高校畢業(yè)生就業(yè)協(xié)議的功能缺陷及化解策略論文

　　[論文摘要]就業(yè)協(xié)議是我國高校畢業(yè)生就業(yè)體制由計劃管理向市場(chǎng)導向轉軌時(shí)期的特殊產(chǎn)物，隨著(zhù)時(shí)間的推移，其注重行政管理的設計理念及由此而產(chǎn)生的功能缺陷日益顯露，不僅嚴重阻礙學(xué)生擇業(yè)自主權和單位用人自主權的實(shí)現，而且導致隨意違約毀約、虛假簽約現象的泛濫。為此，必須進(jìn)行相應的制度變革，徹底矯正就業(yè)協(xié)議的功能缺陷，以便進(jìn)一步完善就業(yè)協(xié)議制度，進(jìn)而把我國高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革推向深入。

　　[論文關(guān)鍵詞]高校畢業(yè)生就業(yè)協(xié)議功能缺陷

　　高校畢業(yè)生就業(yè)協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱(chēng)就業(yè)協(xié)議）是畢業(yè)生、用人單位和高校共同簽訂的書(shū)面協(xié)議，它承載著(zhù)確定各方的權利與義務(wù)關(guān)系、學(xué)校上報就業(yè)計劃、用人單位申報進(jìn)人指標、畢業(yè)生辦理落戶(hù)手續和國家統計高校畢業(yè)生就業(yè)狀況等諸多功能。就業(yè)協(xié)議的這種功能定位在特定時(shí)期對維護國家就業(yè)計劃的嚴肅性，推動(dòng)高校畢業(yè)生就業(yè)體制的改革和發(fā)展，保護當事人各方的合法權益，促進(jìn)高校乃至整個(gè)社會(huì )的和諧穩定都起到了積極作用。但不容忽視的是，就業(yè)協(xié)議的現有功能不僅不能有效發(fā)揮其應有的作用，反而越來(lái)越充分暴露出諸多缺陷和不足。為此，必須進(jìn)行相應的制度變革，及時(shí)矯正就業(yè)協(xié)議的功能缺陷，以便進(jìn)一步完善就業(yè)協(xié)議制度，推進(jìn)我國高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革向縱深發(fā)展。

　　一、就業(yè)協(xié)議的功能缺陷及危害

　�。ㄒ唬� 就業(yè)協(xié)議承載過(guò)多的行政管理功能，嚴重阻礙學(xué)生擇業(yè)自主權和單位用人自主權的實(shí)現

　　在計劃經(jīng)濟體制下，國家實(shí)行“統包統分”的高校畢業(yè)生就業(yè)計劃分配制度，當時(shí)用人單位沒(méi)有用工自主權，畢業(yè)生也沒(méi)有擇業(yè)自由權，在大學(xué)生就業(yè)過(guò)程中起著(zhù)重要作用的是派遣證。自20世紀90年代以后，國家對畢業(yè)生就業(yè)制度進(jìn)行了改革，逐步建立和實(shí)行以市場(chǎng)為導向、以“供需見(jiàn)面、雙向選擇”為特征的新型畢業(yè)生就業(yè)體制。就業(yè)協(xié)議正是這種新舊體制轉軌時(shí)期的特殊產(chǎn)物。隨著(zhù)時(shí)代的發(fā)展，就業(yè)協(xié)議注重行政管理的設計理念和運作模式已成為阻礙高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革向縱深發(fā)展的羈絆。盡管教育部門(mén)逐步對就業(yè)協(xié)議制度進(jìn)行了一些“去行政化”的調整，但成效并不明顯，原先固化在就業(yè)協(xié)議中的諸多管理功能依然存在并繼續發(fā)揮主導作用。如畢業(yè)生就業(yè)計劃報批、報到證發(fā)放、戶(hù)籍遷移等管理事項至今仍被牢牢地捆綁、嵌入到就業(yè)協(xié)議的訂立和履行過(guò)程之中，而且有關(guān)部門(mén)及高校始終扮演著(zhù)決定性角色，這足以表明就業(yè)協(xié)議“帶有濃厚行政色彩的管理功能已經(jīng)明顯掩蓋了作為確定畢業(yè)生和用人單位之間勞動(dòng)關(guān)系的法律功能”。就業(yè)協(xié)議這種管理功能的固化，完全模糊和混淆了兩種不同性質(zhì)行為的法律界限，其實(shí)質(zhì)就是試圖以命令和服從為特征的管理行為來(lái)支配甚至取代以平等協(xié)商為特征的協(xié)議行為，勢必導致行政管理權力的過(guò)度擴張和相對人權利的極度萎縮，嚴重干擾和阻礙學(xué)生就業(yè)自主權、單位用人自主權的實(shí)現，既與市場(chǎng)經(jīng)濟條件下勞動(dòng)力配置市場(chǎng)化、就業(yè)行為自主化、勞動(dòng)關(guān)系契約化的理念格格不入，也與就業(yè)管理規范化、法制化的目標相去甚遠。正如有學(xué)者所說(shuō)的那樣，就業(yè)協(xié)議須經(jīng)學(xué)校審核同意方有效力，限制了畢業(yè)生就業(yè)權利的實(shí)現，違反了法律關(guān)于保護勞動(dòng)者基本權利的精神，其本質(zhì)是一種以部門(mén)規章限制公民基本權利的違憲行為。

　�。ǘ�） 就業(yè)協(xié)議約束功能的弱化，導致隨意違約、毀約現象嚴重

　　目前，就業(yè)協(xié)議的主體大都涉及畢業(yè)生、用人單位和高校三方當事人，就業(yè)協(xié)議因之被稱(chēng)為“三方協(xié)議”。在就業(yè)協(xié)議簽訂過(guò)程中，畢業(yè)生和用人單位基于平等主體地位自主協(xié)定雙方的權利義務(wù)，高校則是以管理者的身份出現，充當審查協(xié)議內容、鑒證協(xié)議成立的角色，并非平等主體。因而嚴格地講，這種“三方協(xié)議”是在“私人”意思自治的基礎上填加了公力干預的內容，高校作為第三方參與到就業(yè)協(xié)議中來(lái)，毫無(wú)接受協(xié)議約束的主觀(guān)意圖和行為基礎，其承擔的推薦畢業(yè)生并督促其依約報到等相關(guān)職責，充其量是教育行政部門(mén)委托各高校向用人單位承擔一定保證或擔保的一種實(shí)踐操作，這與法律意義上的擔保人的責任不可相提并論，以至于“用人單位與勞動(dòng)者爽約后，高校承擔違約責任者甚少”，或根本就沒(méi)有承擔過(guò)責任，也就不足為奇了。這就使得高校作為就業(yè)協(xié)議的主體非但起不到敦促和保證畢業(yè)生和用人單位恪守協(xié)議的作用，反而會(huì )大大破壞和損傷協(xié)議的約束功能，降低和弱化協(xié)議的拘束力，甚至極有可能會(huì )放縱和助長(cháng)畢業(yè)生和用人單位的違約失信行為。另外，目前高校普遍使用的就業(yè)協(xié)議是省級以上教育行政部門(mén)統一印制的格式文本，其內容除了含有各方當事人的基本信息及其在畢業(yè)生就業(yè)過(guò)程中的權利、義務(wù)外，還設定一個(gè)空白備注欄，任由畢業(yè)生和用人單位雙方就服務(wù)期、工作內容和工作地點(diǎn)、勞動(dòng)報酬、社會(huì )保險、勞動(dòng)保護和勞動(dòng)條件、違約責任等方面進(jìn)行特別約定。在實(shí)踐中，面對日益嚴峻的就業(yè)形勢，處于弱勢地位的畢業(yè)生無(wú)法從容地與用人單位討價(jià)還價(jià)，往往采取退而求其次的策略，被動(dòng)接受用人單位提出的非常簡(jiǎn)單、模糊的條文內容，其結果必然使就業(yè)協(xié)議的約束力大打折扣。由于就業(yè)協(xié)議約束功能的嚴重弱化，勢必造成違約、毀約的現象日趨嚴重。據調查，近年來(lái)有些高校畢業(yè)生就業(yè)協(xié)議違約率以每年5—10％的速度持續攀升，部分重點(diǎn)大學(xué)的違約率更是接近半數0。另?yè)�不完全統計，有的地區就業(yè)協(xié)議的解除率甚至高達70％。

　�。ㄈ�） 就業(yè)協(xié)議統計功能的異化，導致虛假簽約現象嚴重

　　在對待畢業(yè)生就業(yè)問(wèn)題上，國家教育行政部門(mén)先是規定：“要把畢業(yè)生就業(yè)率作為評議高校設置的主要依據和參數。對畢業(yè)生就業(yè)率低的地區，控制新增高校的數量�！苯逃�部2003年4月25日頒布的《關(guān)于進(jìn)一步深化教育改革，促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)工作的若干意見(jiàn)》后又強調要致力于“建立完善的高校畢業(yè)生就業(yè)情況報告、公布、督查和評估制度，建立高校布局結構、發(fā)展規劃、專(zhuān)業(yè)設置、招生規模、辦學(xué)評估、經(jīng)費投入、領(lǐng)導班子考核等工作與畢業(yè)生就業(yè)狀況掛鉤的管理制度和工作機制”。教育部辦公廳2004年6月3日頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強和完善高校畢業(yè)生就業(yè)狀況統計報告工作的通知》談到，這種將事關(guān)學(xué)校生存和發(fā)展的諸多重大事務(wù)與學(xué)生就業(yè)直接掛鉤的政策導向，確實(shí)起到了促進(jìn)多數高校積極主動(dòng)地面向社會(huì )和對接市場(chǎng)辦學(xué)，切實(shí)采取有力措施提高學(xué)生就業(yè)率的積極作用。但過(guò)度放大和擴張畢業(yè)生就業(yè)率的功能的做法，也不可避免地帶來(lái)一些負面效應，例如一些高校設法采取不正當手段給就業(yè)率“注水”，熱衷于就業(yè)協(xié)議所反映出來(lái)的“虛假”就業(yè)率。他們或用一些冠冕堂皇的理由誘惑學(xué)生虛假簽約，或用不簽就業(yè)協(xié)議就不發(fā)畢業(yè)證書(shū)的方法威脅學(xué)生虛假簽約，更有甚者，有的高校干脆專(zhuān)門(mén)組織人員替畢業(yè)生和“接收單位”簽署虛假就業(yè)協(xié)議，學(xué)生不明就里地“被就業(yè)”。所有這些虛假簽約的危害性極大，既破壞了畢業(yè)生就業(yè)統計的真實(shí)性，又損害了政府和高校的形象和信譽(yù)。這與原本通過(guò)就業(yè)協(xié)議這樣一種制度設計，便于高校掌握本校畢業(yè)生就業(yè)狀況和國家教育行政部門(mén)掌握全國畢業(yè)生就業(yè)狀況，進(jìn)而促進(jìn)高校優(yōu)化專(zhuān)業(yè)設置和提高學(xué)生素質(zhì)的初衷是相悖的。盡管虛假簽約固然與畢業(yè)生和用人單位的誠信缺失有關(guān)，但就業(yè)協(xié)議統計導向功能的嚴重扭曲和異化所導致的.虛假簽約現象嚴重泛濫也是一個(gè)不容回避的現實(shí)問(wèn)題。

　　二、就業(yè)協(xié)議功能缺陷的化解策略

　�。ㄒ唬� 改革畢業(yè)生就業(yè)管理方式，逐步淡化直至完全剝離依附于就業(yè)協(xié)議上的行政管理功能

　　現代行政法理論認為，學(xué)校是一個(gè)公共機構，既不同于民法上的私法人，也不同于公法上的機關(guān)法人和公法社團，而是公務(wù)法人。所謂公務(wù)法人，“是按照涉及公共利益的法律建立的，能夠作為公權力主體行使權力和義務(wù)的組織，它是為了公共利益而存在的主體”。作為公務(wù)法人的高校，應當緊緊圍繞國家關(guān)于畢業(yè)生就業(yè)制度改革的總體目標和任務(wù)實(shí)施就業(yè)管理。當前我國高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革的總體目標是，要充分發(fā)揮國家的宏觀(guān)調控作用和畢業(yè)生就業(yè)市場(chǎng)的調節作用，建立政府促進(jìn)、學(xué)校推薦、學(xué)生和用人單位通過(guò)供需見(jiàn)面、進(jìn)行雙向選擇的畢業(yè)生就業(yè)制度。與之相適應，高校要不斷更新觀(guān)念，從計劃分配的思維方式中解脫出來(lái)，盡快完成角色和職能轉變，弱化行政手段，強化服務(wù)功能。當前尤其要注重改革畢業(yè)生就業(yè)管理方式，把行政管理功能從就業(yè)協(xié)議的功能范圍中逐步剝離出去，建立面向市場(chǎng)、彰顯服務(wù)、注重指導的就業(yè)管理模式和運行機制，使畢業(yè)生真正成為就業(yè)的主體，確保畢業(yè)生擇業(yè)自主權和單位用人自主權的實(shí)現。具體而言，對就業(yè)協(xié)議具有的高校上報就業(yè)計劃和簽發(fā)報到證、用人單位上報用人計劃的依據之功能，從近期看，應與用人單位性質(zhì)、畢業(yè)生就業(yè)形式等因素結合起來(lái)考慮取舍，不宜“一刀切”。若畢業(yè)生到國有大中型企業(yè)、事業(yè)單位就業(yè)的，這種功能可以暫時(shí)保留；若畢業(yè)生到各類(lèi)中小企業(yè)和非公有制單位就業(yè)的，這種功能無(wú)實(shí)際意義，應當取消。就就業(yè)形式而言，若畢業(yè)生實(shí)行的是靈活就業(yè)或自主創(chuàng )業(yè)的，這種功能自無(wú)存在之必要，也應當取消。從長(cháng)遠看，隨著(zhù)高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革的逐步深入和統一、開(kāi)放、有序的全國性畢業(yè)生就業(yè)市場(chǎng)的建立與完善，以及單位用人自主權的不斷擴大，依附于就業(yè)協(xié)議上的管理功能應當徹底取消。

　　當然，即便高校畢業(yè)生就業(yè)制度市場(chǎng)化改革趨于完全成熟，并不意味著(zhù)徹底排斥政府、高校在畢業(yè)生就業(yè)工作中的管理職責及相應行為，關(guān)鍵是要實(shí)現管理理念和方式的根本性轉變，變“協(xié)議管理”為“職責管理”，即政府、高校應有的管理職責根本沒(méi)有必要通過(guò)就業(yè)協(xié)議來(lái)體現，而是完全可以憑借各自特有的管理方式和手段加以落實(shí)，如為畢業(yè)生擇業(yè)提供大量的就業(yè)供需信息和與用人單位接洽商談的機會(huì )，并對畢業(yè)生進(jìn)行就業(yè)教育和指導等。

　�。ǘ�） 重新界定就業(yè)協(xié)議的主體和內容，強化就業(yè)協(xié)議在約束畢業(yè)生與用人單位雙方勞動(dòng)權利義務(wù)關(guān)系方面的功能

　　約束功能是任何協(xié)議（合同）所具有的一項基本功能和本質(zhì)特征，因而就業(yè)協(xié)議的約束功能不僅要繼續保留，而且必須加以強化。問(wèn)題是在就業(yè)協(xié)議中究竟要約束哪些主體的行為，確定協(xié)議主體何種性質(zhì)的權利義務(wù)關(guān)系，值得探究。筆者認為，就業(yè)協(xié)議應當約束畢業(yè)生與用人單位雙方的就業(yè)行為并確定他們相互之間的勞動(dòng)權利義務(wù)關(guān)系。從法學(xué)的角度看，就業(yè)協(xié)議就是一種合同，而合同的基本理念是“基于意思自主的自我決定與自我拘束”，其本質(zhì)是“實(shí)行自決（Selbstbestimmung）而不是他決（Fremd—bestimmung）”。這就意味著(zhù)包括大學(xué)畢業(yè)生在內的任何一個(gè)人都享有以自己的意思與他人協(xié)商形成私人法律關(guān)系的自由。因而大學(xué)畢業(yè)生在求職過(guò)程中，理應擁有自主訂立就業(yè)協(xié)議的自由和權利。在我國高校畢業(yè)生就業(yè)體制發(fā)生根本性轉變，畢業(yè)生享有自主擇業(yè)權，單位享有自主用人權，畢業(yè)生就業(yè)實(shí)行雙向選擇的新形勢下，就業(yè)的成功與否完全取決于畢業(yè)生和用人單位雙方的自主決策和自愿行為，其他任何單位和個(gè)人都無(wú)權進(jìn)行非法干涉和限制。只要畢業(yè)生和用人單位雙方當事人通過(guò)自由協(xié)商，并就有關(guān)事項達成一致，同時(shí)不違反法律和公共利益、不侵犯他人合法權益，那么雙方簽訂的就業(yè)協(xié)議就應當有效。因此將高校從就業(yè)協(xié)議的主體中剔除出去，實(shí)現“三方主體”到“雙方主體”的根本性轉變，不僅有助于就業(yè)協(xié)議主體定位的理性回歸，強化其對畢業(yè)生和用人單位雙方勞動(dòng)權利義務(wù)關(guān)系的約束功能，有效遏止違約、毀約現象的滋生和泛濫，而且也是推動(dòng)高校主動(dòng)適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展變化和勞動(dòng)制度改革創(chuàng )新的必然選擇。

　　另外，基于目前省級以上教育部門(mén)印制的就業(yè)協(xié)議格式文本對畢業(yè)生和用人單位雙方的勞動(dòng)權利義務(wù)規定較少或沒(méi)有規定的現狀，應當考慮由國家教育部門(mén)和人保部門(mén)共同印制更為規范、標準的就業(yè)協(xié)議示范文本。該范本應將服務(wù)期限、工作內容和工作地點(diǎn)、勞動(dòng)報酬、社會(huì )保險、勞動(dòng)保護和勞動(dòng)條件等列為必備性條款，尤其要通過(guò)范本將強制性勞動(dòng)基準和用人單位的法定義務(wù)納入到就業(yè)協(xié)議之中，這對強化就業(yè)協(xié)議的約束力，防范和解決日后可能產(chǎn)生的矛盾和糾紛，突出保護畢業(yè)生這一相對弱勢方的權益，是非常重要的。

　�。ㄈ�） 創(chuàng )新畢業(yè)生就業(yè)統計和考核模式，優(yōu)化就業(yè)協(xié)議的統計導向功能

　　科學(xué)、真實(shí)的就業(yè)統計，既是國家準確掌握高校畢業(yè)生就業(yè)情況、有效制訂相關(guān)就業(yè)政策和措施、客觀(guān)考評高校辦學(xué)水平和質(zhì)量的關(guān)鍵所在，也是高校合理確定招生規模、科學(xué)制訂專(zhuān)業(yè)發(fā)展規劃和培養方案、有效推進(jìn)學(xué)校改革發(fā)展的重要依據。由于在校大學(xué)生與用人單位簽訂的就業(yè)協(xié)議尚未立即生效，其能否得到實(shí)際履行往往要等到大學(xué)生畢業(yè)離校到用人單位報到工作時(shí)才能知曉，這樣從就業(yè)協(xié)議的簽訂到正式生效履行還有一段或長(cháng)或短的時(shí)間，在這期間內常常會(huì )出現一些不確定性的主客觀(guān)因素而影響就業(yè)協(xié)議的生效和履行。因而從畢業(yè)生就業(yè)統計的科學(xué)性和真實(shí)性考慮，理應以就業(yè)協(xié)議正式生效、畢業(yè)生到用人單位報到工作作為就業(yè)統計的起點(diǎn)較為妥當，而就業(yè)協(xié)議的簽訂情況僅僅具有參考價(jià)值而已。然而，現行將就業(yè)協(xié)議的簽訂作為畢業(yè)生就業(yè)統計主要依據的做法，必然使就業(yè)統計的真實(shí)性受到嚴重影響。特別是在教育行政部門(mén)把畢業(yè)生就業(yè)率作為考核高校辦學(xué)主要依據的政策導向下，一些高校虛假簽約現象比較嚴重，進(jìn)一步干擾和破壞了畢業(yè)生就業(yè)統計的真實(shí)性。

　　為扭轉這種狀況，必須改革畢業(yè)生就業(yè)統計的模式，建立和完善相關(guān)考核機制。一方面，要降低和縮小“協(xié)議簽約率”在考核畢業(yè)生就業(yè)狀況中的功用和適用范圍，提升和加大“協(xié)議履約率”在考核畢業(yè)生就業(yè)狀況中的地位和權重，甚至考慮用“履約統計”完全取代“簽約統計”，這對充分發(fā)揮就業(yè)統計在推動(dòng)高校堅持以社會(huì )需求為導向、采取有力措施促進(jìn)學(xué)生就業(yè)中的積極作用，從源頭上防治虛假就業(yè)現象，無(wú)疑是有積極意義的。另一方面，要以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，全面科學(xué)地考核高校的辦學(xué)狀況和水平，不僅要增加對就業(yè)教育、就業(yè)指導、就業(yè)服務(wù)、就業(yè)促進(jìn)和就業(yè)維權等與學(xué)生就業(yè)有關(guān)事項的考核內容，而且要加大對教育教學(xué)改革、人才培養、科研創(chuàng )新、社會(huì )服務(wù)等方面統籌考核的力度，徹底改變過(guò)分倚重就業(yè)率這一單項指標的傾向。當前尤其要注重改變將高校布局結構、發(fā)展規劃、專(zhuān)業(yè)設置、招生規模、辦學(xué)評估、經(jīng)費投人、領(lǐng)導班子考核等工作與畢業(yè)生就業(yè)狀況簡(jiǎn)單掛鉤的做法，全面推進(jìn)高校辦學(xué)實(shí)力的增強和辦學(xué)水平的提高，這是徹底解決畢業(yè)生虛假簽約和就業(yè)統計嚴重失真問(wèn)題的治本之策。