投資建設審計工作調查報告

　　加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，關(guān)系改革開(kāi)放和社會(huì )主義現代化建設全局，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重要目標和戰略舉措。在經(jīng)濟轉型大趨勢的推動(dòng)下，中央制定了一系列的政策措施，各級政府都在為鞏固應對國際金融危機沖擊的成果，提高國民經(jīng)濟發(fā)展可持續性發(fā)展能力而不斷加強政府投資項目建設，這些項目投產(chǎn)竣工是否有助于產(chǎn)業(yè)結構調整，增強經(jīng)濟發(fā)展的內在動(dòng)力，資金使用是否能充分發(fā)揮效益，能否保持經(jīng)濟平穩較快發(fā)展，將是政府投資建設項目審計所面臨的重大課題，值得我們每一個(gè)投資審計人員深思。

　　一、經(jīng)濟轉型發(fā)展對政府投資審計提出的新要求

　　黨的十七大以來(lái)國民經(jīng)濟轉型發(fā)展的趨勢對政府投資審計提出了新的要求，政府投資審計必須認真反思，準確定位，發(fā)揮好投資審計服務(wù)經(jīng)濟轉型發(fā)展的作用。

　　(一)要變革傳統的投資審計理念。黨的十七大提出要加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。政府投資建設項目在推動(dòng)地方經(jīng)濟轉型發(fā)展上起著(zhù)舉足輕重的作用。而傳統的政府投資審計，在審計理念上還存在許多不適應形勢發(fā)展的地方，主要表現為重監督，輕服務(wù);重查找問(wèn)題，輕提出建議;重事后監督，輕事前、事中監督;重工程的經(jīng)濟效益評價(jià)，輕工程的環(huán)境和社會(huì )效益評價(jià)。這些問(wèn)題如不能得到很好的解決，政府投資審計就談不上很好的為經(jīng)濟轉型服務(wù)。因此，政府投資審計必須更新審計理念，以適應形勢發(fā)展的需求。要實(shí)現“三個(gè)轉變”，即由以監督為主向監督、服務(wù)并重轉變;由事后審計為主向事前、事中、事后審計相結合，注重全程監督轉變;由注重評價(jià)項目資金的經(jīng)濟效益向注重評價(jià)項目資金的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會(huì )效益轉變。

　　(二)要采取靈活的審計工作方法。從目前的情況來(lái)看，由于經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，政府投資項目逐年增多，投資規模也呈加大的趨勢，審計風(fēng)險越來(lái)越大，這些都給審計機關(guān)帶來(lái)了不小的壓力。因此，審計機關(guān)必須改進(jìn)工作方法，在提高審計質(zhì)量和效率上下功夫。一方面，要堅持“全面審計，突出重點(diǎn)”的工作原則，在對政府投資建設項目審計實(shí)行“全覆蓋”的基礎上，加大對于影響經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重大建設項目和“十二五”規劃中重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的投資項目審計。通過(guò)審計，揭示帶有普遍性、規律性的問(wèn)題，從機制、體制和制度層面提出深層次的審計建議，為領(lǐng)導決策當好參謀。這樣就能起到“舉一反三”的作用，避免面面俱到，審計人員整天疲于應付，“胡子眉毛一把抓”，項目卻并沒(méi)有審深審透的問(wèn)題。另一方面要在整合資源下功夫。充分利用現有的審計力量，積極采納其他專(zhuān)業(yè)審計成果，減少做重復工作，同時(shí)發(fā)揮社會(huì )專(zhuān)業(yè)機構的協(xié)審作用，提高審計質(zhì)量和效率。

　　(三)要建立科學(xué)的績(jì)效審計評價(jià)體系。政府投資績(jì)效審計的評價(jià)體系不夠健全，是制約投資審計建設性作用發(fā)揮的一個(gè)重要因素。由于目前投資績(jì)效審計還處于探索階段，評價(jià)考核指標體系不夠成熟，評價(jià)內容不夠全面，不少審計人員在開(kāi)展投資審計時(shí)，往往對經(jīng)濟上的違紀違規問(wèn)題比較關(guān)注，對投資決策方面的問(wèn)題沒(méi)有引起重視，而恰恰投資決策方面的問(wèn)題對影響經(jīng)濟轉型發(fā)展起著(zhù)相當重要的作用;有的熱衷于追求審減額，認為審減額越大，領(lǐng)導越高興;有的看似在評價(jià)投資項目所產(chǎn)生的效益，實(shí)際上只注重評價(jià)經(jīng)濟效益，忽視環(huán)境效益和社會(huì )效益的評價(jià)，對項目建設給資源環(huán)境造成的破壞視而不見(jiàn)，這些評價(jià)方式與經(jīng)濟轉型發(fā)展的大格局是格格不入的。當前的政府投資績(jì)效審計亟需建立規范科學(xué)的評價(jià)體系。

　　(四)要打造高素質(zhì)的投資審計隊伍。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，對投資審計人員素質(zhì)的要求也越來(lái)越高。但目前普遍存在投資審計專(zhuān)業(yè)人才匱乏的問(wèn)題，特別是缺少既懂工程審計又懂財務(wù)審計，還精通計算機的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。一些地方還沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)的政府投資審計機構，或有機構但缺少編制和專(zhuān)業(yè)人員，開(kāi)展政府投資審計主要依靠聘請社會(huì )中介機構參與協(xié)審，而國家審計機關(guān)的投資審計人員有的就是臨時(shí)從其他科室抽調而來(lái)的，對投資審計并不精通，過(guò)于依靠社會(huì )中介機構，國家審計機關(guān)的主導作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮，導致政府投資審計風(fēng)險加大，因此，打造高素質(zhì)的投資審計專(zhuān)業(yè)人才隊伍已成為迫在眉睫的大事，需要各級審計機關(guān)引起高度重視并采取有效措施加以解決。

　　二、深化政府投資審計，促進(jìn)地方經(jīng)濟轉型發(fā)展

　　根據經(jīng)濟轉型發(fā)展的要求，政府投資審計必須在審計理念上進(jìn)一步更新，審計內容上進(jìn)一步深化，審計方式方法上進(jìn)一步創(chuàng )新，審計評價(jià)體系上進(jìn)一步完善，才能適應形勢的發(fā)展，更好的發(fā)揮其職能作用。

　　(一)審計理念上要體現“兩個(gè)服務(wù)”。一是服務(wù)政府宏觀(guān)決策。政府投資項目審計必須以促進(jìn)依法行政、完善機制、提高政府宏觀(guān)調控能力為主要目標。政府投資項目中往往存在低水平重復建設、嚴重的損失浪費和資產(chǎn)流失、建設市場(chǎng)秩序不規范、投資效益差、投資效率低等問(wèn)題，審計機關(guān)必須加強對政府投資項目的績(jì)效審計，通過(guò)審計，提出建設性的意見(jiàn)和建議，為黨委政府宏觀(guān)決策服務(wù)。二是服務(wù)保障和改善民生。民生問(wèn)題是黨和國家最為關(guān)注的問(wèn)題。黨的十七屆五中全會(huì )提出要堅持把保障和改善民生作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。政府投資項目建設是改善地方經(jīng)濟發(fā)展條件、推動(dòng)地方經(jīng)濟加快發(fā)展的基礎保障，與群眾利益有著(zhù)密切聯(lián)系。一些重大政府投資項目，甚至直接關(guān)系到群眾的切身利益。因此，政府投資審計人員一定要牢固樹(shù)立“民本審計”的理念，加強對涉及重大民生問(wèn)題的政府公共投資項目的審計監督，切實(shí)維護廣大群眾利益和社會(huì )穩定。

　　(二)審計內容上要做到“五個(gè)關(guān)注”。一是關(guān)注中央重大方針政策和宏觀(guān)調控政策的貫徹落實(shí)。為應對金融危機的影響，中央加大了重大建設項目資金的投入，同時(shí)，也積極實(shí)施了積極穩健、審慎靈活的宏觀(guān)經(jīng)濟政策，政府投資審計也要適應這一要求。一方面，要進(jìn)一步加強對中央促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的重大建設項目的審計監督，從投資投向入手，以投資效率、投資質(zhì)量、投資效益和帶動(dòng)效應為目標進(jìn)行審計;另一方面，密切關(guān)注宏觀(guān)經(jīng)濟政策的貫徹落實(shí)情況，特別是要從政府投資的角度來(lái)關(guān)注經(jīng)濟結構調整中可能出現的各種風(fēng)險問(wèn)題，重點(diǎn)關(guān)注抑制盲目重復建設、防止產(chǎn)能過(guò)剩、促進(jìn)節能減排和加強環(huán)境保護等系列政策落實(shí)情況。

　　二是關(guān)注政府投資結構。通過(guò)審計，關(guān)注政府投資的規劃布局和投向結構、分配依據和計劃下達、資金使用、建設管理和資金效益等，著(zhù)力揭露投資布局、方向和規模不合理，管理不完善、資金效益不高等問(wèn)題，切實(shí)發(fā)揮政府投資對結構調整的引導作用。

　　三是關(guān)注民生工程項目和資金的管理和使用。中央提出要把保障和改善民生作為經(jīng)濟發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，政府投資審計也要加強對重點(diǎn)民生工程和民生資金的`審計，維護人民群眾根本利益。從審計的內容上看，要重點(diǎn)加強對“三農”、教育、扶貧開(kāi)發(fā)、社會(huì )保障、醫療衛生、住房建設等領(lǐng)域的建設項目和資金的審計，特別是要高度關(guān)注人民群眾普遍關(guān)心的保障性安居工程建設問(wèn)題，促進(jìn)和諧社會(huì )建設。

　　四是關(guān)注“十二五”調整和優(yōu)化經(jīng)濟結構國家投資的方向和重點(diǎn)。加強對農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農村安全飲水等農業(yè)項目建設和水利、能源、交通、通信和重要原材料等基礎設施建設項目的審計，使這些國家重點(diǎn)支持的建設項目能夠充分發(fā)揮其調整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、促進(jìn)經(jīng)濟轉型發(fā)展的作用。

　　五是關(guān)注政府投資建設項目的績(jì)效。重點(diǎn)抓住投資決策、資金管理和使用、投資效果等環(huán)節來(lái)進(jìn)行審計監督和評價(jià)。在投資決策方面，要分析其決策是否科學(xué)，項目建設是否經(jīng)過(guò)嚴密的論證和可行性研究，是否嚴格按照項目法人責任制、招投標制、工程監理制和合同管理制要求實(shí)施管理，對勞民傷財的“形象工程”和脫離實(shí)際情況的“政績(jì)工程”要堅決予以制止;在資金管理和使用方面，要檢查投資項目資金是否按照規定及時(shí)足額撥付到位，有無(wú)存在滯留、擠占、截留、挪用以及虛報冒領(lǐng)、鋪張浪費問(wèn)題，項目建設資金管理和使用是否真實(shí)、合規;在投資效果方面，除分析投資的經(jīng)濟效益外，還要分析投資產(chǎn)生的環(huán)境效益和社會(huì )效益，特別是要分析投資是否能促進(jìn)經(jīng)濟可持續性發(fā)展，以提高政府投資的績(jì)效。

　　(三)審計方法上要突出“四個(gè)結合”。一是工程竣工決算審計與工程概預算審計相結合。目前廣泛開(kāi)展的工程決算審計容易造成“監督滯后”的問(wèn)題，往往審計發(fā)現了問(wèn)題，但已經(jīng)造成了難以挽回的損失，而開(kāi)展工程概預算審計，特別是加強投資決策方面的分析評估，可以將監督“關(guān)口前移”，避免隨意決策和資金的損失浪費，兩者結合能夠大大提高政府投資審計的效能。

　　二是工程造價(jià)審計與財務(wù)審計相結合。投資審計從專(zhuān)業(yè)角度可分為財務(wù)審計和工程造價(jià)審計，加強財務(wù)審計與工程造價(jià)審計結合，揚長(cháng)避短，優(yōu)勢互補，對拓寬審計領(lǐng)域，加大審計力度，具有重要意義。目前，投資領(lǐng)域的違法違規問(wèn)題具有很強的隱蔽性，為了轉移審計人員視線(xiàn)，財務(wù)收支上的問(wèn)題往往夾帶在工程價(jià)款結算中，價(jià)款結算上的問(wèn)題又容易擠入財務(wù)收支中。財務(wù)審計與工程造價(jià)審計結合，就可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，將問(wèn)題查深查透，使違紀違規問(wèn)題“無(wú)處容身”，達到事半功倍的效果。

　　三是投資項目審計與其他專(zhuān)業(yè)審計相結合。開(kāi)展投資審計，可以與財政審計、經(jīng)濟責任審計、專(zhuān)項資金審計等同步進(jìn)行，實(shí)現資源整合，成果共享，從而達到拓寬審計領(lǐng)域，加大審計力度，提高審計效率的目的。

　　四是項目資金的真實(shí)、合法性審計與效益性審計相結合。在檢查資金使用真實(shí)、合法性的基礎上，加大效益審計力度。通過(guò)對政府投入資金的使用效益、管理效果的審計，能促進(jìn)被審計單位規范管理，有助于加強對權力運行的制約和監督，建設責任政府，促進(jìn)政府投資科學(xué)決策，提高效益。

　　(四)審計評價(jià)上要體現“三者并重”。即經(jīng)濟效益評價(jià)、環(huán)境效益評價(jià)和社會(huì )效益評價(jià)并重，這是建立科學(xué)的政府投資建設項目審計評價(jià)體系的核心。

　　一是注重經(jīng)濟效益評價(jià)。要重點(diǎn)分析建設單位是否建立健全嚴格的資金管理制度，有無(wú)擠占挪用、損失浪費項目資金現象，項目建成后是否直接產(chǎn)生了經(jīng)濟效益，對于促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展的作用如何等。

　　二是注重環(huán)境效益評價(jià)。要重點(diǎn)分析項目建成后對資源環(huán)境的影響程度，有無(wú)破壞生態(tài)環(huán)境現象，對當地居民正常的生產(chǎn)生活是否造成一定程度的影響等。有些項目建設對環(huán)境的影響要通過(guò)相當長(cháng)一段時(shí)間才能顯現出來(lái)，這些都應引起審計人員關(guān)注。

　　三是注重社會(huì )效益評價(jià)。項目產(chǎn)生的社會(huì )效益更多的體現在群眾的認同度上。項目建成后能否增強當地經(jīng)濟發(fā)展的后勁，黨委政府和人民群眾是否反映良好，對涉及社會(huì )穩定、經(jīng)濟發(fā)展等有關(guān)公眾利益方面的情況等，應成為政府投資建設項目審計社會(huì )效益評價(jià)的重點(diǎn)。經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會(huì )效益評價(jià)三者是相互依存，合而為一的，不允許將三者割裂開(kāi)來(lái)孤立的評價(jià)某一個(gè)方面，或者突出一、兩個(gè)方面，掩蓋其他方面的問(wèn)題。

　　三、大力加強審計隊伍建設，增強政府投資審計服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的效能

　　深化政府投資建設項目審計，隊伍建設是關(guān)鍵。由于政府投資審計專(zhuān)業(yè)性強，對審計人員的素質(zhì)要求較高，而目前這方面的人才缺乏，審計力量不足的問(wèn)題日益突出，已成為制約政府投資審計發(fā)展的瓶頸。因此審計機關(guān)要采取多種途徑，加強政府投資項目審計人才培養和隊伍建設。

　　(一)建立人才引進(jìn)機制，把真正懂投資審計的人才引進(jìn)來(lái)。由于政府投資建設項目審計相對于財政審計、經(jīng)濟責任審計等其他專(zhuān)業(yè)審計而言發(fā)展還不夠成熟，不少地方的審計機關(guān)配備的多為懂財會(huì )知識的審計人員，懂工程造價(jià)審計的人才并不多，而投資審計近年來(lái)發(fā)展迅速，任務(wù)多，要求高，責任重，迫切需要增添專(zhuān)業(yè)人才，因此，必須要建立人才引進(jìn)機制。一方面，地方政府要為投資審計機構適當增加編制，為人才引進(jìn)提供保障;另一方面，要提高投資審計準入門(mén)檻，嚴把進(jìn)人關(guān)，重點(diǎn)引進(jìn)審計機關(guān)所亟須的工程技術(shù)人才，尤其是既懂工程技術(shù)又懂財務(wù)審計的復合型人才，使投資審計能夠在一個(gè)高起點(diǎn)上發(fā)展，避免引進(jìn)人才不當，造成重復浪費。

　　(二)建立學(xué)習培訓機制，提高投資審計人員自身素質(zhì)。對現有的投資審計人員，要進(jìn)行內部挖潛，從提高自身素質(zhì)入手，建立學(xué)習培訓機制，加大培訓力度，輪流派出去參加上級審計機關(guān)組織的投資審計培訓學(xué)習，并鼓勵在職人員參加學(xué)歷教育和專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)考試。通過(guò)多種形式，培養一批既懂工程，又懂財務(wù)，而且能熟練運用計算機進(jìn)行審計，熟悉政策、法規的全方位復合型人才，使政府投資審計能迅速步入發(fā)展的“快車(chē)道”。

　　(三)建立人才培養機制，著(zhù)力培養投資審計骨干。要加大對投資審計人才培養力度。一方面，積極選派敬業(yè)精神強，工作熱情高，發(fā)展潛力大的同志特別是年輕審計人員，參與上級審計機關(guān)組織的大型投資項目審計，讓他們跟隨經(jīng)驗豐富的專(zhuān)業(yè)審計人員學(xué)本領(lǐng);也可以向社會(huì )協(xié)審機構的專(zhuān)業(yè)人員學(xué)習。另一方面，要大膽培養和使用骨干，給他們壓擔子，加負荷，讓他們擔任重要投資項目的主審，使他們豐富實(shí)踐經(jīng)驗，盡快成長(cháng)起來(lái)。

　　(四)建立資源整合機制，充分發(fā)揮社會(huì )審計機構的協(xié)審作用。對現有的審計資源進(jìn)行整合�？梢酝ㄟ^(guò)科室內部調節的方式，把真正懂工程造價(jià)審計的人員放到投資審計機構工作，使人盡其材。同時(shí)，以國家審計機關(guān)為主，充分利用社會(huì )中介機構力量，彌補審計力量不足。通過(guò)建立社會(huì )投資審計人才庫，聘請外部專(zhuān)家參與投資審計工作，發(fā)揮其經(jīng)驗豐富，專(zhuān)業(yè)技能強的優(yōu)勢，為我所用;還可以通過(guò)公開(kāi)招標的方式，選擇具有信譽(yù)好、資質(zhì)強的社會(huì )中介機構作為協(xié)審單位，協(xié)助審計機關(guān)開(kāi)展政府投資項目審計，通過(guò)采取以上措施，進(jìn)一步加強政府投資審計隊伍建設，促進(jìn)政府投資審計健康發(fā)展。

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