人防行政訴訟制度研討論文

　　（一）一起人防行政訴訟案件

　　這起典型的人防行政訴訟案件發(fā)生在河南省開(kāi)封市，開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展發(fā)展有限公司不服開(kāi)封市人防辦對其作出的行政處罰決定，把開(kāi)封市人防辦告上法庭，經(jīng)開(kāi)封市郊區人民法院公開(kāi)審理終結，開(kāi)封市人防辦勝訴。開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司在大梁路陽(yáng)光小區新建商住樓6棟，建筑面積12000平方米。2000年6月，該公司置法律于不顧，違規操作，以經(jīng)濟適用房為由，既未按國家有關(guān)規定修建戰時(shí)可用于防空的地下室，也未按相關(guān)規定辦理人民防空審批手續，影響了人防戰備建設，擾亂了建筑和房地產(chǎn)市場(chǎng)。開(kāi)封市人防辦經(jīng)現場(chǎng)取證后，決定立案偵查，于2000年6月21日發(fā)出違法行為告知書(shū)，但該公司拒不停止其違法行為。6月27日，市人防辦發(fā)出行政處罰告知書(shū)，決定對其罰款9600元，并追繳防空地下室易地建設費135240元，同時(shí)告知該公司有陳述和申辯的權利。2000年11月2日，開(kāi)封市人防辦發(fā)出行政處罰決定書(shū)(汴防罰字【2000】07號)，原告不服，向開(kāi)封市人民政府申請行政復議。開(kāi)封市人民政府經(jīng)復議后，維持開(kāi)封市人防辦的行政處罰決定，該公司仍不服，向郊區人民法院提起行政訴訟，請求撤消開(kāi)封市人防辦的行政處罰決定，并以物價(jià)局核準的價(jià)格不包括人防費為由，要求市政府承擔賠償責任。開(kāi)封市郊區人民法院受理后，于2001年6月12日發(fā)出公告，依法組成合議庭，公開(kāi)開(kāi)庭審理此案。在法庭上，雙方舉證、陳述并進(jìn)行法庭辯論。經(jīng)審理，郊區人民法院認為，開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司在修建商住樓時(shí)，沒(méi)有按國家有關(guān)法律、法規修建戰時(shí)可用于防空的地下室，也沒(méi)有辦理人民防空審批手續，認定開(kāi)封市人防辦依法對該公司進(jìn)行的行政處罰，事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確，予以維持；開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司要求開(kāi)封市人民政府賠償損失，無(wú)法律依據，不予支持。為此，法院做出判決：維持開(kāi)封市人防辦2000年11月2日做出的汴防罰字【2000】07號行政處罰決定，駁回開(kāi)封市物業(yè)發(fā)展有限公司要求市政府賠償損失的訴訟請求，訴訟費4400元由開(kāi)封市物業(yè)發(fā)展有限公司承擔。一起人防行政訴訟案審理終結。①上述案例典型的發(fā)生在人防部門(mén)和行政相對人之間，筆者擬將從此案例出發(fā)，探究人防行政救濟制度。

　　（二）軍事行政訴訟與普通行政訴訟當人防部門(mén)與相對人發(fā)生行政糾紛時(shí)，究竟是采用普通行政訴訟制度還是軍法學(xué)界提出的軍事行政訴訟制度呢？

　　一方面，通過(guò)分析上述發(fā)生的典型案例可以得出普通的行政訴訟制度就足以解決現實(shí)中的糾紛，另一方面，筆者認為有必要分析軍事行政訴訟概念及其特征，以判斷人防行政救濟的訴訟方式選擇上是否同樣具有特殊性。

　�。�1）對軍事行政訴訟概念的解讀根據憲法的規定，我國的政體是人民代表大會(huì )制，在國家權力結構中，國家行政權和軍事權是相互并列，互不隸屬的。其中，軍事權可以劃分為軍事行政權和軍事指揮權。軍事行政權"是軍事權的下位權，具有軍事權的本質(zhì)，呈現出行政權的特性，兼具軍事權、行政權的特征。"②軍事行政權有別于以指揮性、命令性、統率性和強制性為主要特征的軍事指揮權，具有執行性、管理性的特征。也有別于作用于民間社會(huì )的國家行政權，雖然名為"行政權"，實(shí)際上是作用于軍事領(lǐng)域的一種特殊軍事權。③目前對軍事行政訴訟的定義大致上有九種觀(guān)點(diǎn)，比較認同的一種觀(guān)點(diǎn)是，"軍事行政訴訟，是指軍人以軍事機關(guān)的軍事行政行為違法，致使其合法權益受到侵害為由，向軍事法院提起訴訟，請求變更或撤銷(xiāo)該軍事行政行為，軍事法院依法對雙方當事人爭議的行政行為的合法性予以審查作出裁判的法律制度"④有學(xué)者在此概念的基礎上，進(jìn)行了修正，認為軍人應該修正為"武裝力量成員"。⑤通過(guò)對軍事行政訴訟制度概念的解讀，可以概括出軍事行政訴訟制度具有以下幾個(gè)特征：一是從主體上講，主要包括軍事機關(guān)雙方和武裝力量成員，普通公民不包含在內；二是從訴訟事由上講，主要是軍事行政機關(guān)作出的違法行政，這種違法性程度主要是指侵害了相對人的合法權益。三是從受理訴訟的法院上來(lái)講，主體只能是軍事法院，而不包括普通的地方法院。四是從審判的內容上來(lái)講，主要是指對軍事機關(guān)作出的軍事行政行為進(jìn)行司法上的合法性審查�？梢�(jiàn)，軍事行政訴訟不管從主體、訴訟事由，還是從受理法院和審判內容上來(lái)講，都和普通的行政訴訟存在質(zhì)上的差異，兩者不可同日而語(yǔ)。

　�。�2）人防行政訴訟制度分析與上述軍事行政訴訟制度概念及其特征進(jìn)行比較，一是從主體上來(lái)講，軍事行政訴訟的原告只能是武裝力量成員，被告只能是軍事行政機關(guān)，而在人防行政訴訟中，被告是人防主管部門(mén)，原告則可以是普通的公民或者組織，例如在上述案件中，被告是開(kāi)封市人防辦，原告是開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司。那么，人民防空主管部門(mén)可否作為適格的普通行政訴訟被告呢？根據我國人民防空法第六條的規定，"縣級以上地方各級人民政府和同級軍事機關(guān)領(lǐng)導本行政區域的人民防空工作。""縣級以上地方各級人民政府人民防空主管部門(mén)管理本行政區域的人民防空工作。"可見(jiàn)，人民防空部門(mén)作為地方政府的組成部門(mén)，可以作為普通行政訴訟案件的被告，而不屬于學(xué)界提出的軍事行政訴訟制度中的軍事機關(guān)范疇，但由于人防部門(mén)特殊的領(lǐng)導體制，即實(shí)行軍地雙重領(lǐng)導體制，有學(xué)者認為是否可以將人防部門(mén)的行政糾紛采用軍事行政訴訟制度的方式解決，筆者認為是不妥當的，之所以有學(xué)者產(chǎn)生這樣的疑問(wèn)，原因可能是由于人防部門(mén)的管理體制和層級設置不明確導致的。二是從行政訴訟的受案范圍上來(lái)講，軍事行政訴訟的受案范圍很狹窄，有學(xué)者將受案范圍的標準確定為軍事行政行為的標準、權利標準和利害關(guān)系標準⑥。而普通行政訴訟的受案范圍則很寬泛，它采取了"概括式肯定和否定式列舉、一般規定與單行法規的個(gè)別規定相結合"的立法模式，對于人防部門(mén)遇到的行政糾紛除了上述案例中所涉及到的行政相對人違規操作，沒(méi)有按照國家有關(guān)的規定修建戰時(shí)可用于防空的地下室，還包括未按照規定繳納易地建設費，不按照國家規定的防護標準和質(zhì)量標準修建人民防空工程，違反國家有關(guān)規定，改變人民防空工程設備設施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能，拆除人民防空工程后拒不補建，向人民防空工程內排入廢水、廢氣或者傾倒廢棄物、人防工程產(chǎn)權糾紛等等。例如上述案件中，開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司就是未按國家有關(guān)規定修建戰時(shí)可用于防空的地下室，也未按相關(guān)規定辦理人民防空審批手續，這項訴訟事由屬于普通法院管轄的范圍。三是從行政訴訟的程序上來(lái)講，軍事行政訴訟因為軍事機關(guān)與相對人發(fā)生糾紛的特殊性，要區分戰時(shí)和平時(shí)。而人防部門(mén)與行政相對人之間的糾紛在時(shí)空上不具有特殊性，沒(méi)有必要適用軍事行政訴訟制度。人防部門(mén)作為普通的行政機關(guān)，雖然在管理體制上存在軍隊系統管理，但并不能否認普通行政訴訟的適用。

　　（三）明確人防管理體制和層級設置，完善人防行政訴訟救濟。

　　筆者認為，實(shí)踐層面上，之所以產(chǎn)生對人防行政救濟方式選擇的爭議，根源在于，目前我國的人防部門(mén)管理體制和層級設置的不明確。首先，我國的人防部門(mén)實(shí)行軍地雙重領(lǐng)導體制，人防法第七條規定，國家人民防空主管部門(mén)管理全國的'人民防空工作。大軍區人民防空主管部門(mén)管理本區域的人民防空工作。國家的人防主管部門(mén)設置在軍隊，未能列入國務(wù)院作為行政主管部門(mén)，這樣導致國家人防辦貫徹執行的法律法規和國家政策只能針對各省、自治區、直轄市的人防主管部門(mén)而不是政府，這樣在行政訴訟中，雖然人防主管部門(mén)可以是適格的行政法上的主體，但是如果當事人選擇行政復議的方式就會(huì )出現問(wèn)題，比如到了省一級的人防主管部門(mén)，接受行政復議的上一級機關(guān)到底是在國務(wù)院還是在國家人防辦這樣一種軍事管理機關(guān)，如果是在國家人防辦進(jìn)行行政復議，很明顯，違背了行政復議的基本原則。其次，從國家人防主管部門(mén)發(fā)布的文件來(lái)看，只能是紅頭文件的形式。因為國家人防主管部門(mén)具有軍隊管理屬性，并不是主管全國人防工作的行政部門(mén)，所以不能發(fā)布部委規章，使其作為法律體系的組成部門(mén)。這對行政復議或者行政訴訟中也產(chǎn)生了深刻的影響：這些以紅頭文件形式發(fā)布的規定，特別是那些帶有密級性質(zhì)的規定，不能在媒體上公開(kāi)發(fā)表，國家人防辦認為其屬于國家規定，但從法律效力上講卻是明顯低于部門(mén)規章的，在地方上得不到認同，復議或者訴訟中因為沒(méi)有公開(kāi)告知行政相對人而被排除掉。

　　（四）加強人防法律法規的宣傳和教育，保障行政救濟的實(shí)現。

　　雖然由于目前人防法存在的問(wèn)題給行政相對人尋求救濟提出了難題，但在未修法以前，作為人防部門(mén)應當加強人防法律法規的宣傳和教育，一方面要加強對各級領(lǐng)導的人防法制宣傳，落實(shí)人防依法行政，人防主管部門(mén)要積極創(chuàng )造條件，采取多種形式把人防法律法規的宣傳教育納入到領(lǐng)導干部的普法教育過(guò)程中；另一方面，要加強對公民和當事人的普法教育，通過(guò)多種形式和渠道，普及人防宣傳，使廣大公民明確人防的權利和義務(wù)，明確違法所應承擔的法律責任，要善于利用媒體進(jìn)行人防有關(guān)方針、政策的宣傳。通過(guò)上述研究探討，筆者認為，如果能夠在以后的《人民防空法》修法過(guò)程中，明確人防部門(mén)的職責、地位、管理體制和層級設置，人防行政爭議在現有的制度下就可以解決，行政相對人通過(guò)現行的行政訴訟或者行政復議制度就可以得到救濟，而沒(méi)有必要重新設置一套新的制度來(lái)對相對人提供救濟。