全國統一碳排放權交易體系中的配額分配方式淺析論文
利用市場(chǎng)機制能夠有效降低實(shí)現碳排放控制目標的成本，我國政府己經(jīng)確定將在“十三五”內建立起全國統一的ETS。配額分配是ETS建設中非常關(guān)鍵且復雜的問(wèn)題之一，也是行政色彩最鮮明的一個(gè)環(huán)節。我國幅員遼闊，區域差異巨大，而且己經(jīng)形成了以屬地化分級管理為基礎的行政管理模式。在全國統一ETS中，如何考慮這些因素，建立合理可行的分配方式，將全國ETS的排放總量目標分配到各納入企業(yè)，是本文研究的核心問(wèn)題。
從區域差異明顯、屬地化分級管理等特點(diǎn)來(lái)看，我國和歐盟有一定的相似之處。歐盟排放交易體系(EU ETS)是目前全球規模最大、運行時(shí)間最長(cháng)的ETS，我國可借鑒吸取其經(jīng)驗教訓。國外學(xué)者對EU ETS的分配方法進(jìn)行了很多深入分析。 EU ETS第一、二期的分配以“分權方式”為主，由各成員國主導本國分配計劃(National Allocation Plan)的制定，但出現了配額過(guò)剩、歐盟內部市場(chǎng)競爭力扭曲等問(wèn)題。EU ETS第三期則加強了中央集權，由歐盟委員會(huì )負責制定統一的免費分配方法，并規定了各成員國的拍賣(mài)配額數量。國內一些學(xué)者也基于EU ETS的實(shí)踐，分析了我國能夠借鑒的經(jīng)驗。但學(xué)界尚無(wú)對我國未來(lái)的全國ETS中配額分配方式的研究。
本文基于對我國現實(shí)情況的分析，在屬地化分級管理制度的基礎上，從全國ETS的排放總量、各省ETS覆蓋部分的排放總量和配額分配方法確定方式這三個(gè)方而，分析了全國統一ETS的配額分配方式，并提出了一種全新的分配方案，以期對我國全國ETS的建設提供參考。屬地化管理模式下，“集權方式”由中央政府決定分配結果，需要考慮區域及企業(yè)的排放情況，因此而臨信息不對稱(chēng)問(wèn)題，政策的實(shí)施和協(xié)調成本較高;而“分權方式”由省級政府決定分配結果，因此各省有可能降低對本省ETS覆蓋部門(mén)的碳排放控制要求，使減排成本更高的非ETS部門(mén)承擔過(guò)多責任，增加社會(huì )總體減排成本，從而面臨“囚徒困境”挑戰。這是確定分配方式需要權衡的重點(diǎn)，也是本文的分析重點(diǎn)。
一、配額分配采用屬地化管理模式
屬地化分級管理是我國長(cháng)期以來(lái)形成的行政管理模式，利用“錦標賽制度”的內在激勵，促進(jìn)了我國經(jīng)濟長(cháng)期的高速增長(cháng)�！笆晃濉币詠�(lái)，可量化的“錦標賽制度”從經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到節能、環(huán)保和氣候領(lǐng)域，成為我國節能減排、控制碳排放強度的核心政策。中央提出了能耗強度和碳排放強度下降的約束性指標，將其分解為各省級政府的約束性目標，并實(shí)施考核。這種方式通過(guò)對各級政府的有效激勵，取得了良好的實(shí)施效果，是我國行政傳統的延續。
碳排放權交易作為一種政策工具，它的實(shí)施需要符合我國的行政傳統，適應現行的行政制度，保持對各級政府的有效激勵。其中，配額分配是與行政管理密切相關(guān)的核心任務(wù)之一。因此，全國統一ETS中，按照“屬地化分級管理”的模式，采用“中央政府一省級政府一納入企業(yè)”逐級分配配額的方式，并賦予省級政府充分的決策權，是一種現實(shí)的可行選擇。同時(shí)，這種方式也具有充分的合理性，可以從如下幾個(gè)方而具體分析。
1.多政策目標約束下，要保證地方政府的行動(dòng)空間�！澳繕素熑沃啤毕�，中央政府己經(jīng)規定了各省碳排放控制的總體目標，若進(jìn)一步直接規定ETS納入企業(yè)的配額數量，相當于規定了各省的ETS納入部分的總量目標，可能對省級政府造成“雙重”約束。省級政府無(wú)法自主決定ETS和非ETS部門(mén)實(shí)現本省整體減排目標的責任分配，其控制碳排放的行動(dòng)空間受到較大影響。因此，省級政府要對本省ETS納入企業(yè)的配額分配具有一定的決策權。
2.我國區域差異明顯，需要避免可能導致公平問(wèn)題的“一刀切”。我國不同區域在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構、技術(shù)水平、能耗和碳排放強度、能源資源享賦等方而都存在較大差異，并導致減排成本和潛力的不同，而且這些因素之間也存在相互聯(lián)系和影響。若全國采用完全一致的分配方法，勢必會(huì )弱化對這些差異的考慮。不同地區的企業(yè)接受相同的碳排放約束，會(huì )影響區域“公平性”，降低分配方案的被接受程度及其可行性。
3.行政資源和信息不對稱(chēng)的制約下，下放配額分配權有利于政策實(shí)施。粗略估計，未來(lái)將有上萬(wàn)家企業(yè)被納入全國統一ETS。若由中央政府直接向這些企業(yè)分配配額，不僅存在較大的信息不對稱(chēng)，也需要耗費大量的人力物力。而省級政府則對轄區內企業(yè)更為了解，溝通協(xié)調成本更低。賦予省級政府一定的分配權，能夠充分考慮當地的特點(diǎn)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)揮ETS市場(chǎng)機制的優(yōu)勢，降低實(shí)現碳排放總體控制目標的成本。
總之，屬地化管理方式，有利于充分考慮區域差異和地方特點(diǎn)，符合我國的行政傳統，有利于ETS的實(shí)施，但需要進(jìn)一步分析中央政府和省級政府在這種分配方式中的角色分配。
二、全國ETS配額分配中的關(guān)鍵問(wèn)題
在ETS中，配額分配和總量設定的關(guān)系密切。按照一定方法分配的配額加總后，要與ETS總的排放上限相等。建設全國統一的ETS，要確定全國ETS的排放總量目標，并將相應的配額分配到各個(gè)納入企業(yè)。由于屬地管理的需要，還要確定各省納入ETS部分的排放總量。
因此，分析全國統一ETS下的分配方式，需要理清全國ETS排放總量、各省納入ETS部分的排放總量和納入企業(yè)配額三者之間的關(guān)系，從而提出三者的確定方式。
全國ETS排放總量的確定，可以采用“分解法”，將全國總體碳排放控制目標分解到ETS部門(mén)和非ETS部門(mén)，得到ETS總量;也可以采用“加總法”，由各省ETS覆蓋部分的排放總量加總得到全國ETS的排放總量。各省ETS覆蓋部分的排放總量的確定，可以采用“自頂向下”的方式，由中央政府或省級政府確定;也可以采用“自底向上”的方式，將按一定方法分配給企業(yè)的配額加總得到。配額分配方法，可以由中央政府確定，也可以由省級政府確定。
(一)全國ETS排放總量的確定
全國ETS排放總量可以采用“分解法”或“加總法”確定，兩種方法各有優(yōu)劣。
與“加總法”相比，“分解法”有三個(gè)方而的優(yōu)點(diǎn)。第一，ETS政策目標的確定性較強，在宏觀(guān)層而明確地分配了ETS部門(mén)和非ETS部門(mén)的減排責任。第二，決策權比較集中。由中央政府決定ETS在實(shí)現社會(huì )總體減排目標中的作用，對政策工具的掌控更強，目標設定可以充分體現中央政府的減排意志。第三，統一市場(chǎng)的特征明顯，符合傳統的“總量控制和交易”制度特征。市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)便于由中央政府總體調控，效果更好。
但是，“分解法”面臨著(zhù)不確定性和信息不對稱(chēng)的挑戰。受工業(yè)化、城鎮化和經(jīng)濟轉型調整等多重因素影響，我國未來(lái)的碳排放情況具有較大的不確定性�！胺纸夥ā睆娜珖鴮佣臏厥覛怏w排放控制目標出發(fā)，制定ETS部門(mén)排放總量上限，將而臨各種不確定性的挑戰。ETS是以企業(yè)為實(shí)施對象的政策工具，其排放總量的設定要與納入企業(yè)的配額分配保持協(xié)調，二者的相互協(xié)調應計入政策的實(shí)施成本。此外，還需掌握企業(yè)的排放情況，而直接從中央政府層而了解微觀(guān)排放實(shí)體的信息，將而臨信息不對稱(chēng)的挑戰。
“加總法”的優(yōu)缺點(diǎn)和“分解法”恰恰相反。它將總量確定下放到省級層而，能夠降低宏觀(guān)數據不確定性的影響;而且省級政府對企業(yè)的情況了解較多，信息收集和處理的成本較低。但是，它不具有“分解法”目標明確、決策權集中、市場(chǎng)統一性強的優(yōu)點(diǎn)。
(二)各省ETS覆蓋部分排放總量的確定方式
按照屬地化管理模式，由省級政府負責向企業(yè)分配配額。各省ETS覆蓋部分的排放總量與企業(yè)配額分配有兩種聯(lián)系方式:一是“自頂向下”—先“定”總量后分配額;二是“自底向上”—先分配額后“算”總量。在這兩種模式下，根據決策主體的不同，共有3種確定各省ETS覆蓋部分排放總量的'方式。
1.“自頂向下”模式
“自頂向下”模式的優(yōu)點(diǎn)是政策目標比較明確。但是，由于要協(xié)調排放總量目標和企業(yè)配額的分配結果，其成本較高，且而臨宏觀(guān)因素不確定性的挑戰。此外，各省可能對總量目標和分配結果采取不同的協(xié)調方式，向本省的優(yōu)勢和支柱產(chǎn)業(yè)給予政策傾斜，從而人為扭曲不同區域的行業(yè)競爭力。該模式下，省級ETS覆蓋部分排放總量的確定方式有兩種:一是由中央政府規定，二是省級政府自行確定。
(1)中央政府規定
與我國現有政策中的“目標分解制度”類(lèi)似，可以將全國ETS排放總量分解到各個(gè)省，形成省級ETS覆蓋部分的排放總量，再由省級政府進(jìn)一步分配給納入企業(yè)。
由于有類(lèi)似政策積累的經(jīng)驗，央地之間建立了比較完善的目標分解機制，這種自上而下方式的實(shí)施成本較低。而且，各省的目標由中央政府統一決定，能夠避免各省決策的“囚徒困境”，減小碳排放約束差異導致的競爭力扭曲。
但是，該方式有一個(gè)重要缺陷。在當前的政策機制下，中央政府己經(jīng)為省級政府規定了社會(huì )總體溫室氣體排放控制目標;若再為其規定ETS覆蓋部分的總量目標，省級政府將無(wú)法決定ETS部門(mén)和非ETS部門(mén)之間的減排責任分擔，省內實(shí)施減排政策的靈活空間受到限制。另外，由中央政府確定省級ETS覆蓋部分的排放目標，同樣有信息不對稱(chēng)和成本過(guò)高的問(wèn)題。
(2)省級政府確定
在這種方式下，省級政府能夠結合本省的排放分布、減排成本、行業(yè)發(fā)展等情況確定本省ETS覆蓋部分的排放上限，可以自主決定本省的溫室氣體控制努力在ETS和非ETS部分的分配，從而避免“雙重約束”。此外，省級政府掌握當地企業(yè)的大量信息，便于溝通，成本較低，制定的方案可行性也更強。
但是，該方式有兩個(gè)明顯缺陷。第一，省級政府決策權過(guò)大可能導致“競底效應。ETS主要納入的是擁有大型排放源的工業(yè)企業(yè)，這些企業(yè)對地方經(jīng)濟有較大影響，對政策制定的影響力也較強;為減小碳排放約束對本省工業(yè)競爭力的影響，各省可能放松對ETS部門(mén)的要求，制定過(guò)于寬松ETS目標，給納入ETS企業(yè)過(guò)量分配指標，反而使減排相對比較困難的非ETS部門(mén)承擔過(guò)多的減排責任，增加社會(huì )總體減排成本，影響經(jīng)濟效率。這種教訓在歐盟排放交易體系(EU ETS)中表現得非常明顯。第二，分權過(guò)多會(huì )影響市場(chǎng)的統一性。各省差異化的ETS部分排放上限(相應的指標分配的方式也會(huì )不同)規定，會(huì )人為地扭曲區域間的企業(yè)競爭力，可能引發(fā)企業(yè)、甚至地方政府對“區域公平”的異議，增加ETS的實(shí)施阻力。
2.“自底向上”模式
和確定全國ETS排放總量的“加總法”優(yōu)缺點(diǎn)相似�！白缘紫蛏稀蹦Ｊ侥軌蚪档透魇TS覆蓋部分排放總量的不確定性，但可能影響政策目標的明確性和統一性。此外，企業(yè)可能為獲得更多配額而進(jìn)行游說(shuō)，造成企業(yè)層而的“競底效應”，從而可能使目標過(guò)于寬松。
該模式下，先按事先確定的分配方法，將配額分配到納入企業(yè)，再將配額分配量加總，得到省級ETA的總量目標。因此，這種方式下省級ETS覆蓋部分的排放上限與配額分配方法的確定主體有關(guān)。
(三)企業(yè)配額分配方法的確定主體
配額分配方法的確定對于配額分配至關(guān)重要。分配方法一旦確定，納入企業(yè)的配額數量也基本確定，“自底向上”的各省ETS覆蓋下的排放上限隨之確定。分配方法的確定主體可以是中央政府，也可以是各省級政府。
1.中央政府確定
由中央政府確定分配方法，有利于保持市場(chǎng)的“統一性”，確保全國市場(chǎng)總體目標的實(shí)現。首先，可以避免各省單獨確定分配方法，“競底效應”導致配額過(guò)剩、社會(huì )總體減排成本增加，及區域競爭力扭曲。其次，統一分配方法的權威性更強。第三，采用統一分配方法，能夠從總體上調節不同行業(yè)間的配額分布，有利于與國家層而的產(chǎn)業(yè)政策保持協(xié)調，避免可能導致效率低下的地方保護行為。
中央政府確定統一分配方法也存在缺點(diǎn)。一是省級政府缺乏自主權，會(huì )影響ETS降低各省實(shí)現碳排放控制總體目標成本的效果。由于區域發(fā)展情況不同，各地可能對不同行業(yè)的發(fā)展采取不同的態(tài)度，而配額分配是體現這種態(tài)度的重要方式。例如，發(fā)達地區可以通過(guò)減少免費配額數量，刺激高排放行業(yè)轉移，促進(jìn)實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級。但全國統一方法可能削弱這種影響。二是信息不對稱(chēng)顯著(zhù)。確定配額分配方法，需要考慮地區和企業(yè)層而排放和發(fā)展情況，由中央政府統一確定的成本較高。地方政府則對企業(yè)情況更為了解，而且和企業(yè)有較好的協(xié)商機制，能夠降低成本。三是統一方法無(wú)法考慮到各地企業(yè)的情況差異。例如，由于能源資源享賦、技術(shù)水平等的差異，不同地區同一行業(yè)的排放特點(diǎn)可能不同。若采用統一方法，可能導致“鞭打快�！钡炔还絾�(wèn)題。
2.省級政府確定
省級政府作為決策主體的優(yōu)缺點(diǎn)和中央政府作為決策主體正好相反。優(yōu)點(diǎn)有:能夠充分體現區域差異;發(fā)揮地方政府的自主性，體現其產(chǎn)業(yè)政策特點(diǎn);信息不對稱(chēng)程度低，確定方案的被接受程度較高，成本較低。
該方式主要有兩個(gè)缺點(diǎn)。一是過(guò)于分權可能導致“囚徒困境”。省級政府出于對本省工業(yè)行業(yè)的保護，會(huì )傾向于制定較為寬松的分配方法，造成配額過(guò)剩。從而使非ETS部門(mén)承擔過(guò)多的減排責任，增加碳排放控制的總體成本，影響ETS的實(shí)施效果。二是差異化的分配方法可能導致區域間企業(yè)競爭力的扭曲，進(jìn)而引起競爭力受到影響地區企業(yè)和政府的不滿(mǎn)，影響ETS的實(shí)施。而且，按照我國的政策傳統，全國統一的政策體系應該有統一的指導方案，否則會(huì )影響統一市場(chǎng)的形成。
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