樓繼偉在清華的演講稿
經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，中國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制框架已經(jīng)建立。這種框架有很多方面特征。最關(guān)鍵是兩點(diǎn)：一是資源配置基本上由市場(chǎng)決定。除少數基礎設施服務(wù)價(jià)格之外，絕大多數的價(jià)格是自由的。計劃經(jīng)濟時(shí)期以生產(chǎn)指標為標志的國家計劃不復存在，代之以五年長(cháng)期規劃�？梢哉f(shuō)，生產(chǎn)和消費的決策是自由的。由于長(cháng)期的對外開(kāi)放和經(jīng)常項下可兌換，國際市場(chǎng)也成為資源配置的決定性因素。二是宏觀(guān)經(jīng)濟穩定是有制度基礎的�，F行稅收制度基本是中性的，稅收征管非常有效率，財政收入增長(cháng)非常強勁，財政狀況良好。中央銀行和金融監管的職能是健全的。這些制度性因素使我們有能力應對通貨緊縮和通貨膨脹。當然，還有其他許多特征，但我認為這兩點(diǎn)是最本質(zhì)的。因為它們解決了資源配置和宏觀(guān)穩定，可以實(shí)現福利的最大化。
今天中國倒退到過(guò)去的傳統計劃經(jīng)濟體制是不可能了。但這個(gè)框架還不夠完整，例如公平和公正的問(wèn)題，按中國政府的說(shuō)法，就是不平衡、不協(xié)調、不可持續�，F在已經(jīng)采取了一些措施，主要是政策性的，比如增加醫療教育環(huán)保方面的支出，也進(jìn)行了一些制度性的改革。中國政府也進(jìn)一步指出，要繼續深化改革。我認為，這些改革必須從體制上、根源上著(zhù)手，在今后5～10年推出來(lái)。
根據我的觀(guān)察，需要進(jìn)行的重大改革很多，而今天是國際經(jīng)濟學(xué)的會(huì )議，我想用國際比較方法的視角看有哪些重要的改革。與主要經(jīng)濟大國對比，我覺(jué)得中國有六個(gè)制度上的特殊方面，需要改革。
第一，社會(huì )保障體制改革。
在這方面，各國體制有差異，但總體看來(lái)，基本上是養老社會(huì )保障由中央或聯(lián)邦政府管理，由于醫療保障更為復雜，有的國家由中央或中央和地方政府協(xié)同管理，起碼可供中國參照的大國都是如此。如美國，其政府辦的基本養老保險由聯(lián)邦政府負責;例如日本，養老保險由中央政府負責，醫療保險則由中央政府和地方政府共同負責，地方政府在管理方面的責任更大些。而中國目前主要是由地方政府負責具體管理、籌資，中央政府給予補貼。
應當講，拋開(kāi)管理層次問(wèn)題，中國當前的養老保險體制本身是一個(gè)缺乏自我約束機制、有道德風(fēng)險的制度，而且不適合中國當前大規模的勞動(dòng)力流動(dòng)和快速的城市化過(guò)程。統一市場(chǎng)、公平公正都要求由中央政府負責社會(huì )保障體制。這一點(diǎn)尤其適用于養老保障。因此，中國應借鑒其他大國經(jīng)驗，養老保障逐步實(shí)現由中央政府直接負責，管理責任要上劃。我們原來(lái)的養老保障是縣統籌、市統籌，2010年已經(jīng)完成了各省統籌，接下來(lái)要做省級之間、區域之間的賬戶(hù)轉移。為什么不維持縣統籌、市統籌呢因為不符合經(jīng)濟規律，倒逼著(zhù)國家往集中方向走，但是越走麻煩越大，因為養老保障制度本身漏洞太大。原來(lái)地方管的時(shí)候，由于最終由其承擔支付責任，所以地方總是想辦法控制成本;但是當中央統籌管理的'時(shí)候，地方就有擴大成本的動(dòng)力，所以必須首先要設計出有約束機制的社會(huì )保障制度。
這就涉及是否采取基金積累制，對此，目前也有很多爭議。我認為應實(shí)行基金積累制，但宜采取記賬式賬戶(hù)，這樣的賬戶(hù)，一是有約束，給付與個(gè)人和企業(yè)支付的積累掛鉤。二是適合于個(gè)人積累，無(wú)論是勞動(dòng)力在農業(yè)或非農業(yè)，還是在地區間或其他行業(yè)間轉移，甚至間歇性就業(yè)，都便于勞動(dòng)者個(gè)人積累。三是有了簿記的賬戶(hù)便于全國流通，有利于勞動(dòng)力的流動(dòng)。四是有利于代際平衡。我國人口年齡結構特征決定代際平衡是必然的，而個(gè)人實(shí)存賬戶(hù)制使得代際平衡成為不可能。我國目前社會(huì )基金余額過(guò)萬(wàn)億元，社會(huì )上仍認為是“空賬”，實(shí)際上是以當期做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)制的觀(guān)點(diǎn)評價(jià)的。如果采用記賬式個(gè)人賬戶(hù)，可以在總體上做好代際平衡。五是明確政策責任。社會(huì )保障實(shí)質(zhì)上是國家強制干預人生財富分布。個(gè)人偏好不同，有人信心滿(mǎn)滿(mǎn)，但投資失敗，老年貧困交加;有人謹小慎微，日子過(guò)得緊巴巴，老年雖有所養，但人生是另一種失敗。由于環(huán)境變幻莫測，這兩種失敗并不是極端，而是比較大概率在人際分布。從國民經(jīng)濟的角度看，這種人生的失敗對經(jīng)濟增長(cháng)也是不利的。所謂國家干預，就是用稅收的方式，強制個(gè)人和企業(yè)將年輕時(shí)的財富積累一部分，確保老有所養，從而瀟灑一生。無(wú)論采取現收現付、個(gè)人實(shí)存積累還是記賬式積累，本質(zhì)就是，既然是強制性干預，就有責任確保老有所養。
個(gè)人實(shí)存積累制由個(gè)人決定投資，如果出現長(cháng)期虧損怎么辦智利是最早實(shí)行個(gè)人實(shí)存積累制的國家之一，個(gè)人委托經(jīng)營(yíng)的特許經(jīng)營(yíng)管理人有的嚴重虧損，但政策責任所在，國家不能不管，只好讓經(jīng)營(yíng)好的基金去合并失敗的，形成另一類(lèi)的不公平。如果再出現2008年全球股災導致金融市場(chǎng)大幅下跌，基金大面積虧損怎么辦到最后還是國家來(lái)承擔。記賬式個(gè)人賬戶(hù)制度下，個(gè)人給付與個(gè)人和企業(yè)交費是掛鉤的，就形成了約束，無(wú)外乎國家設定一個(gè)保底利率給個(gè)人，進(jìn)而可在嚴格審慎監管條件下，國家社會(huì )保障基金集中投資，而保底利率相當于國家承擔最終責任。
醫療保險有些不同，小國常常是國家管，大國往往是中央、地方合管。例如在美國，針對老年人的醫療保險Medicare由聯(lián)邦政府負責;針對貧困人群的Medicaid由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔，聯(lián)邦政府建立一個(gè)最低標準并提供資金支持，主要的政策制定、管理以及資金籌集由州政府負責。其主要原因是醫療問(wèn)題的信息復雜程度高，除養老保險所需的個(gè)人一般信息外，還遇到醫院、藥品、不同的疾病等問(wèn)題，信息管理適用就近原則，因此應以地方為主，中央提供幫助。為什么要中央幫助因為醫療保險與養老保險一樣，涉及人員跨域流動(dòng)，還涉及醫療資源不平衡問(wèn)題。如果通過(guò)養老保險集中管理，建立一個(gè)全國統一的信息管理系統后，醫療保險跨地區轉移所需的主要信息就有了，中央還可以幫助地方補充醫療資源。而工傷、生育、失業(yè)保險涉及跨地區流動(dòng)的情況比較少，由地方管理就行了。目前，全國不到20萬(wàn)人管理社會(huì )保障是太少了，可以把這些管理人員大部分劃到中央來(lái)，地方再發(fā)展社保管理人員，管理地方社會(huì )保障事務(wù)。
至于中央如何幫助地方共管醫療保險，主要在三個(gè)方面：一是基本信息的集中，保證信息暢通之下的人員流動(dòng)，這一點(diǎn)養老保險的信息集中已經(jīng)提供了相應的基礎。二是最低標準的制定。由于醫療保險各地成本不一樣，各地可以根據最低標準設定不同標準，但是全國統一的最低標準部分必須是可以接續和轉移的。比如說(shuō)，人員從北京流動(dòng)到上海，假定上海的標準高，但全國統一的部分必須能轉，差額部分可以由個(gè)人補上。三是醫療的外部效應很大，國家應該對兒童或者部分特殊醫院提供補助。
和養老保險一樣，醫療保險如果不解決好，依然會(huì )影響勞動(dòng)力的流動(dòng)。如果養老保險是信息集中化的，基本信息是有的，無(wú)外乎是量化轉移其他信息，當勞動(dòng)力跨部門(mén)、跨區域流動(dòng)時(shí)，可以為醫療保險的可接續提供制度基礎。
第二，個(gè)人所得稅改革。
個(gè)稅問(wèn)題近幾年是社會(huì )關(guān)注的重點(diǎn)，尤其是其免征額問(wèn)題。但事實(shí)上，當前關(guān)于中國個(gè)人所得稅的討論，重點(diǎn)應該放在改稅制，而不是提高免征額。在稅制方面，中國對個(gè)人所得，按十一個(gè)稅項分別征收，就像十一個(gè)單獨的所得稅法。其中，只有工薪所得是累進(jìn)稅率，其他都是比例稅，這對工薪階層并不公平。國際比較可以發(fā)現，發(fā)達國家基本上是按綜合所得納稅。發(fā)展中國家也已大部分實(shí)現按綜合所得納稅，金磚五國中只有中國是分項納稅，像越南這樣學(xué)習中國的國家也已實(shí)現綜合稅制。其中，俄羅斯綜合稅制改革影響很大，主要體現在它不僅實(shí)現了綜合稅制，而且是單一稅(flat tax)，即稅率設計放棄了累進(jìn)制。
這么多國家采取綜合稅制不是偶然的，主要是從公平和效率來(lái)考慮。相對于綜合稅制，分項稅制不公平，不能根據一個(gè)人真正的收入情況綜合征稅;復雜的分項稅制也可能扭曲人們的行為。因此，將來(lái)應該轉型為綜合征收的個(gè)人所得稅制度。目前正式的提法叫分項和綜合征收相結合，而只要有綜合征收，就會(huì )涉及分專(zhuān)項預征最后做年度匯總算賬的問(wèn)題，實(shí)際上就是綜合稅制了。絕大部分國家在實(shí)施綜合征收時(shí)都有專(zhuān)項，比如說(shuō)對利息所得專(zhuān)項征收，最后匯總算賬就行了。
改革個(gè)人所得稅的稅制設計并不復雜，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是放寬稅基，設定三項扣除，即贍養、撫養、基本生計(主要是購房)等三項扣除，降低邊際稅率，減少稅收檔次，加入資本利得稅，個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅掛鉤的那部分不重復征收等。所以改革的難點(diǎn)不在于稅制設計，而是以下兩個(gè)問(wèn)題。
一是信息征集問(wèn)題。個(gè)人所得稅稅基控制要求交叉稽核，個(gè)人報稅之后，再將本年度所得累加起來(lái)，按累進(jìn)稅率計征所得稅，已繳納的分項稅從中扣除，以及對個(gè)人大額支出的信息比對。實(shí)際上，高收入人群的收入來(lái)源比較多元，多地點(diǎn)、多渠道獲得收入。在稅務(wù)部門(mén)內部信息要集中，然后還要非稅務(wù)部門(mén)的配合。在個(gè)人報稅之后，要進(jìn)行收支信息比對，主要針對大額支出(如買(mǎi)房、買(mǎi)車(chē))和個(gè)人所報收入等信息，這需要市場(chǎng)供應方、銀行等把信息提供給稅務(wù)當局。目前，世界上主要國家都制定了相關(guān)法律，要求公共部門(mén)信息、戶(hù)籍資料等必須共享，市場(chǎng)參與者也必須提供某些信息，等等。因此，今后國家必須在信息征集方面有相應的立法。這些應該是“十二五”重點(diǎn)解決的問(wèn)題。
二是征管體制。沒(méi)有一個(gè)主要國家個(gè)人所得稅不是中央征管的，而中國是地方稅務(wù)局征管的。在現行征管體制下，一個(gè)人出一本書(shū)，在廣州出版，廣州稅務(wù)局扣一筆，而這個(gè)人又在北京報稅，如果是綜合稅制，廣州稅務(wù)局和北京稅務(wù)局要統一匯算，收入歸屬問(wèn)題不容易確定，造成了征管的復雜性。個(gè)人所得稅應當由國家來(lái)統一征管，地方分享部分，可按國稅局設定的稅基，地方稅務(wù)局依率征收，地方稅率各地可有差別。
第三，戶(hù)口制度改革。
把人分為城鄉、地域、不同城市，人口的自由流動(dòng)是受限制的。戶(hù)口又與社會(huì )保險、住房購買(mǎi)、教育機會(huì )相聯(lián)系，造成不公平、不公正。這是中國的特殊遺產(chǎn)。盡管中國和蘇東都脫胎于傳統的計劃經(jīng)濟，但原蘇東國家在人口流動(dòng)上也沒(méi)有中國這么嚴重的限制。
這種中國的特殊遺產(chǎn)不值得保留。毫無(wú)疑問(wèn)，它不公平且不公正。在目前需要大力增加內需的情況下，這種戶(hù)口制度阻礙了城市化進(jìn)程，也有很多效率的損失。應當說(shuō)，目前關(guān)于這方面的改革共識是具備的，我就不細談。關(guān)鍵是如何實(shí)施，如何在注重平衡的基礎上保持平穩過(guò)渡，逐步推進(jìn)。
第四，中央和地方財政管理體制改革。
中央和地方政府的財政關(guān)系，在中國歷來(lái)是一個(gè)大問(wèn)題。當前社會(huì )各界對此也有很多討論。普遍的看法是地方政府財力緊張，中央政府財力雄厚，需要中央下放財權。但是，如果與其他大國相比較，我們可以從另外一個(gè)視角來(lái)認識這一問(wèn)題。我們可以舉幾個(gè)數字來(lái)說(shuō)明。
2010年，我國財政收入占GDP比重是20.2%。據財政部窄口徑統計，如果將預算外的收入算進(jìn)去，上述比例大概增加5.6個(gè)百分點(diǎn)，而據外界估計，增加10個(gè)百分點(diǎn)。也就是說(shuō)，我國財政收入占GDP比重應該在26%～30%，這個(gè)比重按說(shuō)不算很高。以美國為例，它是權力比較分散的國家，聯(lián)邦稅占GDP的比重約為19%，州政府稅收占GDP的比重為10%左右，兩者合計為30%左右。相比來(lái)看，歐洲比較高，達到40%以上。當然，歐洲國家在公共事業(yè)方面付出的多一點(diǎn)。
另一個(gè)數字是中央政府支出占全國財政支出的比重：中國是20%左右。這還沒(méi)有將地方政府社會(huì )保險基金支出、來(lái)自土地出讓金發(fā)生的支出全部計算在內。如果將這些計算在內，中央政府的支出比重會(huì )更低。而2009年經(jīng)合組織(OECD)成員國非加權平均是46%，其中與中國可比的大國如美國是54%，英國是72%，日本是40%。各國這一數字雖然差異較大，但都遠高于中國。
還有一個(gè)數字是中央政府公務(wù)員占比。我們全國公務(wù)員(不包括義務(wù)教育的教師和軍隊)共計800多萬(wàn)人，中央公務(wù)員只占6%;如果算上義務(wù)教育的教師，中央公務(wù)員占比還不到4%。而如圖1所示，各國中央政府公務(wù)員占比均在12%以上，很多國家都在30%以上，經(jīng)合組織成員國的平均值為41.41%�？晒┲袊鴧⒄盏娜毡�，在多年推行分權化為導向的改革之后，中央公務(wù)員占比在2008年也有15%，而在2000年更是高達25%。
這些數字差異背后顯示的事實(shí)是：大量應由中央政府管理的事務(wù)，在中國基本上是由地方管理，或中央和地方政府合作管理。這從中央財政收入占比和支出占比中也可見(jiàn)一斑。目前我國中央財政收入占比52%，支出只占20%，而地方支出卻占到80%，現在的辦法是中央財政收入拿出30多個(gè)百分點(diǎn)轉移給地方，未來(lái)的方向是什么現在紛紛提出希望給地方更多的財權，或者給更多的財力。按照正式文件的說(shuō)法，叫做建立健全各級政府事權和財力相匹配的財政體制，這是十分準確的，而不能說(shuō)職能或事權(政府支出責任)與財權相吻合，為什么呢在劃分不同級別政府的收入(財權)時(shí)，除了滿(mǎn)足各級政府的支出需要外，關(guān)鍵還要看稅種自身的屬性。
比如增值稅，世界上極少有國家和地方分享，在我國是中央拿75%、地方拿25%。巴西也是個(gè)特例，地方分了20%，相應的出口退稅地方承擔20%。但是，這造成了一系列麻煩，由于退稅責任上的問(wèn)題造成了商品不按經(jīng)濟規律流動(dòng)。所以原則上來(lái)說(shuō)，增值稅應該是國家稅。
以出口退稅為例，在我國曾經(jīng)全部由中央承擔，后來(lái)是地方承擔20%，可不到一年就執行不下去了，最后改成地方負擔7.5%。典型的例子就是奇瑞的總部安徽蕪湖，當時(shí)奇瑞出口規模較大，由于出口退稅不僅是生產(chǎn)環(huán)節上的稅，而且是全國采購零部件進(jìn)行組裝，在出口的時(shí)候退報。如果要求當地政府負擔20%的出口退稅，將會(huì )把蕪湖的財政收入全部退掉。后來(lái)改成地方政府承擔7.5%，但還是不行，最后國家特別批準對奇瑞的出口退稅全部由中央承擔。所以說(shuō)，不能單純考慮事權和財權的匹配，有時(shí)候它們是不對應的，還要考慮到稅有自己的屬性。
我們曾經(jīng)實(shí)行企業(yè)所得稅按照隸屬關(guān)系劃分收入歸屬的體制，在企業(yè)兼并重組時(shí)涉及所得稅歸屬的轉移，馬上就會(huì )扯皮，干擾了企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但是，房產(chǎn)稅天經(jīng)地義歸當地，稅本身發(fā)生在某個(gè)地方，跟別的地方無(wú)關(guān)。稅收是按照經(jīng)濟屬性劃分收入歸屬，稅收按經(jīng)濟屬性分給各級政府之后，國家可以通過(guò)不同級別的轉移支付保證各級政府的財力，所以才提出來(lái)事權(支出責任)和財權相匹配，這個(gè)方向是對的。
現在的問(wèn)題是，中央收了“大頭”、花了“小頭”，地方收了“小頭”，卻花了“大頭”。因而有兩個(gè)調整方向。一是中央集中太多了，應該多分給地方。這是各地政府紛紛提出的方向。我覺(jué)得，能留給地方的稅種是很少的，只能增加共享比例。但現實(shí)情況是，從大的稅種看，所得稅已按照六、四開(kāi)共享，而新的房產(chǎn)稅還在試點(diǎn)階段，消費稅和關(guān)稅等卻不能共享。對于增值稅，如果地方分享多了可能出問(wèn)題，出口退稅誰(shuí)負擔我們不能像巴西那樣。對于兩個(gè)所得稅，個(gè)人所得稅沒(méi)有一個(gè)國家不是中央拿大頭，因為個(gè)人所得稅是一個(gè)地域公平性的稅，顯然是應該國家多拿一點(diǎn)。其他我覺(jué)得沒(méi)有什么余地了。當然，還可以增加中央對地方的一般性轉移支付，減少專(zhuān)項轉移，這是合理的。另外一個(gè)方向是增加中央支出�，F在我國中央支出占全部支出的20%，比大多數國家都低，可以說(shuō)是全世界唯一的。這種支出責任的體制安排是一個(gè)分裂的體制，今后應該走常規國家的模式。
支出責任的劃分標準主要有三條：第一，要看外部性由誰(shuí)來(lái)承擔，如果外部性主要發(fā)生在當地，職能就應給當地。第二，要看信息復雜程度，信息復雜程度越高的越適合于基層來(lái)管，信息復雜程度低一點(diǎn)，屬于全局性的問(wèn)題適合國家來(lái)管，屬于全局性信息的事情，其外部性往往也是全局性的。第三，激勵相容，即某種制度安排下，各級政府都按劃定的職能盡力做好自己的事情，如果可以使全局利益最大化，這種制度安排就是激勵相容的。所謂全局利益可以用全國GDP、就業(yè)、收入分配、環(huán)境友好等指標綜合表達。從三個(gè)標準綜合衡量，我國政府間職能劃分過(guò)于分散。首先應該集中上來(lái)的是社會(huì )保障，主要是前文論述的養老保險和醫療保險。
一部分司法體系也要拿上來(lái)。像其他國家分成聯(lián)邦法院、地方法院等�？绲貐^糾紛、高級官員貪瀆等犯罪應該歸國家法院管轄，同時(shí)必須建立中央地方分開(kāi)執法的檢察、偵查體系�，F實(shí)逼迫國家不斷改變，目前死刑核準已經(jīng)上收到最高法院了。還有兩件事情也是倒逼，不得不建立中央的隊伍，一是緝私警察，原來(lái)地方管緝私，后來(lái)公安部設立了緝私局;二是證券犯罪偵查，公安部也單獨設立了一個(gè)局。實(shí)際上，這些公共產(chǎn)品必須是全國性的，應該有個(gè)幾萬(wàn)人的中央直屬隊伍。
邊境事務(wù)，國家應當統一管理;海域，也是九龍治水，也應該由國家統一管。
比如，這次墨西哥灣BP深海漏油就是由美國海岸警衛隊統一負責，然后它去和有關(guān)方面協(xié)調。還有跨流域的河道，包括珠江、長(cháng)江、黃河、松花江以及淮河等，都應該由國家管。歷史上，黃河歷朝歷代都是朝廷管。到目前為止，也只有黃河的管理相對集中，一直到鎮里都有中央的人，但是黃河水利委員會(huì )開(kāi)始變得越來(lái)越散。而長(cháng)江水利委員會(huì )不行，它是協(xié)調性的機構。
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