(gè)國家的歷史、政治、文化和生產(chǎn)力發(fā)展水平的影響不同。這就存在一個(gè)比較效率問(wèn)題。比較效率原則是指，當準公共產(chǎn)品既可以由市場(chǎng)提供也可以由政府提供時(shí)，應該比較二者的效率，采取效率高的供給方式。因此，應該以此來(lái)界定公共支出范圍，以保證社會(huì )資源在整個(gè)公共部門(mén)和私人部門(mén)之間配置的高效率。

　�。�3）制度約束原則。不同國家的公共支出范圍受各自不同的政治經(jīng)濟制度的制約。我國以公有制為主體的所有制結構在一定程度上影響著(zhù)公共支出的范圍。如財政應退出對經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的'國有企業(yè)的虧損補貼，逐步退出一般競爭性領(lǐng)域，這是財政公共支出范圍的必然調整。但是，由于市場(chǎng)調節本身的長(cháng)期性，政府也有必要進(jìn)行部分風(fēng)險產(chǎn)業(yè)的投資，加快產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟技術(shù)進(jìn)步的步伐。這就要求公共財政支出范圍的調整要在基本原則的大方向下，按照實(shí)際情況適時(shí)地、階段性地進(jìn)行調整。

　�。�4）相對發(fā)展原則。市場(chǎng)失效與政府職能的具體內容是歷史的而非絕對的。隨著(zhù)技術(shù)的突破、管理體制與市場(chǎng)條件的變化，公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的界限會(huì )發(fā)生漂移。公共支出的范圍不是靜態(tài)不變的，而是不斷發(fā)展變化的。因此，隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，公共支出的目標將逐步由提供社會(huì )基礎設施轉向提供教育、衛生和社會(huì )保障等方面。

　　按照上述原則，目前我國公共財政支出的范圍主要可以界定為兩大類(lèi)：一是彌補市場(chǎng)缺陷的支出，如滿(mǎn)足社會(huì )對國防安全、社會(huì )秩序、行政管理、外交事務(wù)等方面的需要，滿(mǎn)足社會(huì )對社會(huì )公益事業(yè)如社會(huì )基礎性文化、教育、科技、衛生事業(yè)、社會(huì )保障等的需要；二是矯正市場(chǎng)偏差的支出，如調節總量平衡和結構優(yōu)化的支出，調節地區之間、產(chǎn)業(yè)之間和個(gè)人之間的利益關(guān)系，宏觀(guān)效率與公平兼顧的支出等。

　　2 公共財政支出總量的提高

　　財政支出總量的多少在一定程度上是由財政的支出職能來(lái)決定的。我國在經(jīng)濟體制改革以前實(shí)行“統收統支”制度，財政支出占GDP比重是比較高的。隨著(zhù)經(jīng)濟體制改革的進(jìn)行，我國的生產(chǎn)效率得到了很大提高，國民經(jīng)濟實(shí)現了快速增長(cháng)，財政支出占GDP比重從1978年以來(lái)下降了近20個(gè)百分點(diǎn)，平均每年降低一個(gè)百分點(diǎn)。雖然1997年后比重略有回升，但總體發(fā)展趨勢顯然違背了公共支出增長(cháng)的“瓦格納法則”，而且與西方發(fā)達國家財政支出規模的發(fā)展趨向相反。從世界范圍來(lái)看，隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展和人均GDP的增長(cháng)，各經(jīng)濟發(fā)達國家的財政支出無(wú)論在絕對規模上還是在相對比率上都呈現出不斷膨脹的趨勢。  從靜態(tài)的角度來(lái)看，我國20世紀90年代的財政支出比率平均在12%左右，與其他國家相比，我國目前的財政支出比率比經(jīng)濟發(fā)達國家低20~30個(gè)百分點(diǎn)，比其他發(fā)展中國家的普通水平也低10~20個(gè)百分點(diǎn)；從實(shí)際需要來(lái)說(shuō)，我國的經(jīng)濟發(fā)展處于改革攻堅和經(jīng)濟轉軌時(shí)期，過(guò)小的財政支出總量必然限制財政職能的有效發(fā)揮，財政支出規模的下降與經(jīng)濟發(fā)展的支出增長(cháng)極不相稱(chēng)。

　　從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看，自1980年特別是1990年以來(lái)，財政支出占GDP比重幾乎每年下降一個(gè)百分點(diǎn)，這種趨勢極不合理。從1986~1998年10余年間，我國人均GDP的年均名義增長(cháng)率在18%左右，這種高速的增長(cháng)必然要求財政支出增長(cháng)率的提高與之相適應�？蓪�(shí)際情況是我國的財政支出比率卻年年下降，同時(shí)財政支出的增長(cháng)速度慢于GDP 的增長(cháng)速度。因此，隨著(zhù)中國公共財政框架的建立，財政支出占GDP的比重應該進(jìn)一步提高，以滿(mǎn)足社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。

　　3 公共財政支出結構的優(yōu)化

　　從以上的分析可以看出，我國目前的財政支出結構存在不合理的現象。調整優(yōu)化財政支出結構，不僅是加強財政宏觀(guān)調控和支持可持續經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時(shí)也是保持政治、社會(huì )穩定的需要。在財政支出結構中，經(jīng)濟建設支出、科教文衛支出和行政管理支出在財政總支出中所占的比重都是很高的，一直比較平穩地保持在80%左右的水平。因此，對這三類(lèi)支出的分析在一定程度上可以把握整個(gè)國家財政支出結構的變化趨勢。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國經(jīng)濟建設支出急劇下降，由1978年的64.1%降到了1999年的38.4%，而科教文衛支出和行政管理支出分別增加了1.1倍和2.3倍。這在一定程度上反映了財政職能的變化，即財政從過(guò)度介入的經(jīng)濟建設性事務(wù)中逐步退出，進(jìn)而轉向提供更高比例的社會(huì )服務(wù)性和維持性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，應該在公共財政支出總量增長(cháng)的基礎上，按照社會(huì )公共需要的先后順序合理界定財政支出范圍，進(jìn)一步優(yōu)化公共財政支出的結構。

　　3.1 從橫向的公共財政支出結構

　�。�1）繼續保持和適度提高經(jīng)濟建設支出在財政總支出中的比重。隨著(zhù)生產(chǎn)力的發(fā)展和政府干預經(jīng)濟程度的加深，許多發(fā)達國家的經(jīng)濟投資比重出現了日益擴大態(tài)勢，這既反映了市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展規律的基本要求，也是各國財政發(fā)展的大趨勢。目前在我國資本市場(chǎng)發(fā)育水平不高，市場(chǎng)化籌資能力有限的情況下，能源、交通和農業(yè)等基礎設施建設投資的不足，必然促進(jìn)“瓶頸”制約和結構失調的加劇。國有經(jīng)濟在宏觀(guān)總量中始終占有主導地位，政府負有更多的調控經(jīng)濟的職責，由此決定了我國在向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌過(guò)程中財政應該承擔更多的支出責任。從目前和今后相當長(cháng)的一段時(shí)期看，政府還要對基礎設施建設、經(jīng)濟結構調整與優(yōu)化、促進(jìn)地區間經(jīng)濟的穩定發(fā)展和推動(dòng)現代化進(jìn)程等戰略性任務(wù)負責。因此，財政對經(jīng)濟建設支出的比重不但不能降低，還應根據政府財力適當的有所提高，充分發(fā)揮財政政策在經(jīng)濟發(fā)展和結構調整中的重要作用，從而保證國民經(jīng)濟的可持續健康發(fā)展。

　�。�2）采取綜合治理措施，控制行政管理支出。從我國的實(shí)際情況來(lái)看，政府機構日漸龐大，財政供養人口太多，財政負擔沉重。因此，在今后的經(jīng)濟體制轉軌過(guò)程中必須推進(jìn)行政改革，合理控制行政管理支出，提高行政效率。壓縮行政管理支出，關(guān)鍵在于精簡(jiǎn)機構，裁減冗員，并在此基礎上科學(xué)核定人員的編制和各項行政開(kāi)支的標準。一方面大幅度降低國家行政管理支出的數額，另一方面在不斷提高行政人員待遇的同時(shí)，保證行政機構有必要的財力提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

　�。�3）進(jìn)一步提高教育與科學(xué)研究支出的比重，調整支出結構優(yōu)化�？萍际堑谝簧�產(chǎn)力，教育是生產(chǎn)力發(fā)展的源泉和動(dòng)力。20世紀80年代以來(lái)，國家財政對教育和科技的投入大幅度提高，科教文衛支出占財政總支出的

　　比重在逐年上升，從我國目前財政收支占GDP比重偏小和科教事業(yè)的長(cháng)遠發(fā)展看，對其投入應在現有的基礎上繼續增加，并注意按照公共財政理論的要求調整其內部結構。對于基礎教育、基礎科研、高新技術(shù)、計劃生育和公共防疫等具有明顯公共性的服務(wù)，財政要確保其基本經(jīng)費的投入；對于高等教育、職業(yè)教育、廣播電視等高層次教育和圖書(shū)館等準公共性服務(wù)，則由財政經(jīng)費和使用者收費兩種方式按照效率原則共同解決；對于純粹的私人服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性單位，如應用科研、中介服務(wù)等機構則應逐步將其推向市場(chǎng)，使其成為自負盈虧的市場(chǎng)經(jīng)濟實(shí)體。

　�。�4）繼續加大財政對農業(yè)的支持力度。根據WTO農業(yè)協(xié)議，將不同的國內支持措施分為兩類(lèi)：一類(lèi)是不引起貿易扭曲的“綠箱”政策，一類(lèi)是引起貿易扭曲的“黃箱”政策。目前我國財政支農中的各項支出基本上屬于“綠箱”政策范圍，但與WTO農業(yè)協(xié)議相比，總體的支出范圍和力度還不夠。因此，今后財政支農政策的主要任務(wù)是，按照WTO規則的要求，針對中國農業(yè)發(fā)展后勁嚴重不足的現實(shí)矛盾，著(zhù)力強化政府的財政對農業(yè)的支持和保護。

　　3.2 縱向的公共財政支出結構

　　通過(guò)對財政支出的進(jìn)一步研究表明，地方政府的財政支出在整個(gè)國家財政支出中占有十分重要的地位。從調整和規范財政職能的意義上講，地方財政支出對財政支出總量、結構以及職能的調整都有很大影響。因此，從地方財政支出的調整入手優(yōu)化財政支出結構，是調整財政職能、推進(jìn)公共財政改革的根本性途徑。

　　根據我國當前的財政支出結構優(yōu)化的趨勢來(lái)看，目前應在逐步增加社會(huì )性支出的同時(shí)遏制維持性支出的膨脹。即地方政府不斷地調整支出結構，為轄區內的居民提供多樣化的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，尤其是地方交通、公共安全等社會(huì )性支出；同時(shí)就維持性支出而言，地方政府應該為行政管理支出的膨脹負更多的責任，因此壓縮行政管理支出應該以地方政府為改革的重點(diǎn)對象，從基層上、源頭上遏止不合理支出的擴大。